國家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)及其特征分析

俞曉圓 魏宇了

（中共象山縣委黨校 浙江象山 315700；西北政法大學(xué) 陜西西安 710122）

1978年9月，鄧小平指出：“從總的狀況看，我們國家的體制，基本上是從蘇聯(lián)來的，是一種落后的東西?！?986年6月，鄧小平又強(qiáng)調(diào)：“不搞政治體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革也搞不通。因?yàn)槭紫扔龅饺说恼系K，事情要人來做。從這個角度來講，我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制的改革。”黨的十八屆三中全會指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！睂?shí)現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化解決的一個本質(zhì)問題，就是穩(wěn)定與效率，并且體現(xiàn)民主科學(xué)兩大根本特征。

一、國家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)問題

現(xiàn)代化是人類文明的一種深刻變化，是文明要素的優(yōu)化過程，是追趕、達(dá)到和保持世界先進(jìn)水平的能力。現(xiàn)代化的核心從人的角度講是 “人性的解放”，從物的角度講是 “物性的解放” （事物效率的最大釋放）。

國家治理現(xiàn)代化就是要求國家治理水平達(dá)到當(dāng)前世界最先進(jìn)的水平，實(shí)現(xiàn) “人性和物性”的最大解放，國家與社會處于最佳狀態(tài)的 “善治”的目的。治國主要有兩種基本政治制度和治理模式，一是專制制度，官治模式，二是民主制度，民治模式?，F(xiàn)代化的國家既要治得 “牢” （穩(wěn)定），更要治得 “好” （效率）。因此，國家治理現(xiàn)代化要解決的一個根本問題是 “穩(wěn)定與效率”的關(guān)系問題。政治治理的現(xiàn)代化既要解決穩(wěn)定與秩序問題，也要解決效率與善治問題，這就必須正確認(rèn)識民主制和專制制的作用。

從歷史形象來看，經(jīng)濟(jì)計劃更利于維護(hù)穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)市場更利于促進(jìn)效率；政治一元制更利于維護(hù)穩(wěn)定，政治多元制更利于促進(jìn)效率。在一定意義上講，集權(quán)制有利于維護(hù)穩(wěn)定，民主制利于促進(jìn)效率。從本質(zhì)上講，實(shí)現(xiàn)民主制既利于維護(hù)穩(wěn)定和秩序，也利于促進(jìn)效率和善治。其主要原因有：

第一，民主治理是現(xiàn)代社會最高效率的治理。有人說集權(quán)好，上級說了算，辦事立竿見影，效率高；民主則不好，因?yàn)樽尡娙巳ビ懻摵蜎Q定，無休無止，吵吵嚷嚷，效率低下，這種認(rèn)識是錯誤的。民主的效率不能等同于行政的 “時效”，效率既講究 “時效”，更講究 “功效”，立竿見影不一定有效率。民主的效率和意義不在于辦事的速度和數(shù)量上，而在于辦事質(zhì)量和辦事的性質(zhì)是否真正體現(xiàn)人民當(dāng)家作主、是否能真正增進(jìn)人類的福祉這一質(zhì)的規(guī)定性上。國家法律和行政命令及其行為如果不是體現(xiàn)人民意志的，哪怕能立竿見影地作出和執(zhí)行，對人民而言也是不但毫無意義而且十分有害的。

第二，民主治理是現(xiàn)代社會最穩(wěn)定的治理。有人說民主社會公民不聽話，街頭集會、游行、示威多，從而可能引發(fā)政局的不穩(wěn)定。這種認(rèn)識是片面的。相比較來說，民主社會比集權(quán)社會更趨于穩(wěn)定。在民主國家，最高權(quán)力者以選舉的形式合法產(chǎn)生，權(quán)力的爭奪更多表現(xiàn)在 “選票”上，權(quán)力交替是文明的、平穩(wěn)的、軟性的。而在集權(quán)社會，最高權(quán)力者的變更常常以殘酷的戰(zhàn)爭或?qū)m廷斗爭來取得，權(quán)力的爭奪表現(xiàn)在 “刀箭”上，因此權(quán)力交替是野蠻的、動亂的、剛性的。民主社會的 “集會、游行、示威”等 “不穩(wěn)定”可以在一定程度上避免集權(quán)社會 “政變、起義、戰(zhàn)爭”等不穩(wěn)定因素。中國幾千年的封建王朝實(shí)行專制統(tǒng)治，權(quán)力集中于皇族，其歷史證明，每一次不同王朝之間或同一王朝不同帝王之間的權(quán)力更替，都導(dǎo)致中國社會的劇烈動蕩，使中華文明遭受極大破壞，一定程度上阻礙了社會的發(fā)展。

