論授予較大市完整立法權(quán)

鄧世豹

(廣東財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510320)

黨的十八屆三中全會(huì)決定中提出:“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”，充分反映了現(xiàn)代城市管理中對(duì)地方立法的現(xiàn)實(shí)需求。現(xiàn)有的較大市立法權(quán)在程序上具有不完整性，較大市立法需要省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)?！读⒎ǚā妨腥肴珖舜蟪Ｎ瘯?huì)2014年立法計(jì)劃的工作安排，結(jié)合《立法法》的修改，運(yùn)用法律思維，反思較大市立法中的批準(zhǔn)制度，完善地方立法制度。

一

新中國成立以來，立法權(quán)的下放是一個(gè)逐步過程。1954年《憲法》規(guī)定高度集中的立法體制，取消了一般地方享有的法令、條例擬定權(quán)，僅規(guī)定民族自治地方有權(quán)制定自治條例、單行條例，全國人民代表大會(huì)是行使國家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)，全國人大常委會(huì)負(fù)責(zé)解釋法律、制定法令。高度集中立法體制顯然不適應(yīng)中國作為大國家的實(shí)際情況，1955年7月30日，第一屆全國人大二次會(huì)議通過決議，授權(quán)全國人大常委會(huì)制定單行法規(guī)的立法權(quán)限，該決議指出“在全國人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，有些部分性質(zhì)的法律，不可避免地急需常務(wù)委員會(huì)通過實(shí)行”，為此“授權(quán)常務(wù)委員會(huì)依據(jù)憲法的精神，根據(jù)實(shí)際的需要，適時(shí)地制定部分性質(zhì)的法律，即單行法規(guī)?！比珖舜蟮臎Q議及其說明開啟了高度集中立法體制向?qū)嶋H需要的調(diào)整過程。1982年《憲法》總結(jié)了經(jīng)驗(yàn)，明確規(guī)定全國人大及其常委會(huì)享有國家立法權(quán)，同時(shí)也授權(quán)省級(jí)人大及其常委會(huì)有權(quán)制定地方性法規(guī)，確立了地方立法權(quán)制度，但是并沒有規(guī)定較大市立法權(quán)。

1982修改后的《地方組織法》規(guī)定較大市的人大常委會(huì)可以擬定本市需要的地方性法規(guī)草案，提請(qǐng)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)制定公布，并報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案，規(guī)定了較大市人大常委會(huì)享有地方性法規(guī)草案的擬定權(quán)，但沒有規(guī)定較大市人大享有地方性法規(guī)草案擬定權(quán)。

1986年全國人大常委會(huì)修訂的《地方組織法》將較大市人大常委會(huì)的法規(guī)草案擬定權(quán)進(jìn)行調(diào)整，授予較大市地方法規(guī)制定權(quán)，規(guī)定省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大或其常委會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行。較大市開始作為立法主體享有地方性法規(guī)制定權(quán)。

較大市地方性法規(guī)制定權(quán)得到2000年頒布的《立法法》確認(rèn)，《立法法》規(guī)定:“較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行。”“其他事項(xiàng)國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)”。

目前我國共有27個(gè)省會(huì)市、18個(gè)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)享有地方性法規(guī)制定權(quán)的較大的市以及4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市。18個(gè)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)享有地方性法規(guī)制定權(quán)的較大的市包括:1984年國務(wù)院批準(zhǔn)的唐山市、大同市、包頭市、大連市、鞍山市、撫順市、吉林市、齊齊哈爾市、無錫市、淮南市、青島市、洛陽市(同時(shí)批準(zhǔn)的重慶市目前已升為直轄市);1988年批準(zhǔn)的寧波市;1992年批準(zhǔn)的淄博市、邯鄲市和本溪市;1993年批準(zhǔn)的徐州市、蘇州市。4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市包括:深圳市、廈門市、珠海市和汕頭市。經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市享有地方性法規(guī)制定權(quán)，是立法法中新增加的規(guī)定?！读⒎ǚā穼⒃瓉淼膰鴦?wù)院批準(zhǔn)的較大的市和經(jīng)濟(jì)特區(qū)、省會(huì)城市統(tǒng)一起來，統(tǒng)稱為較大市，擴(kuò)大較大市的外延(憲法中的較大市所表達(dá)的是設(shè)區(qū)的城市)。1993年以后國務(wù)院沒有再批準(zhǔn)較大市，但是全國各地一些城市不斷申請(qǐng)較大市地位，爭取立法權(quán)。2013年兩會(huì)期間，南通、溫州、東莞、佛山等不少經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市提出申請(qǐng)，要求被批準(zhǔn)成為“較大的市”，反映城市管理中有現(xiàn)實(shí)立法需求。

