淺析我國價格聽證制度的規(guī)范化

張韻琴，孫 磊

(1.中北大學(xué) 人文社會科學(xué)學(xué)院，山西 太原030051;2.中共山西省委黨校 省情與發(fā)展研究所，山西 太原030006)

聽證制度作為一種以程序公正為價值追求的規(guī)范性程序設(shè)計(jì)，歷來被視為公眾民主決策的制度基石。我國在1996年3月17日通過的《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)中首次規(guī)定了聽證制度，自此各相關(guān)領(lǐng)域和層面也開始了對這一制度的初步探索和實(shí)踐嘗試。時至今日，我國仍然缺乏一個統(tǒng)一、規(guī)范的聽證制度，這也是當(dāng)前我國價格聽證實(shí)踐中存在諸多問題的根源所在。從充分發(fā)揮聽證制度在公眾參與社會治理中的最優(yōu)效果出發(fā)，筆者嘗試指出推進(jìn)我國的價格聽證制度規(guī)范化發(fā)展的基本思路，以期在實(shí)踐中起到一定的作用。

1 當(dāng)前我國價格聽證中存在的問題

所謂價格聽證，是指定價機(jī)關(guān)在依法制定政府指導(dǎo)價、政府定價過程中，由政府價格主管部門采取聽證會形式，征求經(jīng)營者、消費(fèi)者和有關(guān)方面的意見，對制定價格的必要性、可行性進(jìn)行論證的活動。這一制度的確立，適應(yīng)了現(xiàn)代行政民主化與公開化的要求，標(biāo)志著我國行政行為正在向公開、公平、公正、民主的方向發(fā)展。然而，近年來涉及價格聽證的負(fù)面報(bào)道時時見諸新聞報(bào)道。如2009年《中國青年報(bào)》報(bào)道的哈爾濱水價聽證會中代表冒名頂替的事件，2011年《中國青年報(bào)》報(bào)道的四川聽證專業(yè)戶事件，2012年《南國都市報(bào)》報(bào)道的海南省居民階梯電價聽證會無一人自愿報(bào)名的事件等。這些事件在暴露出我國價格聽證中諸多問題的同時，更是把聽證制度在我國正在逐步喪失公信力的事實(shí)擺在人們面前。筆者認(rèn)為，當(dāng)前我國價格聽證實(shí)踐中的種種問題，可歸結(jié)于我國價格聽證制度本身的問題和缺陷。

1.1 統(tǒng)一價格聽證立法的缺失

時至今日，我國的聽證制度始終是在一種非規(guī)范化的軌道上發(fā)展的。雖有個別法律如《行政處罰法》、《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)等零星規(guī)定，但法律上始終缺乏一個統(tǒng)一、規(guī)范的聽證程序規(guī)定。在價格聽證領(lǐng)域，除《價格法》第123 條的一般性規(guī)定外，目前的主要依據(jù)乃是國家發(fā)改委2008年頒布的《政府制定價格聽證辦法》(以下簡稱《辦法》)，且不論該《辦法》實(shí)體內(nèi)容方面的問題和在聽證程序設(shè)計(jì)方面的缺陷，就其性質(zhì)而言，僅可歸屬于政府部門規(guī)章，顯然，立法層級較低。聽證制度的價值在于對政府決策權(quán)力的制約，若沒有國家法律層面的規(guī)范，這一價值的實(shí)現(xiàn)便無法保證，特別是在當(dāng)前我國行政權(quán)力擴(kuò)張和權(quán)力濫用現(xiàn)象嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，僅僅依據(jù)由政府部門制定的這一《辦法》，顯然不足以保證價格聽證制度的規(guī)范化發(fā)展。

1.2 價格聽證代表選拔程序不健全

在媒體報(bào)道的“聽證專業(yè)戶”事件中，四川的胡麗天從2004年到2011年，先后參加了23 場聽證會，在其作為聽證代表參加的涉及價格問題的6 場聽證會中，胡麗天全部支持了政府漲價的方案。在以抽簽作為聽證代表選拔方式的情況下高頻度地被抽中這一超出常識認(rèn)知的現(xiàn)象，引發(fā)了社會公眾對聽證代表選拔的廣泛質(zhì)疑，并直指我國聽證代表選拔制度設(shè)計(jì)中存在的問題?；蜓灾奥犠C專業(yè)戶”的存在本身就意味著聽證代表選拔問題的存在。按照《辦法》第10 條的規(guī)定，消費(fèi)者采取自愿報(bào)名、隨機(jī)選取方式，也可以由政府價格主管部門委托消費(fèi)者組織或者其他群眾組織推薦，從實(shí)際效果來看，這一制度安排并未遴選出維護(hù)消費(fèi)者利益的真實(shí)代表。［1］究其原因，一方面，我國法律對于抽簽等隨機(jī)方式中可能產(chǎn)生的投機(jī)風(fēng)險缺乏應(yīng)有的規(guī)制和防范，另一方面，我國法律對隨機(jī)方式的過分強(qiáng)調(diào)導(dǎo)致了專業(yè)知識在消費(fèi)者代表中的廣泛缺失，并導(dǎo)致聽證中話語權(quán)的失衡。

