少數(shù)民族沿邊地區(qū)邊境貿(mào)易發(fā)展的法律對(duì)策

劉學(xué)文 朱京安

（南開(kāi)大學(xué) 法學(xué)院，天津 300071）

一、少數(shù)民族沿邊地區(qū)邊境貿(mào)易的立法缺陷與透明度不足之分析

少數(shù)民族地區(qū)邊境貿(mào)易近年來(lái)發(fā)展迅速，卻存在立法缺乏透明度等問(wèn)題，不利于推進(jìn)邊境貿(mào)易的制度化建設(shè)。

（一）立法滯后、效力層級(jí)不高，缺乏統(tǒng)一性與協(xié)調(diào)性

當(dāng)前，中國(guó)邊境貿(mào)易法律規(guī)范的不足之處：第一，效力層級(jí)較低，體現(xiàn)出較強(qiáng)的行政性。法律層面只是原則性的授權(quán)性規(guī)定，而行政法規(guī)則過(guò)于籠統(tǒng)，部門規(guī)章亦是十分簡(jiǎn)略，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章相對(duì)詳細(xì)，但變動(dòng)不大，缺乏協(xié)調(diào)性，且以行政手段為主進(jìn)行調(diào)整，另外，部門規(guī)章、地方政府規(guī)章在法院審理過(guò)程中僅是“參考適用”，故難以獲得司法上的適用和執(zhí)行。第二，立法體例較為混亂。有法律授權(quán)國(guó)務(wù)院立法，另有法律直接授權(quán)各部委制定部門規(guī)章，國(guó)務(wù)院的行政立法也將很多具體的管理規(guī)范委托相關(guān)部委進(jìn)行規(guī)制，這種二次授權(quán)也缺乏合法性依據(jù)，且中央與地方立法不統(tǒng)一、不銜接的情況較普遍。第三，因少數(shù)民族地區(qū)邊境貿(mào)易呈現(xiàn)民族性、區(qū)域性、協(xié)調(diào)性、輻射性等特點(diǎn)，其影響并非局限于邊境地區(qū)，還可能有跨區(qū)域影響，而當(dāng)前的法律調(diào)整在此方面缺乏協(xié)調(diào)性。

1996年1月3日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于邊境貿(mào)易有關(guān)問(wèn)題的通知》，全文共分為五條，對(duì)邊境貿(mào)易作出簡(jiǎn)略的規(guī)定，其名稱也缺乏行政立法的正式性。2004年4月《對(duì)外貿(mào)易法》修訂時(shí)，該《通知》卻未予更新或修訂，沿用至今。而《通知》第二條第二款再次規(guī)定由外經(jīng)貿(mào)部（今商務(wù)部）聯(lián)合海關(guān)總署制定統(tǒng)一邊民互市貿(mào)易的監(jiān)管辦法，由省級(jí)政府組織實(shí)施。海關(guān)總署、外經(jīng)貿(mào)部（現(xiàn)商務(wù)部）根據(jù)《海關(guān)法》的授權(quán)于1996年3月29日頒布了《邊民互市貿(mào)易管理辦法》和《邊境小額貿(mào)易和邊境地區(qū)對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作管理辦法》兩件部門規(guī)章，前者共計(jì)11條，后者共計(jì)30條，規(guī)定均十分簡(jiǎn)略。此外，地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章制定的地方法規(guī)、地方政府規(guī)章，如《黑龍江省邊境小額貿(mào)易和邊境地區(qū)對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作實(shí)施辦法》等業(yè)已被廢止。

（二）邊境貿(mào)易法律體系的透明度不足

“透明度”為WTO規(guī)則的基本原則之一，具體指成員方所實(shí)施的有關(guān)貿(mào)易的法令、條例、普遍適用的司法判決及行政決定，以及成員方相互之間締結(jié)的貿(mào)易協(xié)定均須公布，以便其他成員方能夠充分知曉，防止造成歧視或者不公平貿(mào)易之情勢(shì)。聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)現(xiàn)任主席邁克爾·舍爾（Michael Sch·ll）認(rèn)為，透明度原則是良好治理的重要基礎(chǔ)；透明度原則也被認(rèn)為是委員會(huì)將一個(gè)廣泛的全球政策議程轉(zhuǎn)化為賦予私人以權(quán)利與義務(wù)的法律規(guī)范的超強(qiáng)能力的典型例證。[1]然而，透明度不足問(wèn)題在中國(guó)邊境貿(mào)易領(lǐng)域表現(xiàn)得最為突出，這與國(guó)際通例相悖。

