我國(guó)稀土出口配額制度探析

[摘 要]我國(guó)從1998年開(kāi)始對(duì)稀土實(shí)行出口配額管理至今已實(shí)施了一系列改革，但在出口配額的產(chǎn)品目錄、配額數(shù)量制定方法、配額和許可證的分配、配額下達(dá)時(shí)間和出口配額制度的監(jiān)管等方面仍存在不少問(wèn)題，需要采取一系列措施，如細(xì)化并及時(shí)更新目錄、修改配額數(shù)量制定及分配方法、完善提前公告制度、建立稀土回收機(jī)制、加強(qiáng)監(jiān)管、建立配額取消機(jī)制等，以逐步完善我國(guó)稀土出口配額制度。

[關(guān)鍵詞]稀土；出口配額；監(jiān)管

[中圖分類號(hào)]F74 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]

2095-3283（2014）06-0004-03

[作者簡(jiǎn)介]張群卉（1982-），女，湖北潛江人，講師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向：經(jīng)濟(jì)管制與公共經(jīng)濟(jì)。

[基金項(xiàng)目]受教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)稀土出口管制機(jī)制研究” （項(xiàng)目編號(hào)：13YJC790203）、湖南省社科優(yōu)秀青年人才培養(yǎng)基金（項(xiàng)目編號(hào)：B21342）、湖南科技大學(xué)發(fā)展基金（項(xiàng)目編號(hào)：JA4310）資助。

一、引言

稀土是17種稀土元素氧化物的統(tǒng)稱，是信息技術(shù)、生物技術(shù)、能源技術(shù)等高技術(shù)領(lǐng)域和國(guó)防建設(shè)的重要基礎(chǔ)材料，有“工業(yè)維生素”的美稱，是國(guó)防安全和經(jīng)濟(jì)安全的重要保證，對(duì)國(guó)家安全極為重要。我國(guó)從1998年開(kāi)始實(shí)施稀土出口配額管理，以期規(guī)范生產(chǎn)秩序，保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展[1] 。然而，這一措施在一定程度上損害了其他國(guó)家的利益，遭至其他國(guó)家的不滿。2012年3月13日美國(guó)、歐盟、日本就中國(guó)限制稀土的出口問(wèn)題，向WTO提起訴訟[2]。2014年3月26日，WTO裁定中國(guó)限制稀土出口的做法違背WTO相關(guān)規(guī)則，中國(guó)在保護(hù)本國(guó)稀土資源的戰(zhàn)役中首戰(zhàn)告負(fù) [3]。從國(guó)內(nèi)的情況來(lái)看，經(jīng)過(guò)多年的整合，稀土黑色產(chǎn)業(yè)鏈依然大行其道，國(guó)家每年的指令性生產(chǎn)計(jì)劃得不到落實(shí)，稀土供過(guò)于求的局面一直沒(méi)能改變[3]，稀土出口配額制作為一項(xiàng)重要調(diào)節(jié)措施在短時(shí)期內(nèi)不能放棄。因此，如何完善我國(guó)稀土出口配額制度已成為一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。