1.3 政府部門對價格聽證程序的過度操控

從諸多媒體報(bào)道的社會公眾無人報(bào)名參加價格聽證會的現(xiàn)象來看，我國價格聽證的公信力正在遭遇空前的危機(jī)。究其原因，當(dāng)前我國的價格聽證制度由于政府部門的絕對主導(dǎo)而失去了價格聽證的本來價值，越來越成為一種形式化的程序，成為提價、漲價行為的掩飾性外衣。［2］按照《辦法》的規(guī)定，不僅價格聽證的組織者是價格主管部門，聽證人由價格主管部門指定，聽證主持人由價格主管部門工作人員兼任，而且聽證參加人的選擇也是在價格主管部門的主導(dǎo)下進(jìn)行的。更有之，按照國家發(fā)改委的有關(guān)規(guī)定，作為價格制定、調(diào)整主要依據(jù)的價格成本監(jiān)審也是由價格主管部門下設(shè)的監(jiān)審機(jī)構(gòu)來完成，而提起價格聽證程序的無外乎價格主管部門自己或與其有著千絲萬縷聯(lián)系的壟斷經(jīng)營性企業(yè)。因此，價格主管部門這種近似于既是運(yùn)動員又是裁判員的身份設(shè)計(jì)，不但相悖于價格聽證的基本要求，而且在實(shí)踐中也造成了巨大的負(fù)面效應(yīng)。

1.4 價格聽證程序缺陷

當(dāng)前我國價格聽證的程序設(shè)置仍存在諸多缺陷，如未強(qiáng)化定價機(jī)關(guān)的信息披露責(zé)任。就其本質(zhì)要求而言，聽證應(yīng)當(dāng)是在信息公開、信息對稱的基礎(chǔ)上進(jìn)行公開辯駁質(zhì)疑的過程［3］，這一要求的實(shí)現(xiàn)以嚴(yán)格的信息披露制度為前提。壟斷行業(yè)經(jīng)營者和價格主管部門在定價信息方面具有天然的優(yōu)勢，而普通的聽證代表則處于劣勢境況，如果不能保證聽證代表獲得信息的真實(shí)性和完整性，聽證話語權(quán)的平等就只是一句空話。再如，聽證代表的程序權(quán)利保障不足。雖然《辦法》也規(guī)定聽證代表享有對聽證方案發(fā)表意見和進(jìn)行詢問的權(quán)利，但由于缺乏明確的法律保障，在實(shí)踐中這一權(quán)利往往受到擠壓，使得消費(fèi)者代表往往難以獲得充分表達(dá)意見的機(jī)會。

縱觀當(dāng)前價格聽證中的種種問題可知，當(dāng)前我國價格聽證仍然處于一種非規(guī)范化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，而從推進(jìn)價格決策科學(xué)化、合理化的目標(biāo)出發(fā)，構(gòu)建規(guī)范的價格聽證法律秩序，已成為解決當(dāng)前現(xiàn)實(shí)問題和實(shí)現(xiàn)價格聽證制度預(yù)期的必然要求。

2 價格聽證制度規(guī)范化的基本原則

通過研究國外行政決策中廣泛應(yīng)用的價格聽證程序，筆者從中發(fā)現(xiàn)這一核心理念，認(rèn)為其可以作為我國價格聽證立法的基本原則。

2.1 公開原則

公開原則歷來被視為現(xiàn)代公共行政的首要原則。行政公開的目的在于增加行政行為的透明度:不僅在于滿足社會公眾的知情權(quán)，而且也是公眾防止行政權(quán)力濫用和有效參與國家和社會事務(wù)管理的前提。公開原則貫穿于價格聽證的全過程，包括聽證時間和地點(diǎn)的公告、聽證代表的選拔和確定、聽證方案和程序、聽證筆錄和報(bào)告以及最終價格決策等事項(xiàng)均應(yīng)明確昭示于社會公眾。在我國，《辦法》中雖然規(guī)定了聽證公開原則，但對于聽證筆錄和報(bào)告等事項(xiàng)的公開均缺乏明確的制度安排，在聽證實(shí)踐中也往往難以做到聽證事項(xiàng)的全面公開。