二

由于《組織法》和《立法法》都規(guī)定較大市制定了地方性法規(guī)后須報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)批準(zhǔn)后才能施行，程序上較大市的立法權(quán)是一種不完整的立法權(quán)，實(shí)踐中人們習(xí)慣稱為“半個(gè)立法權(quán)”?！兜胤浇M織法》之所以規(guī)定較大市立法的批準(zhǔn)程序，而不是規(guī)定備案程序，在當(dāng)時(shí)是有其現(xiàn)實(shí)需要。1986年還是改革開放初期，中國法治進(jìn)程也剛剛起步，法學(xué)教育、法律人才的培養(yǎng)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足地方法治建設(shè)需要，立法既要體現(xiàn)民意，又是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的工作，較大市立法力量和立法經(jīng)驗(yàn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，為了保證較大市制定法規(guī)的質(zhì)量，采取省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)較大市法規(guī)實(shí)施前審查批準(zhǔn)的監(jiān)督方式。在當(dāng)時(shí)，多數(shù)人認(rèn)為采取批準(zhǔn)方式較為合適。

批準(zhǔn)和備案審查兩種立法監(jiān)督方式，批準(zhǔn)權(quán)是立法過程中監(jiān)督，而備案審查是立法過程外監(jiān)督，一個(gè)是法規(guī)實(shí)施前的監(jiān)督，一個(gè)是法規(guī)實(shí)施后的監(jiān)督;一個(gè)是內(nèi)部監(jiān)督程序，一個(gè)是外部監(jiān)督程序。制定《立法法》過程中，圍繞采取批準(zhǔn)方式還是備案審查方式有不同觀點(diǎn)，有的主張保留批準(zhǔn)制，有的主張改批準(zhǔn)為備案審查制?！霸谥贫⒎ǚǖ倪^程中，多數(shù)較大的市的人大常委會(huì)的同志和有的省人大常委會(huì)的同志建議，將省、自治區(qū)批準(zhǔn)較大的市的地方性法規(guī)的程序改為備案程序，賦予較大的市的人大及其常委會(huì)完整的立法權(quán)。理由是:第一，現(xiàn)在省、自治區(qū)人大常委會(huì)制定地方性法規(guī)的任務(wù)比較重，對(duì)省會(huì)市和較大市報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)往往難以及時(shí)批準(zhǔn);第二，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，省會(huì)市和較大的市人大常委會(huì)已經(jīng)培養(yǎng)了一支素質(zhì)比較好的立法干部隊(duì)伍，能夠適應(yīng)立法工作需要。因此，可以規(guī)定:省會(huì)市和較大的市制定的地方性法規(guī)報(bào)省、自治區(qū)人大常委會(huì)備案。如果省、自治區(qū)人大常委會(huì)發(fā)現(xiàn)省會(huì)市和較大的市制定的地方性法規(guī)同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸，可以依法予以撤銷。”但是，一些省、自治區(qū)人大常委會(huì)的同志認(rèn)為，《組織法》確立的批準(zhǔn)制度應(yīng)予維持，理由是:“第一，憲法只規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)可以制定地方性法規(guī)，沒有規(guī)定省會(huì)市和較大的市可以制定地方性法規(guī)。如果賦予省會(huì)市和較大的市完整的立法權(quán)，應(yīng)首先修改憲法。第二，賦予省會(huì)市和較大的市完整的立法權(quán)，這些地方往往強(qiáng)調(diào)城市的特殊性，容易產(chǎn)生同省、自治區(qū)之間的矛盾。而備案采取“不告不理”的原則，靠備案審查制度進(jìn)行監(jiān)督，容易流于形式?！?/p>