二、我國(guó)出口配額制度的歷史沿革

20世紀(jì)70年代，我國(guó)開(kāi)始出口稀土。到90年代初，隨著出口權(quán)的放開(kāi)，大量企業(yè)開(kāi)始從事稀土的出口貿(mào)易，行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，加上大多數(shù)稀土產(chǎn)品都是低水平加工或不加工，只能競(jìng)相壓低價(jià)格，出現(xiàn)了“散、亂、差”等問(wèn)題，為解決這一問(wèn)題，我國(guó)于1998年開(kāi)始實(shí)施稀土出口配額許可證制度，并將稀土原料列入加工貿(mào)易禁止類商品目錄。1999年，我國(guó)對(duì)稀土金屬礦、稀土金屬、氧化稀土、稀土鹽類、稀土永磁體實(shí)施配額管理，其中稀土金屬共4875噸，氧化稀土7500噸，稀土鹽類37500，稀土永磁體1199094噸，并提倡各地外經(jīng)貿(mào)主管部門(mén)將本地區(qū)出口配額下達(dá)到出口效益好、產(chǎn)品附加值高的出口企業(yè)，適當(dāng)向國(guó)有大中型生產(chǎn)企業(yè)傾斜[4]。2000年，出口配額向產(chǎn)地、資源地、主營(yíng)企業(yè)所在地傾斜，與1999年出口配額相比，鹽類下降，金屬和氧化稀土增加，磁材不列入配額管理數(shù)[5]；2001年，我國(guó)正式加入WTO，但是我國(guó)在稀土、鎢等原材料的開(kāi)采和貿(mào)易管理上并沒(méi)有因此而發(fā)生原則性的變化[2]。2005年，我國(guó)取消了稀土出口退稅，全年的出口配額為65609噸，與2004年基本持平，壓縮了出口配額企業(yè)名額；從2006年開(kāi)始，我國(guó)稀土出口配額逐步緊縮，政府根據(jù)世界市場(chǎng)80%的用量下達(dá)出口配額；2008年，為對(duì)國(guó)內(nèi)稀土資源進(jìn)行保護(hù)，我國(guó)實(shí)行出口配額管理制度，每年分兩批對(duì)獲得配額的企業(yè)和配額數(shù)量進(jìn)行公布； 2009年之后，我國(guó)稀土監(jiān)管政策更加嚴(yán)格。2010年全年的稀土出口配額總量?jī)H為30258噸，相比2009年的501451噸減少了近40%[6]。2011年，我國(guó)開(kāi)始對(duì)稀土鐵合金、稀土初級(jí)產(chǎn)品實(shí)施出口配額許可證管理，限制初級(jí)產(chǎn)品的出口，促進(jìn)稀土高附加值產(chǎn)品的出口，限額減少到30184噸；2012年，商務(wù)部宣布了新的稀土出口配額制度，根據(jù)生產(chǎn)企業(yè)的環(huán)保合規(guī)狀況來(lái)向他們分配配額，還將配額分為輕稀土配額和中重稀土配額[7]。2013年繼續(xù)分兩批公布出口配額，全年總配額數(shù)比2012年略有增加，達(dá)31001噸（見(jiàn)表1）。與配額數(shù)量的逐年減少相適應(yīng)，每年出口的企業(yè)數(shù)基本上也在不斷減少，從2007年批準(zhǔn)的41家減少到2010年的22家[4]。2013年這一數(shù)字雖有所增加，但也只有24家，是2007年的585%。

三、我國(guó)稀土出口配額制度中存在的問(wèn)題

迄今為止，我國(guó)稀土出口管制措施已經(jīng)實(shí)施了16年。在這16年的時(shí)間里，我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)已經(jīng)呈規(guī)?；?、集約化發(fā)展，行業(yè)生產(chǎn)秩序有所改觀，產(chǎn)業(yè)鏈條基本上已經(jīng)建立。但也暴露出了不少問(wèn)題和不足，具體說(shuō)來(lái)，主要有以下幾點(diǎn)：

（一）實(shí)施出口配額的產(chǎn)品目錄不盡合理

1目錄的分類不夠詳細(xì)

從2012年起，中國(guó)分輕重稀土來(lái)分別下配額，此舉措是稀土出口配額管理制度的一大進(jìn)步，對(duì)保護(hù)我國(guó)珍貴的中重稀土，完善配額分配方法發(fā)揮著重要作用。但輕重稀土也有很多具體的元素，各元素在資源稟賦、功能應(yīng)用、開(kāi)采和冶煉加工模式、生產(chǎn)過(guò)程對(duì)環(huán)境的污染程度等方面都存在較大差異，可以做進(jìn)一步的細(xì)分以體現(xiàn)這一差異。此外，對(duì)目錄的分類進(jìn)行細(xì)化還可以從各元素被加工的程度來(lái)進(jìn)行。加工程度低的給予較少的配額，加工程度深的給予較高的配額，以此來(lái)促進(jìn)我國(guó)稀土行業(yè)向深加工轉(zhuǎn)變，提高出口產(chǎn)品的附加值和技術(shù)含量。