2.2 獨(dú)立原則

現(xiàn)代聽證制度源于英國古老的“自然公正原則”，這一法律思想關(guān)于“對當(dāng)事人不利的決定必須聽取他的意見”、“任何人都不得做自己案件的法官”所衍生的獨(dú)立性要求已成為程序正義原則的基本內(nèi)涵。正如同訴訟案件要交由獨(dú)立、公正的法官裁決一般，聽證的獨(dú)立性也是實(shí)現(xiàn)聽證價值的根本性保證。在價格聽證中，獨(dú)立性要求主要集中在聽證主持人的選擇上，同時也涉及成本監(jiān)審等事項(xiàng)。在國外聽證實(shí)踐中發(fā)展起來的聽證主持人制度，包括職能分離和回避等要求，正是獨(dú)立性原則在制度層面的體現(xiàn)。［4］而我國價格聽證中價格主管部門對聽證程序包括聽證人、聽證主持人選擇等的絕對主導(dǎo)，則已遠(yuǎn)遠(yuǎn)脫離了獨(dú)立原則的要求。

2.3 制約原則

價格聽證制度的價值在于通過規(guī)范化的程序設(shè)計(jì)，形成一種穩(wěn)定和順暢的民意表達(dá)機(jī)制，防止政府價格決策權(quán)力的濫用并推進(jìn)價格決策的合理化和科學(xué)化。因此，是否形成對價格決策權(quán)力的有效制約機(jī)制便成為判斷價格聽證制度完善與否的重要標(biāo)志。雖然價格聽證本身并非價格決策權(quán)力的運(yùn)用，也不能替代價格的最終決定權(quán)，但通過恰當(dāng)?shù)闹贫劝才?，仍可?shí)現(xiàn)對價格決策權(quán)力的制約。在國外聽證實(shí)踐中，這一制約機(jī)制是通過明確聽證筆錄的法律效力、強(qiáng)化聽證筆錄對最終定價行為的法律拘束力來實(shí)現(xiàn)的。在我國當(dāng)前行政權(quán)力濫用嚴(yán)重，制約機(jī)制不夠的情況下，強(qiáng)調(diào)聽證筆錄等對價格決策權(quán)力的拘束力，尤其具有突出的意義，遠(yuǎn)非《辦法》中“定價機(jī)關(guān)做出定價決定時應(yīng)當(dāng)充分考慮聽證會的意見”一語所能涵蓋。

3 推進(jìn)我國價格聽證制度規(guī)范化發(fā)展的基本思路

3.1 在形式方面，通過統(tǒng)一聽證立法為價格聽證確立法律制度架構(gòu)

法治化是我國價格聽證制度規(guī)范化發(fā)展的必然要求。在探討我國價格聽證的法治化發(fā)展時，筆者注意到:一方面，在當(dāng)前我國價格聽證的公信力持續(xù)下滑的情況下，由價格聽證中諸多問題所催生的立法需求是尤為緊迫的，立法時機(jī)的錯失將嚴(yán)重?fù)p害立法的實(shí)施效果甚至使之無效。另一方面，聽證范圍越來越廣，單就行政聽證而言，就可分為行政處罰聽證、行政許可聽證、行政決策聽證等等。價格聽證不過是行政決策聽證中的一個領(lǐng)域。因此，筆者認(rèn)為單就價格聽證進(jìn)行立法對于立法資源的浪費(fèi)是明顯的，而采取統(tǒng)一聽證立法的形式并在章節(jié)中對價格聽證加以規(guī)定則更為合理。