《立法法》最終維持原先的批準(zhǔn)制度，其中還有一個(gè)理由認(rèn)為，“改批準(zhǔn)為備案，必須十分慎重，原因是當(dāng)前我國的備案審查制度還很不健全。批準(zhǔn)是生效前的監(jiān)督，備案是生效后的監(jiān)督。如果某項(xiàng)法律中含有與上一效力等級(jí)法律相抵觸的內(nèi)容，那么利用批準(zhǔn)權(quán)能迅速有效地維護(hù)法制統(tǒng)一，利用備案這種監(jiān)督方式就難以維護(hù)法制的統(tǒng)一。因此，只有積極創(chuàng)造條件，健全備案審查制度，才能將批準(zhǔn)改為備案?！比珖舜蠓晌瘑T會(huì)副主任委員喬曉陽也認(rèn)為，“賦予較大的市地方性法規(guī)制定權(quán)，主要是考慮較大的市的城市管理需要，具有一定的特殊性，從長遠(yuǎn)看，較大市在城市管理方面制定的地方性法規(guī)，可以考慮不必報(bào)批準(zhǔn)，但在目前，由于各較大的市的立法水平不平衡，還需要保留報(bào)批程序?！?/p>

三

經(jīng)過三十多年發(fā)展，中國法治建設(shè)取得巨大進(jìn)步，法學(xué)教育空前發(fā)展，為地方法治建設(shè)培養(yǎng)大批專業(yè)人才，較大市立法力量得到加強(qiáng)，較大市的人大常委會(huì)和政府法制部門儲(chǔ)備了一批高素質(zhì)法律人才，為地方性法規(guī)起草制定提供充分的智力支持。另外，法規(guī)、規(guī)范性文件備案審查制度不斷完善，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。較之1986年授予較大市人大立法權(quán)的時(shí)期的實(shí)際情況，發(fā)生根本性變化。改革批準(zhǔn)制度為備案審查制度，授予較大市完整地方性法規(guī)制定權(quán)是現(xiàn)實(shí)需要。將較大市地方性規(guī)定的批準(zhǔn)改為備案審查不僅僅是一個(gè)監(jiān)督方式的改變，而是一種觀念的改變，是一種法治思維方式代替?zhèn)鹘y(tǒng)的行政管理的思維方式，是用法治思維方式處理現(xiàn)實(shí)問題，理順我國法治建設(shè)中一些重要的法律關(guān)系。批準(zhǔn)制是一種行政邏輯，而不是一種法律邏輯。

首先，批準(zhǔn)制模糊了各級(jí)人大之間的監(jiān)督關(guān)系。批準(zhǔn)制度，實(shí)踐中也被稱為立法審批制。批準(zhǔn)一詞，《新華詞典》的解釋是“對(duì)下級(jí)的意見、建議或請(qǐng)求表示同意。”《標(biāo)準(zhǔn)漢語詞典》解釋是“上級(jí)對(duì)下級(jí)組織或個(gè)人的要求正式表示同意。”其他各種漢語詞典對(duì)批準(zhǔn)以詞的解釋，基本含義都是上級(jí)對(duì)下級(jí)的意見、建議或請(qǐng)求表示同意。批準(zhǔn)一詞存在于直接上下級(jí)關(guān)系中，具有強(qiáng)烈行政色彩，常用于具有指揮命令與服從的層級(jí)式管理體制之中。

根據(jù)代議制理論，各級(jí)代議機(jī)關(guān)不存在隸屬關(guān)系，地方各級(jí)人大由選民直接選舉或是由下一級(jí)人大間接選舉的代表組成，代表本轄區(qū)范圍內(nèi)人民的意志，對(duì)轄區(qū)人民負(fù)責(zé)，受轄區(qū)人民監(jiān)督。各級(jí)人民代表大會(huì)在法律上相對(duì)獨(dú)立，不存在組織上的隸屬關(guān)系，省級(jí)人大與較大市人大之間不存在行政上層級(jí)關(guān)系。根據(jù)《憲法》，我國各級(jí)人大之間是監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系?！稇椃ā返?9條規(guī)定:“地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行”，《憲法》第67條第8項(xiàng)規(guī)定全國人大常委會(huì)有權(quán)“撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議”，各級(jí)人民代表大會(huì)之間是一種監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，上級(jí)人大監(jiān)督下一級(jí)人大，保證憲法和法律的正確實(shí)施，落實(shí)國家統(tǒng)一和法制統(tǒng)一。具有典型的行政領(lǐng)導(dǎo)性質(zhì)，體現(xiàn)一種隸屬關(guān)系批準(zhǔn)制度，顯然不能準(zhǔn)確反映各級(jí)人大之間關(guān)系，不應(yīng)適用于我國各級(jí)人大之間關(guān)系。改立法批準(zhǔn)為備案審查，更符合我國人大體制，也更能夠體現(xiàn)法治思維。