2對(duì)關(guān)聯(lián)性產(chǎn)品的出口限制不夠

稀土雖然是不可再生資源，但是稀土中的17種元素卻可以再回收利用。如果只管制稀土，而不對(duì)關(guān)聯(lián)性產(chǎn)品的出口加以限制，國(guó)外就可以進(jìn)口廢舊物品，再提煉稀土，從而導(dǎo)致稀土的變相流失。但我國(guó)稀土出口配額目錄上并沒(méi)有反映出這一問(wèn)題，對(duì)關(guān)聯(lián)產(chǎn)品未加限制。

3目錄更新速度慢

當(dāng)今科技飛速發(fā)展，對(duì)稀土中不同元素的需求和應(yīng)用也在不斷的變化，這就要求稀土出口目錄及時(shí)更新，以反映這一變化，并促進(jìn)稀土產(chǎn)業(yè)向深加工和高技術(shù)型轉(zhuǎn)變[8]，我國(guó)的稀土出口目錄更新速度有待進(jìn)一步提高。

（二）配額數(shù)量制定方法不盡合理

我國(guó)稀土出口配額每年均有剩余，雖然有諸多原因，如國(guó)外需求下降、稀土價(jià)格下跌、走私現(xiàn)象嚴(yán)重等，但出口配額過(guò)剩是事實(shí)，這從一個(gè)側(cè)面反映出我國(guó)的出口配額數(shù)量制定方法不盡合理。若配額數(shù)有時(shí)多于實(shí)際出口額，也存在少于的情況，還可能在各年之間進(jìn)行調(diào)劑，把沒(méi)用完的配額分配到其他年份，但我國(guó)配額量每年都多，只能說(shuō)配額已形同虛設(shè)。此外，雖然我國(guó)一直盡力在加強(qiáng)稀土開(kāi)采管理的同時(shí)不影響國(guó)際市場(chǎng)對(duì)稀土的正常需求，在國(guó)際上卻仍然受到多國(guó)的指責(zé)和起訴。

（三）出口配額和許可證的分配不科學(xué)

我國(guó)出口配額和許可證主要根據(jù)企業(yè)往年的出口業(yè)績(jī)來(lái)制定。如商務(wù)部2007年稀土出口配額申報(bào)條件和申報(bào)程序規(guī)定，生產(chǎn)企業(yè)要獲得稀土出口配額，2005年出口供貨量達(dá)到2000噸以上或出口供貨金額達(dá)到3000萬(wàn)元人民幣以上。若不能滿足上述要求，則需要近三年（2003-2005年）年均稀土出口數(shù)量在700噸以上或近三年年均稀土出口金額在400萬(wàn)美元以上（以海關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)字為準(zhǔn)）。而流通類企業(yè)則必須注冊(cè)資本在500萬(wàn)元人民幣以上，近三年年均稀土出口數(shù)量在700噸以上或近三年年均稀土出口金額在400萬(wàn)美元以上（以海關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)字為準(zhǔn)）。2014年稀土出口配額申報(bào)條件和申報(bào)程序中也規(guī)定生產(chǎn)類企業(yè)2010—2012年每年均有出口實(shí)績(jī)（2010年以后獲得出口配額的企業(yè)，自獲得配額年份至2012年每年均有出口實(shí)績(jī)），相關(guān)數(shù)據(jù)以海關(guān)統(tǒng)計(jì)為準(zhǔn)。流通類企業(yè)注冊(cè)資本在5000萬(wàn)元人民幣以上，2010-2012年每年均有出口實(shí)績(jī)，相關(guān)數(shù)據(jù)以海關(guān)統(tǒng)計(jì)為準(zhǔn)。商務(wù)部將以此為基礎(chǔ)，通過(guò)特定計(jì)算公式對(duì)配額進(jìn)行分配。這一分配辦法并沒(méi)有考慮到不同類型稀土產(chǎn)品的價(jià)格和需求因素，不利于各種不同類型稀土產(chǎn)品的協(xié)調(diào)發(fā)展。過(guò)多地看重出口業(yè)績(jī)也使得配額的分配比較利于那些先進(jìn)入該行業(yè)的企業(yè)和非生產(chǎn)企業(yè)，而對(duì)于一些較晚才拿到出口配額的企業(yè)和生產(chǎn)企業(yè)來(lái)說(shuō)，沒(méi)有辦法用以往的業(yè)績(jī)來(lái)提供資質(zhì)證明，權(quán)重也就一直上不去，無(wú)法獲得更高的額度。不利于稀土行業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)，也容易滋生尋租行為，導(dǎo)致配額非法買(mǎi)賣。

