論經(jīng)濟法中的社會公共利益

摘 要：經(jīng)濟法從產(chǎn)生之初就存在著社會本位的部門法特征，它以社會公共利益為自己的出發(fā)點，社會公共利益也是經(jīng)濟法得以存在并發(fā)展的理論基石。經(jīng)濟法對經(jīng)濟關系的調整立足于整個社會，追求社會公共利益，從而與民法和行政法區(qū)別開來。但由于社會公共利益具有一定的模糊性和不確定性，所以對于社會公共利益的界定顯得尤為重要。在明晰社會公共利益內涵的同時，分析經(jīng)濟法對社會公共利益保護的不足和實現(xiàn)社會公共利益的障礙，并尋求解決之道，有助于經(jīng)濟法對公共利益更好的保護，更好地發(fā)揮社會本位之法的功能。

關鍵詞：經(jīng)濟法；公共利益；社會公共利益

1 社會公共利益概述

1.1 何為利益

1.關于利益

談及利益，它的首要屬性是能滿足人的某種需要，一定程度上與價值相似。通俗地講，利益就是某種好處，[1]利益存在于社會的各種關系之中。從主體的角度分類，利益可以區(qū)分為個人利益，國家利益，社會利益；[2]從利益的內容角度分類，利益可以區(qū)分為物質利益和非物質利益。對于利益的認識往往因過于側重其主觀性或客觀性而產(chǎn)生偏頗，所謂利益的主觀性，指的是利益屬于意識范疇，完全與人的思想和意志有關，否認利益的客觀存在?？陀^說則把利益的形式和內容完全歸于客觀的范疇之中，認為利益產(chǎn)生于實際需要，具有客觀的內容形式，服務于具體的人，因此不具有主觀色彩。因此，對于利益的界定，需要綜合考慮其本身所具有的主觀性和客觀性，唯有此才能在對于利益的界定上不偏不倚，避免過度不確定性，以及過度僵化。

2.法律與利益

法律作為人類社會的行為規(guī)則，正是基于對不同利益的追求，人們才需要法律將利益權利化、義務化，不同的法律關系反應著不同的利益關系。換言之，法律通過對不同主體權利義務的設定來達到對社會關系調整的目的。對權利的理解，德國法學家耶林認為，權利是為法律所承認和保護的利益。[3]對義務而言，義務主體義務的履行正是為了保障他人利益的實現(xiàn)。對于利益的分類，個人利益、集體利益、國家利益以及社會利益，也體現(xiàn)在法律的規(guī)定之中。不同部門法都會有自己的利益?zhèn)戎?，更傾向于對某類利益關系的保護就產(chǎn)生了不同的法律本位思想。早在古羅馬時期，法學家烏爾比安就將法律做了公法和私法的劃分。[4]

1.2 社會公共利益的內涵

1.公共利益的基本要素

由于公共利益本身所具有的概括性、內容的不斷發(fā)展性和層次性，致使我們對于公共利益的理解并不統(tǒng)一，這也導致了法律對于公共利益的保護不到位。要界定公共利益，首先要對公共利益的基本要素進行分析。有學者將其基本要素概括為四個方面。第一：公共利益必須具有公共性。第二：公共利益必須具有利益的重要性。第三：公共利益必須具有現(xiàn)實性。第四：公共利益必須通過正當程序實現(xiàn)。經(jīng)濟法在公共利益的實現(xiàn)手段與方法上同其他部門法是有區(qū)別的，通過梳理作為經(jīng)濟法重要組成部分的宏觀調控法、市場規(guī)制法、社會保障法的立法宗旨和內容，經(jīng)濟法通過公法手段實現(xiàn)公共目標達到公共利益無疑比其他部門法表現(xiàn)更直接更深入。[5]

上述有關公共利益的基本要素，最突出的是公共利益的公共性和重要性，此兩點直接制約了我們對于公共利益的判斷，使得公共利益的外延變得難以界定。舉例而言，公共性要素中體現(xiàn)的公共利益地域上的廣泛性和受益主體的廣泛性，意味著公共利益是廣大公民的利益，這種“廣大”，既有全國性的廣大，又有地區(qū)性的廣大，其外延取決于特定法律、法規(guī)的適用地域。[6]因此對于公共利益內涵的理解，不能只是寬泛地考察其概念和構成要素，要根據(jù)具體法律法規(guī)的實施情況，具體問題具體分析。

