民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)的財產(chǎn)制度瓶頸與破解

盧麗娟 曹務坤 辛紀元

（1.貴州省民族研究院，貴州·貴陽 550004；2.貴州財經(jīng)大學，貴州·貴陽 550004；3.貴州師范大學，貴州·貴陽 550001）

一、問題之提出

自從上世紀90年代以來，我國就開始在民族地區(qū)推行旅游扶貧開發(fā)模式，尤其是國家實行西部大開放后，西部民族地區(qū)大力發(fā)展民族村寨旅游扶貧開發(fā)。然而，在民族村寨旅游扶貧中出現(xiàn)“旅游扶貧，越扶越貧”、“民族村寨被破壞”、“民族村寨群體突發(fā)事件”等問題?！按逭用裨趥鹘y(tǒng)文化認同、價值觀念取向、社會結(jié)構(gòu)狀態(tài)等方面隨著旅游發(fā)展會產(chǎn)生巨大變化，出現(xiàn)了‘旅游扶貧、越扶越貧’的怪圈?！盵1]“有些民族村寨在經(jīng)歷了早期的快速成長后，正面臨著游客停滯增長、經(jīng)濟效益下滑，甚至走向衰落的危機?！盵2]“貧困農(nóng)戶對旅游業(yè)發(fā)展帶來的受益不均衡，導致當?shù)匚飪r上漲的負面影響感知也較為強烈，貧困人口承擔著物價飛速上漲、環(huán)境污染、貧富差距擴大與受益不均等一系列的負外部性?！盵3]民族村寨旅游扶貧開發(fā)中所存在的問題的原因是什么？如何解決民族村寨旅游扶貧開發(fā)中所存在的問題？這已成為學者們關注和探討的課題，對于以上兩個問題，雖然仁者見仁，智者見智，但是也形成了一些共識，如民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)機制的缺失或缺位是民族村寨旅游扶貧開發(fā)中所存在的問題的重要原因，因地制宜地重構(gòu)或完善民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)機制是解決民族村寨旅游扶貧開發(fā)中所存在的問題的重要方法。

民族村寨旅游扶貧開發(fā)參與主體的內(nèi)在動力和參與實效性是民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)機制的兩個核心元素，權(quán)利、義務、責任的分配是影響民族村寨旅游扶貧開發(fā)參與主體的內(nèi)在動力和參與實效性的重要因素，基于此認識，所以應該從制度維度審視民族村寨旅游扶貧開發(fā)中所存在的問題，尋找解決民族村寨旅游扶貧開發(fā)中所存在的問題。民族村寨旅游扶貧開發(fā)是指通過對民族村寨進行旅游開發(fā)，從而提高民族村寨的生產(chǎn)力，提高民族村寨居民的生活質(zhì)量，即民族村寨旅游是民族村寨扶貧的手段，民族村寨扶貧是民族村寨旅游的目的，所以從此意義上說，民族村寨旅游扶貧開發(fā)制度的價值目標應該是“公平為主，兼顧效率”。從法治維度看，民族村寨旅游扶貧開發(fā)中所存在的問題是民族村寨旅游扶貧開發(fā)制度的價值目標缺位，即不是定位為“公平為主，兼顧效率”，而是定位為“效率為主，兼顧公平”。而在民族村寨旅游扶貧開發(fā)中最大的不公平是民族村寨和民族村寨居民的財產(chǎn)權(quán)利缺失，民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)財產(chǎn)制度瓶頸是民族村寨和民族村寨居民的財產(chǎn)權(quán)利缺失的根本原因，因此，破解民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)財產(chǎn)制度瓶頸是解決民族村寨和民族村寨居民的財產(chǎn)權(quán)利缺失的方法。一方面，農(nóng)村土地、森林、林木是民族村寨和民族村寨居民的重要財產(chǎn)，農(nóng)村土地權(quán)利和林權(quán)是民族村寨和民族村寨居民的重要財產(chǎn)權(quán)，民族村寨實際上是村民小組、自然村或行政村或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，民族村寨居民是農(nóng)民；另一方面，由于篇幅有限，本文僅探討民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)的農(nóng)村土地法律制度瓶頸、林權(quán)制度瓶頸及其制度瓶頸的破解。