第三，民主治理是現(xiàn)代社會最低成本的治理。有人說民主使事務(wù)變得復(fù)雜和煩瑣，從而增大了政治和行政的成本。這種認(rèn)識也是片面的。在集權(quán)社會會出現(xiàn)這樣一種現(xiàn)象，掌權(quán)者的亂作為、亂決策，特別是掌權(quán)者的貪污、腐敗、浪費(fèi)成風(fēng)，常常給社會帶來無法估量的損失。而實(shí)現(xiàn)民主治理表面上看，其增加了一定的成本，但它在一程度上能避免亂作為、亂決策和腐敗現(xiàn)象。從根本上說，實(shí)行民主治理的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于集權(quán)統(tǒng)治的成本。

當(dāng)然，民主治理的實(shí)現(xiàn)必須在民主制度完善的情況下，否則就會導(dǎo)致社會無序、派別爭斗、無政府主義泛濫等現(xiàn)象發(fā)生。在發(fā)展中國家，在國民理性整體貧乏、民主制度不完善、法制極不完備的狀態(tài)下，民主的缺點(diǎn)也會暴露出來。所以，一個理想的現(xiàn)代化國家治理模式應(yīng)當(dāng)是以民主制為本的，同時進(jìn)行 “多元并存和一元選優(yōu)、分權(quán)制衡和集權(quán)抉擇、自由發(fā)展和定向禁錮、政府計劃和市場調(diào)節(jié)”優(yōu)化組合的模式。

二、國家治理現(xiàn)代化的兩大根本特征

衡量一個國家的治理是否現(xiàn)代化，有許多標(biāo)準(zhǔn)。但民主治理是現(xiàn)代國家治理的本質(zhì)特征，是區(qū)別于傳統(tǒng)國家治理的根本標(biāo)準(zhǔn)。所以，現(xiàn)代國家治理通常稱為民主治理。然而，實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化除了制度這一客觀因素外，還有一個極其重要的主觀因素，即治理主體的素質(zhì)，既包括官員的素質(zhì)，也包括普通公民的素質(zhì)。因此，“民主治理”和 “科學(xué)治理”是國家治理現(xiàn)代化的兩大根本特征。

1.“民主治理”——制度的現(xiàn)代化

在國家治理方面，古代國家一般實(shí)行專制制度，官治模式，現(xiàn)代國家一般實(shí)行民主制度，民治模式。

古代國家的專制治理有以下幾個方面的特征：在權(quán)力的所有權(quán)上，權(quán)力君有、官有，君主主權(quán)、官僚主權(quán)；在權(quán)力的責(zé)任指向上，權(quán)力對官僚負(fù)責(zé)，對帝王負(fù)責(zé)；在權(quán)力的來源上，權(quán)力君授、官授，實(shí)行繼承制、任命制；在權(quán)力的運(yùn)作上，實(shí)行集權(quán)制、等級制；在權(quán)力的時限上，實(shí)行終身制。

相反，現(xiàn)代國家的民主治理有以下幾個方面的特征：在權(quán)力的所有權(quán)上，權(quán)力民有，人民主權(quán)；在權(quán)力的責(zé)任指向上，權(quán)力對人民負(fù)責(zé)；在權(quán)力的來源上，權(quán)力民授，實(shí)行選舉制、考任制；在權(quán)力的運(yùn)作上，實(shí)行分權(quán)制；在權(quán)力的消亡上，實(shí)行任期制和罷免制。

“善治國者治官，不善治國者治民”，國家治理的重點(diǎn)是治官而不是治民。 “治國先治官，治官先治制”，治官的實(shí)質(zhì)是治權(quán)，因此，治制的實(shí)質(zhì)就是治理好權(quán)力制度。權(quán)力管理制度包括權(quán)力的產(chǎn)生、權(quán)力的運(yùn)行、權(quán)力的消亡三大方面的制度。因此，國家治理的現(xiàn)代化首先要從以下三方面入手。