究其原因，一方面是中國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易事務(wù)的調(diào)整長(zhǎng)期以來(lái)依靠一些非公開(kāi)的內(nèi)部文件、行政指示、內(nèi)部通知、批文等，[2]（P207）入世后雖有較大改觀，但作為WTO規(guī)則所允許的合法例外，邊境貿(mào)易領(lǐng)域的法律調(diào)整并未得到足夠重視；另一方面由于已有規(guī)范性文件效力層級(jí)不高、缺乏可執(zhí)行性，導(dǎo)致國(guó)家在邊境貿(mào)易管理中遺留過(guò)多的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)痕跡。當(dāng)前，國(guó)際社會(huì)已步入“后全球化時(shí)代”，主要表現(xiàn)為世界金融體制的重大變化和多極經(jīng)濟(jì)秩序的形成。[3]（P12）在此背景下，隨著中國(guó)睦鄰關(guān)系的不斷改善，邊境貿(mào)易發(fā)展迅速，特別是近年來(lái)中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)（CAFTA）等區(qū)域貿(mào)易均覆蓋了中國(guó)與諸多鄰國(guó)間的邊境貿(mào)易問(wèn)題，但邊貿(mào)立法并未反映中國(guó)加入?yún)^(qū)域組織后的立法變化，而過(guò)于依賴國(guó)家政策、行政命令，透明度不高，呈現(xiàn)一定的滯后性。

二、少數(shù)民族沿邊地區(qū)邊境貿(mào)易實(shí)際運(yùn)行中存在的法律障礙分析

（一）法律法規(guī)對(duì)貿(mào)易主體的界定過(guò)于狹窄和保守

1．自然人仍不能成為對(duì)外貿(mào)易法的主體

入世后，新《對(duì)外貿(mào)易法》多處做出符合入世承諾的修改和完善，該法第8條也首次將外貿(mào)經(jīng)營(yíng)者的限定范圍從“從事外貿(mào)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的法人和其他組織”擴(kuò)展到“個(gè)人”，但此處的“個(gè)人”實(shí)質(zhì)上為“個(gè)體工商戶”，即中國(guó)當(dāng)前立法依然不允許自然人從事國(guó)際貿(mào)易活動(dòng)。具體到邊境貿(mào)易，除《邊民互市貿(mào)易管理辦法》允許邊境地區(qū)的邊民以自然人身份在劃定的邊民互市貿(mào)易區(qū)（點(diǎn)）進(jìn)行一定規(guī)模的商品交易活動(dòng)外，其他類型的貿(mào)易形式均構(gòu)成違法。

2．當(dāng)前調(diào)整邊境貿(mào)易的法律規(guī)范對(duì)邊境小額貿(mào)易企業(yè)實(shí)行與普通國(guó)際貿(mào)易企業(yè)幾乎相同的準(zhǔn)入限制，在批準(zhǔn)與備案、注冊(cè)資金限制等方面門檻過(guò)高。

首先，邊境小額貿(mào)易經(jīng)營(yíng)有嚴(yán)格的準(zhǔn)入限制。《國(guó)務(wù)院關(guān)于邊境貿(mào)易有關(guān)問(wèn)題的通知》第2條規(guī)定，邊境小額貿(mào)易企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)由邊境省、自治區(qū)在外經(jīng)貿(mào)部（現(xiàn)商務(wù)部）統(tǒng)一核定的企業(yè)總數(shù)內(nèi)進(jìn)行審批，并報(bào)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門備案后，方能經(jīng)營(yíng)邊境小額貿(mào)易。其次，邊境小額貿(mào)易企業(yè)有很高的注冊(cè)資金限制。1996年3月發(fā)布的《邊境小額貿(mào)易和邊境地區(qū)對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作管理辦法》第8條規(guī)定，邊境小額貿(mào)易企業(yè)注冊(cè)資金不得少于50萬(wàn)元人民幣，準(zhǔn)入門檻過(guò)高。再次，邊境小額貿(mào)易方式和經(jīng)營(yíng)分工受到嚴(yán)格的準(zhǔn)入限制。