（四）配額下達(dá)時(shí)間滯后

我國(guó)稀土出口配額下達(dá)到企業(yè)的時(shí)間平均滯后一個(gè)季度，這是稀土出口配額管理實(shí)行以來(lái)存在的一個(gè)大問(wèn)題。稀土下達(dá)時(shí)間滯后，意味著企業(yè)要么等配額下達(dá)之后再制定具體的生產(chǎn)和銷售計(jì)劃，要么結(jié)合以往的情況和獲取的市場(chǎng)信息半盲目生產(chǎn)，在沒(méi)有取得配額的情況下與外商洽談交易。前者容易導(dǎo)致我國(guó)稀土產(chǎn)品供應(yīng)不穩(wěn)定，喪失部分國(guó)外訂單，促成了國(guó)外新的供應(yīng)源和替代產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)與擴(kuò)展。后者容易導(dǎo)致我國(guó)企業(yè)在與外商洽談交易的過(guò)程中處于十分尷尬和被動(dòng)的地位。

（五）對(duì)出口配額制度實(shí)施中監(jiān)管力度不夠

雖然中國(guó)海關(guān)將稀土列為重點(diǎn)打擊項(xiàng)目，但稀土產(chǎn)品的出口走私現(xiàn)象仍然存在。《中國(guó)的稀土狀況與政策》白皮書(shū)顯示，2006—2008年，國(guó)外海關(guān)統(tǒng)計(jì)的從中國(guó)進(jìn)口稀土量，比中國(guó)海關(guān)統(tǒng)計(jì)的出口量分別高出35%、59%和36%，2011年更是高出12倍。國(guó)內(nèi)外海關(guān)統(tǒng)計(jì)差異意味著這幾年中國(guó)稀土走私現(xiàn)象非常嚴(yán)重。有時(shí)走私數(shù)量甚至超出了正常渠道出口量。如2011年中國(guó)稀土走私量達(dá)到了2232萬(wàn)噸，比國(guó)內(nèi)正常渠道出口量186萬(wàn)噸還要多0372萬(wàn)噸。更嚴(yán)重的是，有些走私數(shù)據(jù)也許并沒(méi)有查出來(lái)，實(shí)際走私數(shù)量可能比這一數(shù)據(jù)還多。如此巨大的走私量使得進(jìn)一步加大我國(guó)稀土出口配額的監(jiān)管力度和懲罰力度刻不容緩。

四、完善我國(guó)稀土出口配額制度的政策建議

（一）細(xì)化并及時(shí)更新目錄

對(duì)出口配額目錄中的產(chǎn)品做進(jìn)一步的分類，如按照稀土元素的種類、不同的元素加工程度來(lái)進(jìn)行細(xì)分，并及時(shí)對(duì)目錄進(jìn)行更新。不僅將該戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源都納入管理范圍，還應(yīng)對(duì)不同技術(shù)含量的產(chǎn)品實(shí)施不同程度的管制，以將資源留在國(guó)內(nèi)，保證國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的充足供應(yīng)，促進(jìn)稀土深加工、精加工，改變過(guò)去賤賣資源，而高價(jià)進(jìn)口國(guó)外制成品的情況。

（二）結(jié)合國(guó)情確定配額數(shù)量及分配方法

配額的數(shù)量及其分配關(guān)系到我國(guó)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的利用問(wèn)題，關(guān)系到企業(yè)的利益，應(yīng)該綜合考慮多種因素，如我國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)內(nèi)需求量、企業(yè)的實(shí)際生產(chǎn)情況等。世界市場(chǎng)的需求可以作為考慮的因素之一，但其權(quán)重不應(yīng)該高于我國(guó)的國(guó)情，因?yàn)榧词故荳TO框架下也只是倡導(dǎo)自由貿(mào)易，絕不能強(qiáng)迫各國(guó)把國(guó)內(nèi)資源都賣掉。

