印度風(fēng)電立法與政策研究

王青松+廖瓊

摘要：印度是全球領(lǐng)先的風(fēng)電大國，在《電力法》等多項立法的制度框架下，印度中央和各邦政府采取了保護價收購、強制并網(wǎng)等強制性政策和發(fā)電量補貼等激勵性措施推動風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展，取得了明顯的政策效果。近年來，印度風(fēng)電政策從傳統(tǒng)的投資額優(yōu)惠轉(zhuǎn)向可再生能源配額等優(yōu)惠措施，但仍存在專門性立法欠缺、部分政策和規(guī)劃間存在矛盾等問題，有待進一步完善。

關(guān)鍵詞：印度 風(fēng)電 立法 政策

一、印度風(fēng)能開發(fā)概況

印度是全球最大的風(fēng)能開發(fā)利用國之一，擁有世界領(lǐng)先的風(fēng)能市場規(guī)模。目前，印度全國發(fā)電裝機總量的8.5%來自于風(fēng)能，2011年度，印度吸引了折合103億美元的清潔能源投資，約占全球清潔能源總投資的4%。在該年度，印度風(fēng)電新裝機總量為3019MW。

二、印度風(fēng)能開發(fā)各個階段及相關(guān)立法與政策內(nèi)容

印度發(fā)展可再生能源的主要推動力源于上世紀(jì)七十年代發(fā)生的兩次“石油危機”后提出的能源自給要求。1981年，印度科學(xué)技術(shù)部設(shè)立了專門的可替代能源委員會（CASE），開始統(tǒng)領(lǐng)全國的可再生能源開發(fā)利用工作，正式拉開了印度風(fēng)能開發(fā)的歷史大幕。從這一時期開始至今，印度的風(fēng)能發(fā)展可概括為如下幾個階段：

（一）機構(gòu)設(shè)立和技術(shù)示范研發(fā)階段（1981—1990）

1、成立相關(guān)機構(gòu)

最初，印度可替代能源委員會（CASE）主要負責(zé)可再生能源發(fā)展的項目規(guī)劃工作，同時也負責(zé)進行風(fēng)能等可再生能源的研發(fā)和統(tǒng)籌工作。1982年，在印度能源部之下又設(shè)立了一個獨立的機構(gòu)——非傳統(tǒng)能源局（DNES），該局委托印度熱帶氣象研究所出版了印度第一部風(fēng)能資源評估件。

此外，一個隸屬于DNES被稱作印度可再生能源開發(fā)機構(gòu)（IREDA）的國有有限責(zé)任公司在1987年建立起來，該機構(gòu)專門從事融資協(xié)助工作，為可再生能源和能源效率項目提供有期限的“軟貸款”（soft loans）。

1984年在DNES支持下，第一個私人所有的直接接入電網(wǎng)的風(fēng)力發(fā)電機組開工建設(shè)，該機組位于印度西部古吉拉特邦（Gujarat）的Verawal地區(qū)，1986年DNES又在四個邦啟動了5個裝機容量550KW的示范性風(fēng)電場項目。

印度政府十分重視與其他風(fēng)電先進國家的合作以更快的發(fā)展其風(fēng)電行業(yè)。1988年，丹麥援助機構(gòu)（DANIDA）在印度援助建設(shè)了兩個分別在古吉拉特邦和泰米爾納德邦的10MW的商業(yè)項目，這是印度最早的一批大容量接入電網(wǎng)的風(fēng)電示范項目。這些示范項目和鼓勵政策一起為印度風(fēng)電大發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

2、制定相應(yīng)規(guī)劃目標(biāo)

印度政府在第七個“五年計劃”（1985—1990）中開始啟動旨在探索在市場引導(dǎo)策略下開發(fā)包括風(fēng)能在內(nèi)的可再生能源的國家級規(guī)劃，該規(guī)劃設(shè)定的預(yù)期目標(biāo)是20GW（后來調(diào)整為到1990年達到45GW，2010年達到49GW，2012年達到102GW）。