2.社會公共利益相關概念比較

社會公共利益經(jīng)常同個人利益、國家利益相區(qū)別。社會學法學派的代表人物龐德將社會利益同“個人利益”、“公共利益”（此處相當于國家利益）相對應，提出了著名的社會利益學說，把社會利益理解為“包含在文明社會中并基于這種生活的地位而提出的各種要求、需要或愿望?！盵7]個人利益指個人所追求的利益目標，側重點在主體的數(shù)量上，其并不與社會公共利益相抵觸，因為個人利益往往同群體利益、社會整體利益相對應。而社會公共利益的側重在利益的共享和廣泛性，其與個別利益相對應。通過個人利益與社會公共利益的比較我們可以得出結論：兩者并非相互沖突，反而具有內在的聯(lián)系性。對于社會公共利益的追求是建立在個人利益的基礎上，是共多個體具有利益一致性的追求，雖然這種個體的范圍并不一定是全國性的。但社會公共利益并非個體利益的簡單相加，也不是對眾多個人利益的共同部分的簡單抽象，實際上是一種更高層次的利益追求。

2 經(jīng)濟法中的社會公共利益

2.1 社會公共利益與經(jīng)濟法的社會本位

社會公共利益對于經(jīng)濟法的重要意義，首先體現(xiàn)在經(jīng)濟法的社會本位思想。法律本位思想是一部部門法的理念和價值取向。不同的法本位觀就表現(xiàn)為不同的法律重心觀，與法律的目的和功能緊密聯(lián)系，能夠反映法律的內在價值。[8]經(jīng)濟法對公共利益的保護和民商法等傳統(tǒng)私法領域所涉及的公共利益有明顯不同。民商法等私法以意思自治為最重要原則，對于社會公共利益保護的落腳點也是個人利益的實現(xiàn)，因此，公共利益只是私法領域的例外規(guī)定，是對自由主義精神和權利本位主義的彌補和修正，并不是直接的價值目標。憲法、行政法領域的公共利益保護原則也與經(jīng)濟法領域不同。依據(jù)現(xiàn)行的法律分類，刑法和行政法屬于公法，通過行使國家權力來達到維護社會秩序、公共管理的目的，公共利益成為了刑法某些罪名認定的客觀標準，也成為了為行政行為正名、論證行政行為合法性的一種手段。概括而言，只有經(jīng)濟法以社會本位為本位思想，以社會公共利益為正向價值目標。而社會本位也要求既有的部門法對原有的權利進行適當限制，以社會公共利益和社會權利為中心重置權利和義務。[9]

其次，經(jīng)濟法的社會本位思想來源于人們對個人利益和社會公共利益認識的深化，20世紀以前的法律體系建立在個人利益同社會公共利益一致的假設之上，但這種假設很快被經(jīng)濟發(fā)展中個人利益同社會公共利益之間不斷加劇的矛盾所推翻，由此公私法律的分界也更加明顯。為了彌補對于社會公共利益保護的不足，尤其是經(jīng)濟領域的社會公共利益，經(jīng)濟法運用同民商法、行政法不同的本位思想，由此一種更適應社會化的法律制度應運而生。對于二者完全一致的看法固然有誤，但并非是指個人利益和自由主義同公共利益相互排斥，在經(jīng)濟法領域，經(jīng)濟法所追求的公共利益是對每個個體利益的改進，通過經(jīng)濟法的具體規(guī)定可以表現(xiàn)在有效、有序的競爭，消費者福利的增加、人類居住自然環(huán)境的改善、社會的和諧發(fā)展等反面。[10]

2.2 經(jīng)濟法中公共利益規(guī)定的特殊性

經(jīng)濟法對公共利益的保護體現(xiàn)在具體的經(jīng)濟法律、法規(guī)之中，但具體情況又存在差別。按照一般學界的看法，我們將經(jīng)濟法分為市場監(jiān)管法和宏觀調控法兩部分進行分析。