（二）缺乏有效的邊境貿(mào)易糾紛解決機(jī)制

少數(shù)民族沿邊地區(qū)邊境貿(mào)易爭(zhēng)端案例近年來(lái)呈上升趨勢(shì)。所涉爭(zhēng)議類型有貨運(yùn)代理爭(zhēng)議、買賣爭(zhēng)議、勞務(wù)（勞動(dòng)）爭(zhēng)議等，且爭(zhēng)議的主體亦極具復(fù)雜性，包括邊民之間、邊民與貿(mào)易企業(yè)之間的各類爭(zhēng)議，甚至包括邊民、貿(mào)易企業(yè)與沿邊政府部門之間的爭(zhēng)議，如2011年俄羅斯警方出動(dòng)扣押切爾基佐沃市場(chǎng)的中方貨物導(dǎo)致中國(guó)貿(mào)易主體權(quán)益被侵犯。中國(guó)少數(shù)民族地區(qū)邊境貿(mào)易機(jī)制長(zhǎng)期缺位，概括起來(lái)，其原因主要包括：

第一，因邊境貿(mào)易主體、場(chǎng)所、支付方式、運(yùn)輸或者貿(mào)易標(biāo)的等均具有跨國(guó)性特征，一旦發(fā)生爭(zhēng)議，若協(xié)商不成進(jìn)入仲裁或訴訟程序，如何確定管轄權(quán)、適用何種法律，如何進(jìn)行跨國(guó)調(diào)查與取證以及送達(dá)法律文書，如何對(duì)境外法院與仲裁機(jī)構(gòu)的裁判文書進(jìn)行確認(rèn)與執(zhí)行等都成為難題，邊境地區(qū)的司法機(jī)構(gòu)、仲裁機(jī)構(gòu)能否有效應(yīng)對(duì)此類涉外民商事案件亦十分棘手。

第二，因邊境地區(qū)多為少數(shù)民族聚居區(qū)，交易主體、交易過(guò)程有著很強(qiáng)的民族性，一旦發(fā)生貿(mào)易爭(zhēng)端，很容易演變?yōu)榭鐕?guó)的民族矛盾，處理不當(dāng)會(huì)影響民族地區(qū)的安定團(tuán)結(jié)。因此，民族性的特征要求爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)在爭(zhēng)端處理上要更多地借助于民族自治條例、單行條例等民族性法律和習(xí)俗來(lái)裁決。

第三，邊境經(jīng)貿(mào)爭(zhēng)議部分可以納入WTO、CAFTA等多邊爭(zhēng)議解決機(jī)制，但部分又不能納入多邊機(jī)制，比如哈薩克斯坦、朝鮮均非WTO成員，亦非CAFTA成員，因此，中朝之間、中哈之間邊境貿(mào)易爭(zhēng)端不能簡(jiǎn)單地適用多邊貿(mào)易爭(zhēng)議解決機(jī)制。

三、促進(jìn)少數(shù)民族沿邊地區(qū)邊境貿(mào)易發(fā)展的法律對(duì)策

（一）通過(guò)對(duì)國(guó)家政策的法律轉(zhuǎn)化以完善邊境貿(mào)易法律體系

將社會(huì)政策轉(zhuǎn)化為國(guó)家立法，是指將經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)切實(shí)可行的社會(huì)政策通過(guò)立法以法律規(guī)范文本的形式固定下來(lái)。這一轉(zhuǎn)化須具備三個(gè)條件：第一，被轉(zhuǎn)化的政策須是成功的和成熟的；第二，被轉(zhuǎn)化的政策須具有長(zhǎng)期穩(wěn)定性；第三，需轉(zhuǎn)化的政策須對(duì)全局有重大影響。而轉(zhuǎn)化的程序則又可以分為準(zhǔn)備或起草階段和立法機(jī)關(guān)的活動(dòng)兩個(gè)階段，而立法機(jī)關(guān)的活動(dòng)又具體分為四個(gè)步驟，分別是：立法倡議、法律草案的審議和討論、法律草案的通過(guò)、法律的公布。[4]（P79-80）

（二）通過(guò)國(guó)家立法擴(kuò)大邊貿(mào)市場(chǎng)交易主體，完善貨幣支付環(huán)境

1．通過(guò)立法進(jìn)一步擴(kuò)大邊境地區(qū)貿(mào)易主體的范圍

國(guó)家未來(lái)的立法或修法活動(dòng)，具體應(yīng)著力于：第一，通過(guò)修訂《對(duì)外貿(mào)易法》，允許自然人從事對(duì)外貿(mào)易活動(dòng)，以順應(yīng)對(duì)外貿(mào)易發(fā)展的國(guó)際潮流。第二，進(jìn)一步放低邊境小額貿(mào)易較高的注冊(cè)資金限制，允許小型企業(yè)，甚至合伙企業(yè)、個(gè)體工商戶等其他市場(chǎng)主體參與邊境小額貿(mào)易活動(dòng)。第三，取消或者提高對(duì)邊民從邊境口岸、邊民互市貿(mào)易區(qū)（點(diǎn)）帶進(jìn)物品每人日價(jià)值8000元以上征收進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)稅的限制，讓利于民。第四，在邊境地區(qū)對(duì)外開(kāi)放與市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，建議探索引進(jìn)上海自由貿(mào)易區(qū)擬實(shí)行的“負(fù)面清單”管理模式，凡是沒(méi)有列入“黑名單”的貿(mào)易與投資項(xiàng)目，都允許在邊境地區(qū)開(kāi)展。