3、出臺相關(guān)鼓勵政策

為了實現(xiàn)上述新能源規(guī)劃，印度政府為私有投資者提供了許多鼓勵性政策，其中主要的財政鼓勵措施有：一是在項目建成第一年固定資產(chǎn)100%加速折舊。二是對所售風(fēng)電電力收入5年內(nèi)免征所得稅。三是強制性要求各邦電力委員會按指定價格收購電力。四是向大型和中小型風(fēng)電設(shè)備制造商提供產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀報告，使得這些企業(yè)能夠從稅收優(yōu)惠期中受益，減少關(guān)稅和消費稅，放寬外國投資限制。五是一些邦允許風(fēng)力發(fā)電的第三方直接銷售。六是“儲蓄”（banking）和“過網(wǎng)”（Wheeling）的便利優(yōu)惠。①

（二）市場開放和自由化階段（1991—2003）

1991年開始，印度政府實施鼓勵私人投資進入風(fēng)能開發(fā)領(lǐng)域的政策，電力市場開始向國內(nèi)和國外私人投資者開放。

1、非傳統(tǒng)能源部的設(shè)立

1992年，建立10年的非傳統(tǒng)能源局（DNES）升格為非傳統(tǒng)能源部（MNES）。在這一階段，更為細致的開發(fā)利用可再生能源的政策指導(dǎo)得以制定，同時，MNES制定了在第八個“五年計劃”（1992—1997）中通過鼓勵私人投資者參與將風(fēng)電容量提升到500MW的發(fā)展目標(biāo)。

2、財政激勵措施的實施和修訂

MNES實施了很多實際的財政激勵措施和政策以鼓勵私人投資者進入可再生能源領(lǐng)域，包括對各邦如何設(shè)計各自市場導(dǎo)向激勵措施的指導(dǎo)細則等，并于1993年發(fā)布了相關(guān)件，對加速折舊、與“儲蓄”、“過網(wǎng)”和第三方銷售相關(guān)的優(yōu)惠措施等都做了一定程度的修訂。1995年印度政府還正式公布了第一個技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及證書和項目程序指南。但在這一階段，印度仍然還沒有一個全局性的長遠風(fēng)電發(fā)展戰(zhàn)略，技術(shù)上的研發(fā)也只停留在風(fēng)速數(shù)據(jù)的采集等方面。

3、發(fā)揮世界銀行等國際機構(gòu)在風(fēng)電發(fā)展中的作用

從1993年到1999年，世界銀行在通過IREDA在印度實施了總數(shù)為1.95億美元的可再生資源開發(fā)項目（RPD），該項目旨在支持商業(yè)規(guī)模的可再生能源開發(fā)。

（三）通過電力立法促進發(fā)展階段（2003—2008）

2003年，印度國會通過了《電力法》（Electricity Act 2003），該法針對風(fēng)能等可再生能源規(guī)定了相應(yīng)的鼓勵措施，在很大程度上促進了并網(wǎng)和離網(wǎng)風(fēng)電業(yè)的發(fā)展。②《電力法》還對中央和各邦政府提出了有時間要求的政策措施，要求各邦電力管理委員會（SERC）逐步提升總電力消費中的可再生能源發(fā)電份額。③

在《電力法》的基礎(chǔ)上，又制定了2005年《國家電力方針》（National Electricity Policy 2005）、《國家電費方針》（National Tariff Policy 2006）和《農(nóng)村電氣化方針》（Rural Electrification Policy 2006），這些更為具體的政策件進一步強調(diào)了可再生能源份額和優(yōu)惠費率的重要性，設(shè)定了提高和管理可再生能源的具體要求。

也是在這一時期，2006年非傳統(tǒng)能源部（MNES）更名為新能源與可再生能源部（MNRE），成為世界唯一的負責(zé)可再生能源開發(fā)的部級國家機構(gòu)。

（四）制定新的鼓勵措施和實施階段（2009—2012）

1、實施GBI補貼

2009年，印度政府開始對并網(wǎng)風(fēng)電項目實施基于實際發(fā)電量的激勵措施（GBI），一項GBI相當(dāng)于0.50盧比（0.01美元）/kWh，上限是29000美元/MW/年，總量以一個風(fēng)電項目10年“生命期”計算為116000美元/MW。④

2、廣泛實施RPS義務(wù)

各州電力監(jiān)管委員會（SERCs）均要求其管理的配電公司承擔(dān)相應(yīng)的RPS義務(wù)。由于各邦自然條件不同，在2010年，中央電力監(jiān)管委員會提出了一個補充機制，以幫助可再生能源稟賦較差的邦實現(xiàn)其RPS義務(wù)，該機制的核心就是建立可再生能源證書（REC）交易制度。⑤該機制的設(shè)計出發(fā)點是以市場機制來調(diào)動發(fā)電企業(yè)使用可再生能源發(fā)電的積極性，但目前該機制的運行效果還有待于進一步評估。