在市場監(jiān)管法部分，對公共利益保護類型共三種。其一，如《反壟斷法》，該法第1條規(guī)定了“維護消費者利益和社會公共利益”，再如《廣告法》，該法第7條規(guī)定：“廣告不得妨礙社會安定和危害人身財產(chǎn)安全，損害社會公共利益。”此類屬于對公共利益保護明確規(guī)定在法條之中的經(jīng)濟法律類型。其二如《反不正當競爭法》的第一條規(guī)定有“保護經(jīng)營者和消費者的合法權益，制定本法?！币栽摲榇淼慕?jīng)濟法規(guī)定的并非保護公共利益，而是經(jīng)營者和消費者的非單一主體。其三，如《產(chǎn)品質量法》和《消費者權益保護法》，此類屬于目標、宗旨非常明確的類型，就是保護消費者利益。

就宏觀調控法部分，第一類對公共利益保護做出明確規(guī)定，如《政府采購法》第1條規(guī)定“為了規(guī)范政府的采購行為，提高政府采購資金的適用效率，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權益，促進廉政建設，制定本法”，該法第25條，第50條中也規(guī)定有對公共利益的保護。另一類如《預算法》、《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》以及相關財政法、稅法等并沒有關于公共利益保護的法律規(guī)定。

由此可見，經(jīng)濟法對于公共利益的保護具有以下特點：

經(jīng)濟法以社會公共利益的實現(xiàn)為價值目標，但并非在所有法律法規(guī)中均有體現(xiàn)，猶如上述例子中的部分法律并沒有相關明確規(guī)定，但這并不意味著該部分法律不以實現(xiàn)社會公共利益為重。社會公共利益的受益主體可以使某一類型化的主體，比如消費者，經(jīng)營者。通過受益主體的類型化或地域限制可以使經(jīng)濟法更好地發(fā)揮作用，社會公共利益并非只是一個抽象的、存在于書本質上的概念，它需要法律保障在現(xiàn)實生活中實踐，就必須有相應的受益主體和地域范圍，從而依據(jù)該類主體和地域的特征有針對性地對其利益進行保護，這也是經(jīng)濟法對社會公共利益保護的一個發(fā)展趨勢。

經(jīng)濟法所保護的社會公共利益具有層次性。作為底層設計，對一些特定群體利益的保護是社會整體利益的一個側面，也通過這些特定的受益主體利益的實現(xiàn)進而去保護社會公共利益。經(jīng)濟法對社會整體利益的保護通過對競爭秩序的規(guī)范、對整體居住自然環(huán)境的改善、對涉及經(jīng)濟安全的領域進行宏觀調控的方式，這是頂層設計。例如有學者認為，公共利益是我國反不正當競爭法最直接的保護對象，它的利益位階高于經(jīng)營者和消費者的利益位階。[11]可見，這種層次性其實賦予了經(jīng)濟法保護社會公共利益的可能性和可行性。

經(jīng)濟法保護社會公共利益的同時，實現(xiàn)了實質公平和正義。我們常見經(jīng)濟法中對弱勢群體的保護，這種保護往往帶有傾斜性。經(jīng)濟法摒棄一般民商法所遵從的機會平等，通過對特殊群體的保護實現(xiàn)社會公共利益。正是由于機會平等帶來的不公平和不正義，導致市場機制不能自行修復競爭秩序的破壞，經(jīng)濟法才具有發(fā)揮作用的空間，才需要政府干預。

3 經(jīng)濟法中社會公共利益實現(xiàn)的障礙及克服

3.1 公共利益概念的模糊性

上文中我們提及，公共利益概念的最特別之處在于在于它的不確定性，是典型的不確定性概念，這就為經(jīng)濟法保護公共利益造成困難。公共利益的不確定性表現(xiàn)在利益內容的不確定性和收益對象的不確定性。其地域的廣泛性與受益主體的廣泛性往往很難形成一個準確的判定標準。因此，經(jīng)濟法所保護的社會公共利益也具有不確定性，需要對社會公共利益的構成要素和性質進行分析，進一步明晰其內涵一對其進行界定。

3.2 經(jīng)濟法對社會公共利益保護規(guī)定不足

此處的不足主要表現(xiàn)在立法層面的規(guī)定不足，猶如上文列舉的經(jīng)濟法律中有些并沒有社會公共利益的直接規(guī)定，我們以《反不正當競爭法》為例。在《反不正當競爭法》中，社會公共利益的涵蓋了經(jīng)營者和消費者的內容，它所維護的市場秩序就是要平衡這些利益，通過對一些個別利益的取舍從而最大限度地實現(xiàn)他們的合法利益。這與經(jīng)濟法視野下的公共利益觀就是一種利益平衡觀是相吻合的。[12]由此可見，在沒有明確規(guī)定公共利益保護的經(jīng)濟法律中，公共利益并不只是一種折射利益，它是經(jīng)濟法所直接追求的利益。