需要說明的是，除了較大市立法規(guī)定了批準(zhǔn)制度，我國《立法法》第66條規(guī)定“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。自治區(qū)的自治條例和單行條例，報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報(bào)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效?！钡?，較大市立法批準(zhǔn)制度與民族區(qū)域自治立法的批準(zhǔn)本質(zhì)上是不同的，民族區(qū)域自治立法中因?yàn)橛辛⒎ㄗ兺?quán)，可以對(duì)上位法規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行變通規(guī)定，所謂變通實(shí)質(zhì)上是對(duì)上位法適用范圍的調(diào)整，就是將上位法的有關(guān)規(guī)定排除在本區(qū)域適用，而調(diào)整上位法適用范圍是需要由上位法制定主體同意。

其次，批準(zhǔn)制混淆了立法權(quán)與立法監(jiān)督權(quán)。立法權(quán)與立法監(jiān)督權(quán)是兩個(gè)不同概念，是兩種不同性質(zhì)權(quán)力。當(dāng)初確立較大市立法制度中，省級(jí)人大批準(zhǔn)權(quán)的規(guī)定到底是立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)存在爭議，制度設(shè)立雖然考慮到當(dāng)時(shí)實(shí)際狀況，卻帶來立法理論的混亂，混淆了立法權(quán)與立法監(jiān)督權(quán)?！兜胤浇M織法》規(guī)定較大市立法的省級(jí)人大批準(zhǔn)制度，曾經(jīng)引起批準(zhǔn)權(quán)性質(zhì)的爭論?！瓣P(guān)于省大人大常委會(huì)對(duì)較大市地方性法規(guī)的批準(zhǔn)權(quán)的性質(zhì)，目前有不同認(rèn)識(shí)，分歧點(diǎn)在于這種批準(zhǔn)權(quán)是不是立法權(quán)的一部分。一些同志認(rèn)為，省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)較大市地方性法規(guī)的行為，是該法規(guī)制定活動(dòng)的組成部分，較大市人大及其常委會(huì)對(duì)其所需的地方性法規(guī)只享有半個(gè)立法權(quán)。但也有一些同志認(rèn)為，較大市人大及其常委會(huì)對(duì)其所需的地方性法規(guī)依法享有完全的立法權(quán)，省級(jí)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)行為不屬于立法范疇。”“批準(zhǔn)權(quán)不能是一種批準(zhǔn)立法的權(quán)。批準(zhǔn)權(quán)也不能是人大常委會(huì)對(duì)重大事項(xiàng)的決定權(quán)。省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)較大市報(bào)批的地方性法規(guī)的批準(zhǔn)權(quán)，從性質(zhì)上講，是上級(jí)人大對(duì)下級(jí)人大的立法監(jiān)控權(quán)，而監(jiān)控權(quán)與立法權(quán)、半個(gè)立法權(quán)是性質(zhì)不同的問題，二者不能混為一談?！睂?shí)踐中一些省級(jí)人大批準(zhǔn)程序也采取的類此立法程序，個(gè)別地方還采取提前介入的方式，直接參與較大市整個(gè)立法過程，完全混淆了立法權(quán)與立法監(jiān)督權(quán)。改批準(zhǔn)制為備案審查，能夠厘清立法權(quán)與立法監(jiān)督權(quán)，消除實(shí)踐中不必要的誤解和混亂。

再次，批準(zhǔn)制忽略了較大市人大立法責(zé)任。因?yàn)椤笆〖?jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)權(quán)盡管是較大市地方性法規(guī)生效的一個(gè)必要條件，但不是實(shí)質(zhì)意義上的立法權(quán)的組成部分。它的最基本屬性，是為保障全國法制的統(tǒng)一而對(duì)較大市人大及其常委會(huì)立法工作實(shí)施的一種監(jiān)督?！睆谋O(jiān)督一般理論而言，外部監(jiān)督更符合監(jiān)督本義。內(nèi)部監(jiān)督是在公眾不知情的狀態(tài)下進(jìn)行，如果最終出臺(tái)法規(guī)依然出現(xiàn)問題，就難以分清監(jiān)督者與被監(jiān)督者的責(zé)任。批準(zhǔn)制度設(shè)計(jì)雖然能夠保證迅速快捷解決法律與上位階法律不一致問題，保證法律實(shí)施的統(tǒng)一性，卻也損害較大市立法主體的獨(dú)立性，不利于較大市立法責(zé)任意識(shí)。省級(jí)人大的批準(zhǔn)制度設(shè)計(jì)混淆了較大市立法的位階，批準(zhǔn)制度設(shè)立一定意義上由省級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)較大市立法背書，如果較大市頒布法規(guī)出現(xiàn)問題，到底是較大市責(zé)任還是省級(jí)人大的責(zé)任。就監(jiān)督權(quán)性質(zhì)而言，事后實(shí)施比較符合事物發(fā)展一般規(guī)律。改批準(zhǔn)制為備案審查制更能突出較大市的立法主體的責(zé)任。