3、普遍推行保護性電價（feed-in tariffs）

截止到2013年3月，25個SERC中的13個已經(jīng)推出了針對風(fēng)電的保護性電價收購制度，所有實行該制度的邦均采用“成本加成”方式確定該保護性電價，各邦根據(jù)各自資源情況、項目成本和其他影響因素確定本邦的具體價格。

三、成功的經(jīng)驗及尚存的問題

（一）印度風(fēng)電開發(fā)立法及政策經(jīng)驗

1、設(shè)立專門機構(gòu)負責(zé)可再生能源開發(fā)工作

印度在1981年設(shè)立了專門性的可再生能源開發(fā)機構(gòu)——可替代能源委員會（CASE），之后又在能源部之下設(shè)立了非傳統(tǒng)能源局（DNES），1992年后者升格為非傳統(tǒng)能源部（MNES），成為世界上第一個從事可再生能源開發(fā)管理的部級機構(gòu)。2006年，MNES又更名為新能源與可再生能源部（MNRE），成為世界唯一的負責(zé)可再生能源開發(fā)的部級國家機構(gòu)。

2、示范性工程和政府規(guī)劃政策的導(dǎo)引

印度政府早在上世紀(jì)80年代時起就開始關(guān)注可再生能源的開發(fā)問題，從建立在西部古吉拉特邦（Gujarat）的Verawal地區(qū)的第一個風(fēng)電示范電場開始，在風(fēng)電先進國家的幫助下先后在全國設(shè)立多處風(fēng)電示范項目，為之后的風(fēng)電大發(fā)展打下了經(jīng)驗和人才上的基礎(chǔ)。

同時，印度政府也很早就在國家能源發(fā)展規(guī)劃中明確了可再生能源的重要地位，1985年開始的第七個“五年計劃”中就設(shè)定了可再生能源發(fā)展預(yù)期目標(biāo)，經(jīng)過若干次修訂，該目標(biāo)最終調(diào)整為到2012年可再生能源發(fā)電量要占到總發(fā)電量的10%。⑥

3、保護性收購等制度性支持措施的推動

在發(fā)展初期，印度政府在風(fēng)電入網(wǎng)方面實施強制性入網(wǎng)要求和長期保護性電價政策（FIT），保證了風(fēng)電能夠順利入網(wǎng)。但這些措施是以犧牲電網(wǎng)利益為代價，在風(fēng)電規(guī)模日益擴大的情況下難以繼續(xù)全面維系。在這樣的背景下，2003年后印度中央政府和各邦電力管理委員會（SERCs）開始實施RPO要求，該機制事實上就是嘗試引入市場機制以促進風(fēng)電業(yè)發(fā)展，這一政策和RECs交易機制的合并實施對印度風(fēng)電發(fā)展也起到了極為重要的推動作用。

4、各類財稅優(yōu)惠措施的激勵

印度政府早期采用了各種財稅優(yōu)惠措施，如加速折舊、減免風(fēng)電企業(yè)所得稅和風(fēng)機購買消費稅等，對風(fēng)電企業(yè)進行直接補貼，降低風(fēng)電企業(yè)運行成本。2009年后，印度政府開始實施GBI補貼，從傳統(tǒng)的增量補貼向存量補貼轉(zhuǎn)變。GBI補貼與以往補貼主要的區(qū)別在于不再對投資者擴大裝機容量進行補貼而是根據(jù)已裝機風(fēng)機的實際發(fā)電量進行補貼，這更有利于激勵投資者在整個風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈上的積極性。⑦

（二）印度風(fēng)電立法及政策尚存的問題

1、尚缺乏專門的可再生能源立法

目前，印度風(fēng)電開發(fā)的法律依據(jù)散見于《電力法》、《可再生能源電價令》、《電網(wǎng)法》等立法中，相關(guān)政策措施也是分散于電力電價政策中，如2005年《國家電力方針》、《國家電費方針》和《農(nóng)村電氣化方針》等，適用時較為散亂。同時，由于印度為聯(lián)邦制國家，印度國內(nèi)的風(fēng)電開發(fā)立法和政策還區(qū)分為中央和地方各邦兩個層級，這樣一來印度的風(fēng)電開發(fā)立法存在門類較多，層級也較為復(fù)雜的現(xiàn)象。