第一，權(quán)力的產(chǎn)生應(yīng)當(dāng)多元化。權(quán)力的產(chǎn)生有繼承制、任命制、聘任制、選舉制、考任制、選舉制等多種方式。權(quán)力的產(chǎn)生是權(quán)力的 “進(jìn)口”，權(quán)力的產(chǎn)生制度是國家全部治理制度的起點(diǎn)和核心?！皺?quán)力源決定權(quán)力責(zé)”，即權(quán)力的來源決定權(quán)力的責(zé)任指向。政府官員的權(quán)力是人民選舉授予的，它就會首先對下級和人民負(fù)責(zé)，為民作主，如果它的權(quán)力是上級任命和授予的它就會首先對上級負(fù)責(zé)，為官作主。要想做到 “情為民所系，權(quán)為民所用，利為民所謀”，必先做到 “權(quán)由民所授”。

一般情況下，民治國家主要權(quán)力的產(chǎn)生以民主選舉為主，官治國家主要權(quán)力的產(chǎn)生以上級任命為主。但是他們也存在其他的產(chǎn)生方式。比如，在古代中國，各級官員都是君主和上級任命的，但是，君主也通過科舉制等來選拔官員。在美國等國家，總統(tǒng)權(quán)力是民主選舉產(chǎn)生的，而內(nèi)閣成員的權(quán)力是在符合法定的條件下，由總統(tǒng)任命產(chǎn)生的。即使在民主制國家，權(quán)力的產(chǎn)生既有選舉制也有任命制。

從政治治理要達(dá)到 “穩(wěn)定”和 “效率”這兩大目的看，現(xiàn)代社會每一管理層級主要領(lǐng)導(dǎo)的選舉制和輔助領(lǐng)導(dǎo)的自由組閣制都必須相輔相成。從不同的官員看，在政務(wù)官或主要官員中實(shí)行民選有利于效率，在事務(wù)官或輔助官員中實(shí)行考任和委任有利于穩(wěn)定；從不同的權(quán)力看，代表執(zhí)法權(quán)的政府和代表暴力的軍隊(duì)、警察等強(qiáng)調(diào)集中、服從和穩(wěn)定原則，權(quán)力的來源應(yīng)實(shí)行考任和委任為主，代表立法權(quán)的議會 （人大）和代表司法權(quán)的法院等則強(qiáng)調(diào)民主、自由、正義和效率原則。

多黨制國家可以實(shí)行民主制，一黨制國家也可以實(shí)行民主制。比如，新加坡是一黨制國家，但也是優(yōu)秀的民主制國家。一黨制國家怎樣來實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的要求呢？其關(guān)鍵還是在于權(quán)力的產(chǎn)生方式。恩格斯在1891年的《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》一文導(dǎo)言中指出：“為了防止國家和國家機(jī)關(guān)由社會公仆變成社會的主人，巴黎公社采取這樣的辦法，它把行政、司法等一切職位交給由普選出來的人擔(dān)任，而且規(guī)定選舉者可以隨時撤換被選舉者?！倍鞲袼惯€指出：“《共產(chǎn)黨宣言》早已宣布，爭取普選權(quán)、爭取民主，是戰(zhàn)斗的無產(chǎn)階級的首要任務(wù)之一。”

《中華人民共和國憲法》第101條規(guī)定：“地方各級人民代表大會分別選舉并且有權(quán)罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區(qū)長和副區(qū)長、鄉(xiāng)長和副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長和副鎮(zhèn)長?！敝挥邪凑振R克思主義的要求，真正按社會主義憲法辦事，由人民或人民代表選舉政府各級領(lǐng)導(dǎo)人，由黨員或黨員代表選舉各級黨的領(lǐng)導(dǎo)人，社會主義國家民主才可以得到充分體現(xiàn)，才能更好地堅持中國特色社會主義道路。

第二，權(quán)力的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)科學(xué)化。權(quán)力民主產(chǎn)生以后，又怎么能夠保證它廉潔、高效地為民服務(wù)呢？實(shí)行分權(quán)制衡，把 “權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”；實(shí)行公開監(jiān)督，讓 “權(quán)力在陽光下運(yùn)行”，這是兩大根本措施。“分權(quán)治理”和 “陽光治理”是國家治理走向現(xiàn)代化的必備條件。

權(quán)力腐敗，治理能力必然低下。權(quán)力腐敗是國家和社會管理中的 “萬惡之源”，犯罪滋生、環(huán)境破壞、官民對立、社會無序、權(quán)力不作為和過度作為、政治治理能力低下等，這一切都與權(quán)力腐敗有千絲萬縷的關(guān)系。國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化要求增加政府的透明度，接受人民群眾和新聞輿論的監(jiān)督。

第三，權(quán)力的任期制應(yīng)當(dāng)制度化。權(quán)力的消亡必須實(shí)行層層的民主制度。權(quán)力終身制和變相終身制都會導(dǎo)致權(quán)力有恃無恐，最終走向腐敗和無能。