二、民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)的財產(chǎn)制度瓶頸

（一）民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)的農(nóng)村土地制度瓶頸

民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)的農(nóng)村土地制度主要存在以下幾個方面的瓶頸：其一，農(nóng)村土地所有權(quán)主體缺位或虛化。雖然《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》對農(nóng)村土地所有權(quán)主體作了規(guī)定，如《土地管理法》第10條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理?！薄掇r(nóng)村土地承包法》第12條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會發(fā)包；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)民集體經(jīng)濟組織或者村民小組發(fā)包。村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會發(fā)包的，不得改變村內(nèi)各集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的所有權(quán)。”，但是民族地區(qū)出現(xiàn)了“農(nóng)村土地所有權(quán)主體缺位或虛化”的現(xiàn)象。其二，農(nóng)村土地抵押權(quán)缺失或難以實現(xiàn)?！稉７ā?、《物權(quán)法》、最高人民法院的《土地承包解釋》等法規(guī)都規(guī)定了“土地所有權(quán)、耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”等農(nóng)村土地權(quán)利不能抵押?！稉７ā返?7條第2項規(guī)定：“下列財產(chǎn)不得抵押：（一）土地所有權(quán)；（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，但本法第三十四條第（五）項、第三十六條第三款規(guī)定的除外；”最高人民法院的《土地承包解釋》第15條規(guī)定：“承包方以土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押或者抵償債務的，應當認定無效。”《物權(quán)法》第184條規(guī)定：“下列財產(chǎn)不得抵押：（一）土地所有權(quán)；（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，但法律規(guī)定可以抵押的除外；”由于農(nóng)村土地權(quán)利流轉(zhuǎn)制度、農(nóng)村土地交易制度及農(nóng)村社會保障制度不完善，金融機構(gòu)實現(xiàn)農(nóng)村土地抵押權(quán)的權(quán)限受到嚴格的限制，所以農(nóng)村土地的抵押權(quán)難以實現(xiàn)。其三，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能殘缺?，F(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的不合理規(guī)定導致了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)能和處分權(quán)能殘缺。《農(nóng)村土地承包法》第37條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，當事人雙方應當簽訂書面合同。采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應當經(jīng)發(fā)包方同意；采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應當報發(fā)包方備案?！薄掇r(nóng)村土地承包法》第48條規(guī)定：“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包，應當事先經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準。由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人承包的，應當對承包方的資信情況和經(jīng)營能力進行審查后，再簽訂承包合同?！?/p>

（二）民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)的林權(quán)制度瓶頸

民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)的林權(quán)制度主要存在以下幾個方面的瓶頸：

其一，林地所有權(quán)主體缺位或虛化。林地屬于農(nóng)村土地的范疇，林地所有權(quán)主體與農(nóng)村土地所有權(quán)主體一樣，存在缺位或虛化現(xiàn)象，上文已闡述，在此不再重述。

其二，林權(quán)的抵押權(quán)缺失或難以實現(xiàn)?！稉７ā?、《貴州省森林林木林地流轉(zhuǎn)條例》第11條規(guī)定：“縣級以上人民政府批準公布的生態(tài)林，在不破壞生態(tài)功能、不改變生態(tài)公益林性質(zhì)的前提下，可以采取承包、合資合作、出租的方式，發(fā)展林下種養(yǎng)業(yè)和森林旅游業(yè)。”《物權(quán)法》、《擔保法》規(guī)定，自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，《貴州省森林林木林地流轉(zhuǎn)條例》第13條規(guī)定：“自留地、自留山的林地使用權(quán)不得抵押、轉(zhuǎn)讓。”《貴州省森林林木林地流轉(zhuǎn)條例》第25條規(guī)定：“有下列情形之一的，不予辦理林權(quán)變更登記：（四）設定抵押權(quán)的森林、林木、林地的流轉(zhuǎn)，未經(jīng)抵押權(quán)人書面同意的；（五）貸款造林的森林、林木、林地的流轉(zhuǎn)，未經(jīng)貸款人書面同意的；”林權(quán)的資產(chǎn)評估制度的缺失，林權(quán)抵押權(quán)的實現(xiàn)配套制度不合理，林權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)成本高，風險大。劉圻等（2013）從商業(yè)銀行信貸風險管理視角進行研究發(fā)現(xiàn)“林權(quán)抵押貸款不僅在抵押物價值保全風險、處置風險、操作風險，還面臨政策風險?！盵4]