最后，批準(zhǔn)妨礙備案審查制度建設(shè)。備案審查制度是我國憲法、立法法確立的立法監(jiān)督制度，是保證法制統(tǒng)一的重要方式。當(dāng)初設(shè)立較大市立法權(quán)時(shí)，備案審查制度不健全是設(shè)置批準(zhǔn)制度重要考慮之一，是在當(dāng)時(shí)一種無奈的選擇。但是，當(dāng)今的批準(zhǔn)制卻又是制約備案審查制度發(fā)展制度因素，因?yàn)橛信鷾?zhǔn)制度這種替代性制度存在，導(dǎo)致備案審查制度不能發(fā)展起來，造成經(jīng)濟(jì)學(xué)上的劣幣驅(qū)逐良幣效應(yīng)。批準(zhǔn)制度運(yùn)行近三十年，當(dāng)今若果還是因?yàn)閭浒笇彶橹贫炔唤∪?，并以此為理由才保留批?zhǔn)制度，這種說法是值得質(zhì)疑的，那種認(rèn)為備案是“不告不理”的觀點(diǎn)顯然是對(duì)備案審查制度曲解。將批準(zhǔn)制度置換為備案審查制度，現(xiàn)實(shí)的需求會(huì)促使備案審查制度的完善，否則，永遠(yuǎn)沒有完善備案審查制度的迫切需要。十八屆三中全會(huì)決定中還提出要“完善備案審查制度?！?/p>

授予較大市完整立法權(quán)，除了完善備案審查制度外，在確定較大市標(biāo)準(zhǔn)、立法事項(xiàng)方面必須有更明確的規(guī)定，較大市地位確立，即意味地方立法權(quán)的授予，授予立法權(quán)是嚴(yán)肅的法律問題，確立較大市應(yīng)當(dāng)有明確的法律標(biāo)準(zhǔn)，而不僅僅是以往的工作標(biāo)準(zhǔn)，做到既有清晰的授權(quán)，又要有明確的控權(quán)。

四

較大市立法權(quán)問題還涉及一個(gè)憲法問題，即較大市立法權(quán)的憲法依據(jù)。根據(jù)《憲法》第100條規(guī)定“省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”，明確規(guī)定了省級(jí)人大及其常委會(huì)地方立法權(quán)，沒有規(guī)定較大市的立法權(quán)，而較大市立法權(quán)由全國人大通過的《地方組織法》授予的，也就是較大市立法權(quán)沒有明確的憲法依據(jù)。由于較大時(shí)地方性法規(guī)制定權(quán)沒有直接的憲法依據(jù)，堅(jiān)持保留批準(zhǔn)制一個(gè)理由是:缺少直接憲法依據(jù)，不能授予較大市完整地方性法規(guī)制定權(quán)，如果授予較大市完整立法權(quán)，則需要修改憲法。

授予較大市完成立法權(quán)無憲法障礙，無須修改憲法。那種認(rèn)為授予較大市完整立法權(quán)存在合憲性問題觀點(diǎn)在邏輯上是經(jīng)不起推敲的，其邏輯預(yù)設(shè)是，經(jīng)過省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)較大市制定地方性法規(guī)就等于省級(jí)人大立法，就有了直接憲法依據(jù)，因此，保留批準(zhǔn)制度的較大市立法才是符合憲法的。如果按照這一思路，省級(jí)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)制度就具有立法性質(zhì)。事實(shí)上，省級(jí)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)制度并不具備立法性質(zhì)，而僅僅是立法監(jiān)督性質(zhì)，經(jīng)過省級(jí)人大批準(zhǔn)的較大市立法依然是較大市的立法，頒布法規(guī)的主體依然是較大市。如果因?yàn)檩^大市立法沒有直接憲法依據(jù)，存在合憲性問題，那么經(jīng)過省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)較大市立法合憲性問題早就存在。如果授予較大市完整立法權(quán)需要修改憲法，在授予較大市半個(gè)立法權(quán)時(shí)就要修改憲法了。