2．通過(guò)立法、締約等方式，發(fā)展邊境地區(qū)的貨幣金融體系

貿(mào)易與投資的發(fā)展有賴于國(guó)際融資的發(fā)展，故開(kāi)放的貨幣制度和匯率安排對(duì)邊境地區(qū)的貿(mào)易發(fā)展大有裨益。具體改進(jìn)措施應(yīng)包括：第一，通過(guò)修改《外匯管理?xiàng)l例》以及銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)人民銀行的有關(guān)部門規(guī)章，進(jìn)一步放松管制，發(fā)展現(xiàn)匯貿(mào)易（Cash-Liquidation Trade）、易貨貿(mào)易等多種貿(mào)易形式，擴(kuò)大人民幣在邊境貿(mào)易中的結(jié)算功能。第二，通過(guò)與鄰國(guó)或區(qū)域性國(guó)際組織簽訂雙邊協(xié)定，進(jìn)一步擴(kuò)大雙邊貨幣互換，切實(shí)防止貿(mào)易逆差。第三，通過(guò)雙邊或區(qū)域安排，允許邊境地區(qū)的金融機(jī)構(gòu)支持邊境地區(qū)居民進(jìn)行跨越國(guó)境的經(jīng)常性的貨幣自由使用、存取和兌換。第四，通過(guò)立法鼓勵(lì)與發(fā)展邊境地區(qū)跨境的融資行為。

（三）充分利用自由貿(mào)易區(qū)的區(qū)域安排，進(jìn)行邊境貿(mào)易的法律調(diào)整

2010年1月1日，世界公認(rèn)的第三大自由貿(mào)易區(qū)中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)正式宣告成立。CAFTA全面實(shí)施以來(lái)，中國(guó)對(duì)東盟90%的產(chǎn)品實(shí)施零關(guān)稅，中國(guó)的平均關(guān)稅將對(duì)東盟六國(guó)降低到0.1%～9.8%的范圍，而對(duì)越南、老撾、緬甸和柬埔寨，中國(guó)將于2015年對(duì)90%的商品實(shí)施零關(guān)稅，東盟六國(guó)將對(duì)90%的中國(guó)產(chǎn)品實(shí)施零關(guān)稅。另外，越南、老撾、緬甸和柬埔寨還享受優(yōu)惠待遇。[5]

CAFTA輻射的主要是中國(guó)西南的廣西、云南、四川、貴州、西藏、重慶6省區(qū)市，基本上涵蓋了西南地區(qū)眾多民族地區(qū)，CAFTA的多邊制度安排將惠及相當(dāng)一部分的少數(shù)民族邊境貿(mào)易。因此，此類地區(qū)的邊境貿(mào)易很多規(guī)則可以直接適用于邊境地區(qū)，如在CAFTA框架下實(shí)現(xiàn)雙邊零關(guān)稅政策，延邊地區(qū)的傳統(tǒng)法律政策也須與其保持一致，這里涉及到很多具體的立法、司法的協(xié)調(diào)與融合問(wèn)題，需要在實(shí)踐中逐步細(xì)化設(shè)計(jì)。

（四）構(gòu)建具有民族特色、區(qū)域特色的邊境貿(mào)易爭(zhēng)議解決機(jī)制

1．進(jìn)一步加強(qiáng)立法，通過(guò)中央與地方多位一體的立法策略，構(gòu)建系統(tǒng)、全面的邊境貿(mào)易爭(zhēng)議解決法律機(jī)制

（1）提高立法層級(jí)，進(jìn)一步完善邊境貿(mào)易爭(zhēng)議解決機(jī)制。邊境貿(mào)易的國(guó)家立法不能僅以《通知》類型的文件進(jìn)行籠統(tǒng)規(guī)定，而應(yīng)建立以《對(duì)外貿(mào)易法》、《海關(guān)法》等法律為統(tǒng)攬，《外匯管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)為配套，以部門規(guī)章和地方行政法規(guī)為具體實(shí)施規(guī)范的、多位一體的立法模式。同時(shí)，國(guó)家的邊境貿(mào)易立法應(yīng)該通過(guò)引述性規(guī)范等將現(xiàn)有程序法進(jìn)行擴(kuò)展解釋，使其能夠適用于邊境貿(mào)易爭(zhēng)議之解決。