其三，林權(quán)的權(quán)能殘缺。林權(quán)的收益權(quán)能和處分權(quán)能殘缺。由于林木采伐審批程序復雜，林木采伐成本高，公益林和生態(tài)林補償標準低，如在貴州集體林權(quán)制度改革中，許多集體林地、林木、森林被轉(zhuǎn)化公益林，所以林權(quán)的收益率低。《貴州省中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理實施細則》第4條規(guī)定：“中央財政補償基金依據(jù)國家級公益林權(quán)屬實行不同的補償標準。國有的國家級公益林平均補償標準為每年每畝5元，其中管護補助支出4.75元，公共管護支出0.25元；集體和個人所有的國家級公益林補償標準為每年每畝10元，其中管護補助支出9.75元，公共管護支出0.25元。”“縣級以上政府林地行政主管部門對林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記的監(jiān)督成本比縣級政府林地行政主管部門對林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記的監(jiān)督成本大。在林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)比較發(fā)達的地方，申請登記林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記的人太多，縣級以上人民政府林地行政主管部門將無法承受林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記的工作任務。另外，與林地所有權(quán)登記部門不相同?！盵5]

三、民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)的財產(chǎn)制度瓶頸的破解

（一）民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)的農(nóng)村土地制度瓶頸的破解

第一，完善農(nóng)村土地所有權(quán)主體制度和民族村寨旅游扶貧參與主體法規(guī)。在《民法通則》中規(guī)定行政村、自然村、組等農(nóng)村土地所有權(quán)主體的法律地位，賦予獨立法律人格，在旅游法規(guī)和扶貧法規(guī)中界定民族村寨的內(nèi)涵，確定民族村寨的法律地位，給予民族村寨獨立法律人格。

第二，創(chuàng)新農(nóng)村土地抵押模式，完善農(nóng)村土地抵押權(quán)制度?！坝韶斦峁┵Y金支持‘土地承包經(jīng)營權(quán)抵押+行業(yè)協(xié)會（合作社）擔?！?、‘土地承包經(jīng)營權(quán)抵押+擔保公司擔保’等模式分散和轉(zhuǎn)移金融機構(gòu)贖回農(nóng)地權(quán)利的風險，增強農(nóng)戶信貸償還能力?！盵6]“由財政提供資金支持‘土地承包經(jīng)營權(quán)抵押+行業(yè)協(xié)會（合作社）擔?！?、‘土地承包經(jīng)營權(quán)抵押+擔保公司擔?！饶Ｊ椒稚⒑娃D(zhuǎn)移金融機構(gòu)贖回農(nóng)地權(quán)利的風險，增強農(nóng)戶信貸償還能力?！盵6]“方案的基本思路是產(chǎn)權(quán)人把合法占有的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)先行出租給第三人，金融機構(gòu)把該租金債權(quán)進行質(zhì)押擔保，向農(nóng)民貸款?！盵7]

第三，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能。在《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等法律中賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)完整的權(quán)能，簡化農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)變動程序和手續(xù)。

（二）民族村寨社區(qū)參與旅游開發(fā)的林權(quán)制度瓶頸的破解

第一，創(chuàng)新林權(quán)的抵押模式，完善林權(quán)的抵押權(quán)制度?！傲謾?quán)抵押貸款證券化模式可如下設計：林權(quán)持有者以林權(quán)證作為抵押向銀行等金融機構(gòu)貸款；林權(quán)抵押貸款因其能夠產(chǎn)生可預測的、穩(wěn)定的現(xiàn)金流，銀行等金融機構(gòu)將其組合成資產(chǎn)池打包出售給SPV；SPV通過內(nèi)外部信用增級、償付結(jié)構(gòu)安排等結(jié)構(gòu)化金融設計，對資產(chǎn)中風險與收益要素進行風險重組，委托證券承銷商發(fā)行，進而轉(zhuǎn)化成為在金融市場上可以出售的流通證券的過程?！盵4]在《森林法》、《擔保法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律中賦予林權(quán)完整的抵押權(quán)，簡化林權(quán)的抵押權(quán)實現(xiàn)的程序。

第二，完善林權(quán)的權(quán)能。在《森林法》、《擔保法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律中賦予林權(quán)完整權(quán)能，尤其是要完整林權(quán)的收益權(quán)能和處分權(quán)能，簡化林權(quán)變動程序和手續(xù)。

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[7]孟光輝.農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)融資擔保方式研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2013，(8).