在我國，學(xué)術(shù)界關(guān)于制定聽證立法的建議由來已久，特別是隨著近年來“聽證專業(yè)戶”等負(fù)面新聞屢屢見諸報(bào)端，針對我國價格聽證的混亂現(xiàn)狀，聽證立法的呼聲日益高漲。如有的學(xué)者主張由全國人大制定統(tǒng)一的《聽證法》或者《立法聽證規(guī)則》，也有學(xué)者主張制定《行政聽證法》?？紤]到聽證范圍的廣泛性和聽證立法的普遍適用性要求，筆者認(rèn)為應(yīng)以《聽證法》的形式為各個領(lǐng)域的聽證建立基礎(chǔ)性法律架構(gòu)，并由國務(wù)院出臺相應(yīng)的價格聽證法規(guī)予以配套，這樣既注重了聽證制度的共通性，能夠確立聽證制度的普遍原則和一般規(guī)則，為各領(lǐng)域聽證制度提供基礎(chǔ)性法律規(guī)范，又在統(tǒng)一聽證立法的基礎(chǔ)上以行政法規(guī)的形式對價格聽證的各項(xiàng)制度予以細(xì)化和具體規(guī)定，有助于形成合理的聽證立法體系。

3.2 在內(nèi)容方面，廣泛借鑒國外成熟經(jīng)驗(yàn)與做法，構(gòu)建科學(xué)合理的聽證制度

若一項(xiàng)立法的內(nèi)容不能體現(xiàn)正當(dāng)性，則將變成一紙空文，因此，妥當(dāng)而合理的制度安排是我國價格聽證走向規(guī)范化的基本要求。

3.2.1 確立科學(xué)的聽證代表遴選制度

聽證代表尤其是消費(fèi)者代表的選擇應(yīng)兼顧兩個方面:一是代表的廣泛性，即聽證代表能夠真正代表社會公眾的多數(shù)意見;二是代表的專業(yè)性，即具有對相關(guān)專業(yè)問題進(jìn)行分析和辯論的能力。［5］筆者認(rèn)為，為體現(xiàn)聽證代表的廣泛性，應(yīng)建立聽證代表遴選的“第三方遴選制度”，由組織聽證的行政機(jī)關(guān)之外的如消費(fèi)者協(xié)會等社會組織負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作，同時為滿足聽證代表的專業(yè)性要求，應(yīng)補(bǔ)充聽證代理人制度和聽證法律援助制度。

3.2.2 建立獨(dú)立的聽證主持人制度

由地位超脫、職能獨(dú)立的專業(yè)人員主持聽證，是國外聽證實(shí)踐中的常用做法。如美國《行政程序法》規(guī)定，作為聽證審查人的行政法官只能從文官事務(wù)委員會確定的合格人員名單中選擇，行政法官的任命、報(bào)酬等均不受行政機(jī)關(guān)控制。［6］為實(shí)現(xiàn)我國聽證主持人的獨(dú)立化和專業(yè)化，筆者認(rèn)為應(yīng)在全國實(shí)行統(tǒng)一的資格考試，由取得相應(yīng)職業(yè)資格和執(zhí)業(yè)證書的人擔(dān)任聽證主持人，由有關(guān)部門對聽證主持人予以集中統(tǒng)一管理，并根據(jù)聽證案件的具體要求統(tǒng)一選派主持人。

3.2.3 確定聽證筆錄的法律效力

世界各國關(guān)于聽證程序?qū)π姓?quán)力的制約作用，多是通過明確聽證筆錄的效力來實(shí)現(xiàn)的。［7］其中最值得重視的制度是“案卷排他性制度”，即行政機(jī)關(guān)做出決策必須以行政案卷(在價格聽證中主要表現(xiàn)為聽證筆錄)記載或體現(xiàn)的事實(shí)內(nèi)容為依據(jù)，不得以案卷外的未經(jīng)法定程序認(rèn)定的事實(shí)為依據(jù)。對于這一發(fā)展成熟的制度，我們應(yīng)當(dāng)予以借鑒。同時，鑒于我國行政專橫和權(quán)力濫用現(xiàn)象嚴(yán)重的現(xiàn)狀，我國應(yīng)在聽證筆錄記載的多數(shù)意見不同意價格調(diào)整時，明確規(guī)定不得調(diào)價。

3.2.4 確立法律責(zé)任體系

推進(jìn)我國價格聽證法治化的目的在于借助法律規(guī)定和法律實(shí)施的剛性，以法律強(qiáng)制力來推動我國價格聽證的規(guī)范和有序發(fā)展，而責(zé)任體系的建立是實(shí)現(xiàn)這一初衷的必要條件。以往我國關(guān)于價格聽證的相關(guān)制度如《辦法》等，其主要弊端在于法律責(zé)任設(shè)定方面的欠缺。對此，我國應(yīng)針對價格聽證中的主要事項(xiàng)，對可能出現(xiàn)的違法行為予以分別規(guī)定，并明確相應(yīng)的法律處罰措施。

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