（2）在立法設(shè)計(jì)上應(yīng)充分發(fā)揮替代性爭(zhēng)議解決機(jī)制（Alternative Dispute Resolution，ADR）的功能，利用一個(gè)中立的第三方來(lái)居中斡旋，消弭分歧，幫助各方形成一個(gè)友好的解決方案。[6]ADR注重訴訟、仲裁之外的各類型爭(zhēng)端方法的使用，如磋商、調(diào)解、調(diào)停、斡旋、訴訟外決斷等，這種方案在邊境地區(qū)貿(mào)易爭(zhēng)議解決中應(yīng)大有可為。

（3）進(jìn)一步完善邊境地區(qū)的民族立法，將一些屬于民族事務(wù)的爭(zhēng)議事項(xiàng)交由民族區(qū)域自治立法機(jī)關(guān)處理，使其在法律框架下做出適應(yīng)邊境地區(qū)民族現(xiàn)狀的變通性規(guī)定，構(gòu)建特色的民族經(jīng)濟(jì)貿(mào)易爭(zhēng)議解決機(jī)制。

2．通過(guò)改革和完善，進(jìn)一步發(fā)揮少數(shù)民族邊境地區(qū)法院在邊境貿(mào)易爭(zhēng)議解決方面的獨(dú)特功能

中國(guó)一些邊境地區(qū)的法院對(duì)此已進(jìn)行了嘗試，效果顯著。如廣西東興市法院于2011年初開(kāi)始在內(nèi)部成立訴前調(diào)解組，專門負(fù)責(zé)中越邊民貿(mào)易糾紛的調(diào)解，經(jīng)過(guò)半年的實(shí)踐，于2011年11月9日掛牌成立“東興市人民法院駐東興邊民互市貿(mào)易區(qū)調(diào)解室”，將邊民互市貿(mào)易區(qū)糾紛調(diào)解工作常態(tài)化、專項(xiàng)化，成立以來(lái)已調(diào)解上百起糾紛，效果顯著。[7]

3．加強(qiáng)仲裁機(jī)構(gòu)在解決邊境貿(mào)易爭(zhēng)議中的作用

（1）通過(guò)修訂《中華人民共和國(guó)仲裁法》第10、11條，增加臨時(shí)性仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)立條件，改變當(dāng)前中國(guó)仲裁機(jī)構(gòu)均為常設(shè)性仲裁機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀，法律應(yīng)允許邊境地區(qū)成立專門解決邊境貿(mào)易糾紛的臨時(shí)性仲裁機(jī)構(gòu)，以妥善處理邊境貿(mào)易糾紛。

（2）建立邊境地區(qū)國(guó)際聯(lián)合仲裁機(jī)構(gòu)。2012年10月23日，由廣州南沙開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)與廣州仲裁委、香港國(guó)際仲裁中心、澳門世界貿(mào)易中心仲裁中心簽訂合作框架協(xié)議設(shè)立的南沙國(guó)際仲裁中心正式揭牌。[8]這種跨越一國(guó)不同法域的合作模式在中國(guó)邊境地區(qū)爭(zhēng)議解決上頗具啟發(fā)性。

（3）通過(guò)設(shè)立沿邊區(qū)域分會(huì)、分中心或者設(shè)立臨時(shí)性派出庭的方式，以發(fā)揮中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)在邊境貿(mào)易爭(zhēng)議處理中的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。泛珠江三角洲的邊境貿(mào)易爭(zhēng)議可以納入已成立的華南國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)（又稱“深圳國(guó)際仲裁院”）的范圍，由該仲裁委以派出庭的方式來(lái)處理該地區(qū)的爭(zhēng)議。中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)可根據(jù)形勢(shì)發(fā)展的需要分別在西北地區(qū)（如新疆）、中北地區(qū)（如內(nèi)蒙古）、東北地區(qū)（如黑龍江）設(shè)立分會(huì)或分中心，加強(qiáng)對(duì)邊境貿(mào)易的仲裁工作。

[1]Sixty-eighth General Assembly Sixth Committee 9th Meeting（PM）.Newly Adopted Transparency Rules Play Fundamental Role in Good Governance， United Nations International Trade Law Body Tells Sixth Committee Delegates Conclude Consideration of Special Charter Committee’ s Report [EB/OL]. http://www.un.org/News/Press/docs//2013/gal3459.doc.htm，2013-10-14.

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