（三）完善提前公告制度

目前，我國(guó)稀土出口配額總量一般都是由商務(wù)部參照各企業(yè)前幾年的出口實(shí)績(jī)分兩批決定，第一批于上一年年末公布，第二批則要等到當(dāng)年年中左右公布。這給許多企業(yè)帶來(lái)了諸多的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，使其在生產(chǎn)、銷售中十分被動(dòng)。這使得完善提前公告制度十分必要。有關(guān)部門(mén)可以為稀土行業(yè)制定中遠(yuǎn)期規(guī)劃，明確稀土出口配額趨勢(shì)，公布稀土出口配額調(diào)整的大致路徑。這樣企業(yè)就可以根據(jù)這些計(jì)算公式大致預(yù)測(cè)自己的配額，制定較為合理的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方案，在對(duì)外貿(mào)易中爭(zhēng)取主動(dòng)。

（四）建立稀土回收機(jī)制

除了對(duì)稀土進(jìn)行管制之外，還應(yīng)該對(duì)關(guān)聯(lián)性產(chǎn)品的出口加以限制，防止國(guó)外進(jìn)口含稀土元素的廢舊物品提煉稀土，以合理發(fā)揮稀土出口配額的效果。與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)應(yīng)建立稀土回收機(jī)制，對(duì)關(guān)聯(lián)性產(chǎn)品進(jìn)行回收、再提煉和再利用。

（五）加強(qiáng)監(jiān)管

1加強(qiáng)對(duì)政府有關(guān)部門(mén)的監(jiān)管

加強(qiáng)對(duì)政府有關(guān)部門(mén)的監(jiān)管主要是為了防止和制止尋租行為，讓配額數(shù)量的制定、配額的分配以及審批程序更加公平、公正、合理?？梢詫徟^(guò)程透明公開(kāi)，讓企業(yè)及時(shí)監(jiān)控配額的審批情況；讓非政府組織等部門(mén)定期對(duì)配額審批情況進(jìn)行問(wèn)責(zé)；鼓勵(lì)普通群眾監(jiān)督舉報(bào)違法違規(guī)的審批行為。

2加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的監(jiān)管

加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的監(jiān)管主要是為了防止和制止走私以及非法買(mǎi)賣配額的行為，讓企業(yè)按需出口、按能力出口、正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。具體的監(jiān)管環(huán)節(jié)包括申報(bào)前的監(jiān)管、申報(bào)時(shí)的監(jiān)管、審批后的監(jiān)管等。申報(bào)前的監(jiān)管主要考察企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)狀況，申報(bào)時(shí)的監(jiān)管主要監(jiān)管企業(yè)是否真實(shí)具備稀土出口配額申報(bào)條件和申報(bào)程序中的各項(xiàng)要求，審批后的監(jiān)管主要監(jiān)管企業(yè)的配額使用情況，及時(shí)做出合理的調(diào)整。鼓勵(lì)社會(huì)大眾對(duì)稀土行業(yè)走私、非法買(mǎi)賣出口配額、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象進(jìn)行舉報(bào)[8]。

（六）建立配額取消機(jī)制

稀土出口配額許可證管理是為解決20世紀(jì)90年代我國(guó)稀土行業(yè)出現(xiàn)的“散、亂、差”問(wèn)題建立的，此后又增加了保護(hù)環(huán)境等因素。因此，當(dāng)稀土產(chǎn)業(yè)呈規(guī)?；?、集約化發(fā)展，行業(yè)生產(chǎn)秩序完全改觀，產(chǎn)業(yè)鏈條日臻完善，稀土出口商品結(jié)構(gòu)和稀土產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)非常合理，環(huán)境保護(hù)措施非常完善之后可以逐步取消出口配額機(jī)制，轉(zhuǎn)而用行業(yè)進(jìn)入管制、征收資源稅和環(huán)境稅等措施來(lái)引導(dǎo)稀土行業(yè)的出口，使我國(guó)對(duì)稀土出口的管理更加符合WTO規(guī)則。

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（責(zé)任編輯：張彤彤）