因此，如果能有一部綜合性、專門性的《可再生能源法》，在其統(tǒng)領(lǐng)下對包括風(fēng)能在內(nèi)的可再生能源開發(fā)進行統(tǒng)一規(guī)制和安排，則印度的可再生能源開發(fā)的法律依據(jù)更為明確，效果也更好。

2、部分政策和規(guī)劃之間還存在矛盾

如印度國家氣候變化國家行動計劃（NAPCC）和統(tǒng)一能源政策（IEP）間就存在不一致的問題。NAPCC是在2008年提出的，該計劃要求在2009—2010年度印度電力消費總量中須有5%的比例來自可再生能源，同時規(guī)定在此后的10年間每年遞增1%，這就意味著到2020年，印度電力消費總量中15%的應(yīng)來自可再生能源。而在2006年印度計劃委員會提出的IEP中，可再生能源的比例到2032年才不過5%。

3、電力技術(shù)上存在障礙

和很多發(fā)展中國家一樣，印度還存在不少對發(fā)展包括風(fēng)電在內(nèi)的可再生能源而言在電力技術(shù)等方面的不足，比較突出的有并網(wǎng)技術(shù)、電力預(yù)測技術(shù)和電網(wǎng)調(diào)度技術(shù)等方面，這些技術(shù)障礙會導(dǎo)致電網(wǎng)結(jié)構(gòu)性低效和不穩(wěn)定從而影響風(fēng)電健康發(fā)展。因此，印度政府亟需對國內(nèi)電網(wǎng)進行現(xiàn)代化改造，提高電網(wǎng)吸納各種不同能源電力的能力，為風(fēng)電發(fā)展創(chuàng)造更好的硬件環(huán)境。

4、部分政策措施實施效果還有待檢驗

由于印度發(fā)展中國家的實際國情，印度在風(fēng)電發(fā)展中早期采用的政策措施較多都是在供應(yīng)一側(cè)以保證投資者參與的積極性，對市場機制關(guān)注還不足，在完成了風(fēng)電業(yè)的商業(yè)化的基本任務(wù)后，印度政府也開始逐步實施適應(yīng)市場要求的鼓勵性政策措施，如RECs交易制度、GBI補貼等，但由于目前還存在多種其他支持措施的“競爭”，這些市場化措施的實際效果還需要在實踐中檢驗。

四、結(jié)語

風(fēng)電業(yè)的發(fā)展最終目標(biāo)是商業(yè)化，但在實現(xiàn)商業(yè)化之前，國家的財政補貼是必要的。補貼的目的是維持風(fēng)力發(fā)電發(fā)展的規(guī)模和連續(xù)性，從而使得風(fēng)力發(fā)電的成本持續(xù)下降，最終實現(xiàn)商業(yè)化。在商業(yè)化任務(wù)基本完成后，風(fēng)電發(fā)展的政策機制還是要回歸到市場競爭的基本要求上去，印度風(fēng)電立法及政策的發(fā)展也是遵循了這一規(guī)律。同為發(fā)展中國家，印度風(fēng)電立法和政策的內(nèi)容和演進變化趨勢對我國風(fēng)電業(yè)的健康有序發(fā)展也有著非常重要的參考意義。

注：

①施鵬飛. 印度發(fā)展風(fēng)電的現(xiàn)狀和政策[J]. 上海電力2007（1）：94

②GWEC，Indian Wind Energy O-

utlook 2011，P19

③GWEC，Indian Wind Energy O-

utlook 2011，P20

④GWEC，Indian Wind Energy O-

utlook 2011，P23

⑤GWEC，Indian Wind Energy O-

utlook 2011，P17

⑥IRENA， 30 Years of Policies for Wind Energy，P92

⑦IGES，Market Mechanisms Co-

untry Fact Sheets：India http：//pu-

b.iges.or.jp/modules/envirolib/upl-

oad/984/attach/india_final.pdf

〔本受新疆維吾爾自治區(qū)普通高?？浦攸c研究基地基金資助，系課題“新疆企業(yè)開拓中亞新能源市場的法律環(huán)境研究”（項目編號：XJEDU010912B04）階段性成果〕

（王青松， 1975年生，山東寧津人，新疆大學(xué)法學(xué)院副教授。研究方向：國際經(jīng)濟法。廖瓊，1974年生，四川成都人，新疆大學(xué)法學(xué)院講師。研究方向：經(jīng)濟法、環(huán)境法）