國家治理的現(xiàn)代化要求涉及政務(wù)的主要權(quán)力都應(yīng)當(dāng)實(shí)行任期制、罷免制、辭職制。其中，任期制是權(quán)力消亡的核心制度。嚴(yán)格的任期制，既有 “任”，也有“期”。馬克思主義認(rèn)為，凡是由人民群眾選舉出來的政治權(quán)力都不能有選無任，不能無限地連選連任，也不能權(quán)力的一個任期滿了，不經(jīng)過公民的重新授權(quán)還可以在別的崗位上繼續(xù)存在下去。

2.“科學(xué)治理”——人的現(xiàn)代化

科學(xué)治理要求一個國家做到以下幾個方面：

第一，要求把素質(zhì)教育作為國家治理的重要舉措?！爸螄戎喂?，治官先治制，治制先治教。”國家治理應(yīng)以教育為先。國家治理的現(xiàn)代化離不開教育的現(xiàn)代化，現(xiàn)代化的教育在 “量”上要求普及化，在 “質(zhì)”上要求素質(zhì)化。教育的素質(zhì)化表現(xiàn)在三個方面：一是重視開發(fā)人的心智，使國民變得更聰明；二是重視培養(yǎng)人的人格，使國民變得更有道德；三是重視培育人的創(chuàng)造力，使國民變得更有力量。

第二，要求把科學(xué)知識作為社會用人的主要標(biāo)準(zhǔn)。一個國家的人才選拔、求職晉升、工資福利待遇等都必須以科學(xué)的知識和技能為基礎(chǔ)，公務(wù)員和官員的選拔和升遷要有學(xué)歷要求，企業(yè)的招收要有技能要求，工資待遇區(qū)別要有職稱的要求，等等?？傊茖W(xué)治理要求一個國家把科學(xué)知識、文憑職稱、技術(shù)技能作為支撐社會大廈運(yùn)作的基本要素，滲透到社會治理的方方面面。讓知識與生存的結(jié)合形成制度化，知識才會得到真正的尊重。

第三，要求把科學(xué)的載體作為社會治理的主要容器。2014年7日5日，杭州一輛公交車被犯罪分子縱火燃燒，事故發(fā)生后，乘客被密封的玻璃車窗圍困住，無法及時逃生，造成30多人受傷，其中15人重傷的嚴(yán)重后果?？蛙嚿厦芊獾牟ＡТ芭c活動的玻璃窗比較盡管有某種優(yōu)點(diǎn)，但也有三大嚴(yán)重的危害，一是耗能，一年四季都必須開空調(diào)；二是污染，車廂內(nèi)部不透風(fēng)，空氣污染嚴(yán)重；三是不安全，緊急關(guān)頭乘客無法及時逃生。在某些國家的客車玻璃窗邊設(shè)有緊急按鈕，乘客一按就可以自動打開車窗，從而極大地減少了緊急關(guān)頭的傷亡人數(shù)。可見，交通工具、住房、活動場所、日用器具等與人類生存密切相關(guān)的物質(zhì)載體的科學(xué)化是國家科學(xué)治理的必然要求。

黨的十七大報告首次明確提出：“要提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家?！笨梢姡袊伯a(chǎn)黨已經(jīng)認(rèn)識到，“科學(xué)、民主、依法”是國家有效治理的三大舉措。其中，在民主治理和科學(xué)治理的關(guān)系上，前者是客體，后者是主體，客體決定主體，沒有民主就沒有科學(xué)。在民主治國和依法治國的關(guān)系上，前者是本質(zhì)，后者是表象，本質(zhì)決定表象，沒有民主就沒有法治。

可見，國家治理一旦離開 “德先生” （民主）和“賽先生” （科學(xué)），就不可能走上現(xiàn)代化之路?？茖W(xué)治理和民主治理是一切治理的根本，是國家治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容。不以 “科學(xué)和民治”為基礎(chǔ)的一切治理都是蒼白無力的，都是短暫而無效的。

［1］鄧小平文選［M］.北京：人民出版社，1994.

［2］馬克思恩格斯選集［M］.北京：人民出版社，2012.

［3］(Jean-JacquesRousseau)讓·雅克·盧梭.社會契約論［M］.北京：光明日報出版社，2009.

［4］黨的十七大報告《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗》［R］.北京：人民出版社，2007.

［5］黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》［R］.北京：人民出版社，2013.