現(xiàn)有法律規(guī)范保證較大市立法權(quán)的合憲性。雖然較大市立法權(quán)沒有直接憲法依據(jù)，但是現(xiàn)行《憲法》授予全國人大廣泛的權(quán)力，除了《憲法》第62條列舉了全國人大各項(xiàng)權(quán)力外，還規(guī)定全國人大享有“應(yīng)當(dāng)由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)”，全國人大通過《地方組織法》授予較大市人大及其常委會(huì)地方性法規(guī)制定權(quán)，最終是有憲法依據(jù)的。《立法法》也事實(shí)上授予較大市立法權(quán)，現(xiàn)行的批準(zhǔn)只是規(guī)定對(duì)這種立法權(quán)行使的監(jiān)督，而不是否定其立法權(quán)。

最為重要的，授予較大市完整立法權(quán)有現(xiàn)代憲法理論的支持?，F(xiàn)代憲法理論中，為了發(fā)揮國家權(quán)力的積極作用，授予國家機(jī)關(guān)廣泛權(quán)力，作為根本法的憲法承擔(dān)底線控制作用，而不僅僅是直接授權(quán)，憲法控權(quán)功能實(shí)現(xiàn)方式較傳統(tǒng)憲法理論有較大變化。

如何理解憲法作為國家根本法，傳統(tǒng)憲法學(xué)教科書對(duì)根本法解釋是:憲法是最高法規(guī)范，是一切國家機(jī)關(guān)、組織團(tuán)體、個(gè)人最高行為準(zhǔn)則，憲法有不同于普通法律制定和修改程序，以及憲法是普通立法的依據(jù)，普通法律不得違背憲法，憲法是法之法。這種解釋并不能直接回答較大市立法的憲法根據(jù)問題。進(jìn)一步解釋則需要對(duì)憲法的功能進(jìn)行分析。憲法理論認(rèn)為，憲法是控權(quán)法，通過對(duì)國家權(quán)力控制以保障公民基本權(quán)利。進(jìn)一步探究，憲法的控權(quán)方式是怎樣的?憲法通過授權(quán)和限權(quán)兩種方式實(shí)現(xiàn)其控權(quán)功能，建立一個(gè)以憲法為基礎(chǔ)的法律秩序，“憲法對(duì)政府的授權(quán)和限權(quán)都是控制權(quán)力的手段和方式，而不能代替憲法的控權(quán)法這一主要的功能”。

憲法是授權(quán)法，組織國家機(jī)構(gòu)并授予各國家機(jī)關(guān)權(quán)力，任何國家機(jī)關(guān)權(quán)力直接或最終有憲法依據(jù)，任何國家機(jī)關(guān)必須獲得憲法授權(quán)，并在憲法授權(quán)范圍內(nèi)行使才具備合法性。憲法授予國家權(quán)力的本身就是對(duì)國家權(quán)力的限制，因?yàn)闊o授權(quán)就意味著權(quán)力無邊際，授予某項(xiàng)權(quán)力就是給這項(xiàng)權(quán)力確定了一個(gè)界限。

憲法是限權(quán)法，具有限定國家權(quán)力功能，為了防止公民個(gè)人必須保留的權(quán)利被國家權(quán)力吞沒，憲法對(duì)國家權(quán)力的行使作出明確的禁止，規(guī)定了國家權(quán)力運(yùn)行的底線，確立國家權(quán)力行使不可逾越的界限，超越憲法界限屬于違憲行為，不具備合法性。