3.3 社會公共利益保障的執(zhí)法困境

公共利益的實現(xiàn)依賴于行政部門的經(jīng)濟執(zhí)法行為，現(xiàn)階段伴隨著行政機關經(jīng)濟權限的不斷擴大，權力尋租已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象。一些地方政府將經(jīng)營性項目搭乘公共利益的便車，以公共利益之名圈地生財，征用土地損害公民合法權益。究其原因，一是由于保護公共利益的相關經(jīng)濟法律供給不足，此為立法層面的問題；其次是公共利益保護的程序嚴重缺失或者流于形式。程序法的缺失是經(jīng)濟法無法有效實施的直接原因，也是公共利益保護限度的直接體現(xiàn)。[13]沒有程序法的保障，公共利益就沒有具體落實的可操作標準。

3.4 公共利益的救濟途徑不利

經(jīng)濟法作為公共利益實現(xiàn)的平衡之法，通過法律與政策對權利義務關系進行規(guī)定，進而由行政機關進行經(jīng)濟執(zhí)法，這是從立法與司法的層面對社會公共利益的保障。司法權的存在，一方面可以給予那些受損的權利以救濟，另一方面也對那些頗具侵犯性和擴張性的國家權力實施一種中立的審查和控制。[14]對公共利益司法救濟的不足原因有兩個

傳統(tǒng)的司法救濟模式已經(jīng)不能滿足公眾對公共利益的訴求，經(jīng)濟審判庭被撤銷之后，經(jīng)濟類訴訟多通過民事訴訟或行政訴訟得到救濟，但現(xiàn)代經(jīng)濟的增長帶來了諸多問題，單從個體的角度而言，這種侵害并不嚴重，甚至不易察覺，但此種侵害卻具有擴散性，限于單個主體勢單力薄甚至無力與其對抗，在一定程度上放縱了該種侵害行為。目前民事訴訟和行政訴訟還嚴格執(zhí)行訴訟主體必須與案件具有法律上利害關系的原則，但隨著法治的發(fā)展，社會利益的分化、獨立，這種嚴格的“直接利害關系原則”不斷受到質疑和挑戰(zhàn)。[15]涉及社會公共利益的訴訟具有受害主體的廣泛性，多數(shù)情況下甚至無法準確計算其數(shù)量，鑒于個人訴訟的無力性和全體利害關系人集體進行訴訟的不現(xiàn)實和不可操作性，應當對訴訟主體進行擴張。

2.經(jīng)濟法中對于政府責任的規(guī)定并不明確，有些法律中甚至沒有提及，尤其是針對政府的宏觀調控行為和經(jīng)濟行政行為。政府作為公共權力的行使主體，缺乏必要的責任制約就會產(chǎn)生許多問題。例如，宏觀調控行為缺乏合理性，或造成了整個社會經(jīng)濟效益的減損和民眾權利受損，那么政府相關決策機構是夠應當對此行為負責？在行政執(zhí)法中，政府機關及其工作人員沒有依照法律程序進行，從而損害了廣大公民利益，此時是否應當承擔相應的社會責任？可見，對于政府經(jīng)濟行政行為的責任追究機制建設至關重要。

4 綜述

社會公共利益是一個對經(jīng)濟法具有特殊意義的概念，但社會公共利益又具有概括性和抽象性，其內涵和外延的界定都非易事。伴隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，社會公共利益也會不斷變化和豐富，經(jīng)濟法對社會公共利益的保護問題也會面臨新的挑戰(zhàn)，因此，要不斷完善相關的立法、執(zhí)法和司法各個環(huán)節(jié)，不斷改善社會公共利益實現(xiàn)的法律保障，使社會公共利益真正得到維護和實現(xiàn)。

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[16]法條 為了預防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭，提高經(jīng)濟運行效率，維護消費者利益和社會公共利益，促進社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展，制定本法。

[17]“為保障社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展，鼓勵和保護公平競爭，制止不正當競爭行為，保護經(jīng)營者和消費者的合法權益，制定本法。

作者簡介

寧慶芳（1988-）女，山東聊城，碩士研究生，西南政法大學經(jīng)濟法學院，主要研究方向企業(yè)法、競爭法。