憲法的兩種控權(quán)方式影響人們對(duì)憲法作為根本法的理解:突出憲法授權(quán)方式的則認(rèn)為憲法是授權(quán)法，強(qiáng)調(diào)任何國家機(jī)關(guān)權(quán)力取得必須有憲法授權(quán)，必須有憲法依據(jù);突出憲法限權(quán)方式的則認(rèn)為憲法為限權(quán)法，任何國家機(jī)關(guān)權(quán)力行駛不得違背憲法，強(qiáng)調(diào)憲法作為國家權(quán)力行使的底線。仔細(xì)斟酌比較，授權(quán)是一種消極的控權(quán)，雖然從源頭上控權(quán)，由于邏輯上不周全，并不能保證授出的權(quán)力不被濫用，不能保證最終實(shí)現(xiàn)權(quán)利保障的目標(biāo);而限權(quán)則是一種積極的控權(quán)，強(qiáng)調(diào)權(quán)力運(yùn)作，從結(jié)果方面控權(quán)，形式邏輯是周全的，保障權(quán)利的不可侵犯性。憲法的授權(quán)與限權(quán)雖然都是實(shí)現(xiàn)憲法控權(quán)的兩種方式，但在實(shí)際的國家治理中權(quán)力的張力是不同的，憲法的限權(quán)方式較之于授權(quán)方式可以給予了國家機(jī)關(guān)更大活動(dòng)空間，以回應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需求，提升國家權(quán)力的積極作用。

從憲法發(fā)展的歷史觀察，憲法的授權(quán)與限權(quán)兩種功能是隨著社會(huì)發(fā)展重心有所轉(zhuǎn)移的。近代憲法控權(quán)功能的實(shí)現(xiàn)著重在于憲法的授權(quán)方面，近代憲政理論中以預(yù)設(shè)權(quán)力與權(quán)利對(duì)抗性出發(fā)，貫徹“最小政府”的憲法理念，最小的政府權(quán)力，也就意味著政府最小的侵權(quán)機(jī)會(huì)，特別強(qiáng)調(diào)憲法的授權(quán)功能，強(qiáng)調(diào)任何國家機(jī)關(guān)權(quán)力必須有直接的憲法依據(jù)。

但是近現(xiàn)代以來，社會(huì)國家理念形成，公民權(quán)利范圍的擴(kuò)張，公民社會(huì)權(quán)利產(chǎn)生，國家權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系觀念的轉(zhuǎn)變，權(quán)力與權(quán)利并不是零和博弈，權(quán)力與權(quán)利還有互相促進(jìn)的一面，公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)需要國家積極作為。另外，伴隨科學(xué)技術(shù)發(fā)展，一些不可預(yù)知突發(fā)事件需要政府及時(shí)處理，政府面臨更為復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問題，需要政府發(fā)揮積極作用?，F(xiàn)代法律秩序建立的基礎(chǔ)與近代相比已發(fā)生了很大的變化，憲法不可能直接授予國家機(jī)關(guān)處理任何問題所需要的所有權(quán)力，實(shí)現(xiàn)憲法的控權(quán)功能的方式也必然發(fā)生變化?！皯椃ㄟm應(yīng)這一客觀還需要，擴(kuò)充了政府的職能和權(quán)力范圍，同時(shí)，為了達(dá)到某一合法的目的，雖然憲法并未明確授權(quán)，但政府行使管理職責(zé)是與其權(quán)力的性質(zhì)相符合的，所以并不認(rèn)為違反憲法?！睂?shí)現(xiàn)憲法控權(quán)功能的方式，逐漸由授權(quán)向限權(quán)轉(zhuǎn)移，通過這種方式轉(zhuǎn)變，授予國家機(jī)關(guān)更為廣泛的權(quán)力，以處理急劇變化社會(huì)所帶來的挑戰(zhàn)。因此，對(duì)憲法作為根本法的理解不在強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)的授權(quán)說，或者憲法根據(jù)說，相反，現(xiàn)代憲法理論中，更加突出憲法的限權(quán)功能，正如有學(xué)者指出，“與其說憲法的存在是為了給各種立法提供立法基礎(chǔ)，倒不如說而是為了審查各種立法規(guī)范提供規(guī)范依據(jù)。”現(xiàn)代憲法的控權(quán)功能既包括對(duì)國家機(jī)關(guān)廣泛授權(quán)，也明確國家權(quán)力運(yùn)用的界限，而且確定國家權(quán)力不可逾越的界限是憲法最突出的價(jià)值所在。實(shí)現(xiàn)憲法的控權(quán)功能，憲法的底線作用更加突出。

健全法規(guī)備案審查制度，監(jiān)督較大市的立法遵守憲法，保證法制統(tǒng)一，授予較大市完整立法權(quán)并不存在憲法障礙，也不需要修改憲法。

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