地方政府融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)防范與規(guī)范發(fā)展

蔣志芬　付淑換

摘 要：隨著地方政府融資平臺數(shù)量與負(fù)債規(guī)模的急劇擴(kuò)大，其風(fēng)險(xiǎn)也在不斷累積，部分地方政府融資平臺公司存在運(yùn)作不規(guī)范、資產(chǎn)質(zhì)量較差、償債能力不強(qiáng)、融資狀況不透明等問題。要防范地方政府融資平臺風(fēng)險(xiǎn)，需加快推進(jìn)財(cái)稅體制改革和地方政府職能轉(zhuǎn)換，探索市政債券發(fā)行，健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，探索地方政府融資平臺貸款證券化，加強(qiáng)平臺貸款的規(guī)范管理和外部監(jiān)管。

關(guān) 鍵 詞：地方政府融資平臺；風(fēng)險(xiǎn)防范；規(guī)范發(fā)展

中圖分類號：F812.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-3544（2014）03-0024-03

一、引言

地方政府融資平臺是由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，包括不同類型的城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)公司等。它是我國在特殊的財(cái)稅體制下、在特殊時期的產(chǎn)物，是解決地方政府在公共產(chǎn)品供給上的資金短缺問題、 規(guī)避制度約束的一種變通手段。1994年推行的分稅制改革，將稅源普及全國和流動性大的稅種以及調(diào)節(jié)功能大的稅種劃作中央稅或中央與地方共享稅；把稅源比較固定，稅基比較狹窄的小稅種劃作地方稅。改革后地方政府的稅收占全部稅收比重較低，地方政府承擔(dān)了大量的經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能，但又不具備相應(yīng)的財(cái)力，財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，資金需求與收入之間存在巨大缺口。以2013年為例， 全國地方政府公共財(cái)政收入/公共支出僅為57.82%。2008年末，為應(yīng)對國際金融危機(jī)的沖擊，我國推出“四萬億”刺激計(jì)劃，積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，為地方政府通過融資平臺進(jìn)行籌資提供了政策支持，全國各地地方政府融資平臺公司的數(shù)量大幅增長， 平臺舉債融資規(guī)模迅速膨脹。

近年來，地方政府通過構(gòu)建融資平臺籌集資金，推動了我國城鎮(zhèn)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善。但隨著地方政府融資平臺數(shù)量與負(fù)債規(guī)模的急劇擴(kuò)大，風(fēng)險(xiǎn)也在不斷累積，存在著舉債規(guī)模過大、地方政府違規(guī)擔(dān)保、償債能力弱等問題。銀監(jiān)會數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月末， 地方政府融資平臺貸款余額為9.7萬億元，同比增長6.2%；地方政府融資平臺客戶數(shù)量達(dá)到10 932家。目前地方政府融資平臺貸款已逐步進(jìn)入還債高峰期， 約37.5%的貸款在2013年至2015年內(nèi)到期。 地方政府融資平臺風(fēng)險(xiǎn)不容忽視，亟待建立完善的風(fēng)險(xiǎn)控制體系， 控制地方政府的過度負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范融資平臺管理，緩釋地方政府融資平臺的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、地方政府融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀

1. 融資平臺公司是地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的主要舉借主體。審計(jì)署2013年第32號公告《全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》表明，截至2013年6月底，融資平臺公司舉債余額為69 704.42億元，其中，政府負(fù)償還責(zé)任的債務(wù)40 755.54億元， 政府或有債務(wù)28 948.88億元。在全國地方政府性債務(wù)的舉債主體中，通過融資平臺公司舉債最多。見表1。

2. 地方政府融資平臺公司償債能力逐步提升。2010年以來，國務(wù)院有關(guān)部門和地方政府出臺多項(xiàng)政策制度，就進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府融資平臺管理工作進(jìn)行了全面部署。各地通過對平臺公司增加注冊資本、注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、完善平臺公司法人治理結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)重組等方式，使一些融資平臺公司的資產(chǎn)質(zhì)量、收入水平、盈利能力和償債能力有所提高。審計(jì)署2013年第32號公告顯示，與2010年相比，2012年省市縣融資平臺公司平均每家資產(chǎn)增加13.13億元，利潤總額增加479.98萬元，平均資產(chǎn)負(fù)債率下降4.9個百分點(diǎn)，平臺公司的償債能力有所提升。

3. 地方政府融資平臺貸款大部分有對應(yīng)的資產(chǎn)保障，總體風(fēng)險(xiǎn)可控。從地方政府融資平臺貸款來看， 截至2013年第一季度末， 貸款余額9.59萬億元，不良貸款率0.14%。這些地方政府債務(wù)基本屬于生產(chǎn)性負(fù)債，大都有對應(yīng)的資產(chǎn)保障，總體風(fēng)險(xiǎn)是可控的。用于城市軌道交通、水熱電氣等市政建設(shè)和高速公路、鐵路、機(jī)場等交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)的平臺公司貸款，不僅形成了相應(yīng)的資產(chǎn)，而且大多有較好的經(jīng)營性收入作為償還貸款的來源。此外，商業(yè)銀行自身出于風(fēng)險(xiǎn)控制的考慮，加強(qiáng)了對融資平臺公司的信貸管理，融資平臺公司信貸投放從緊，貸款審批條件更趨嚴(yán)格，貸款規(guī)模得到有效控制。

4. 地方政府融資平臺主要投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公益性項(xiàng)目。地方政府融資平臺的投資項(xiàng)目大致可分為三種：一是公益性項(xiàng)目，包括城市道路、橋梁、環(huán)境治理、生態(tài)建設(shè)、農(nóng)林水利等；二是準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，包括教育、科學(xué)文化、醫(yī)療，城市供水、供熱、供氣，垃圾處理、公交、保障房等；三是商業(yè)性項(xiàng)目，包括節(jié)能減排、高速公路、電力、電網(wǎng)、通信、鐵路、港口、機(jī)場等。從財(cái)務(wù)角度看，公益性項(xiàng)目基本沒有盈利能力，準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的盈利能力較弱，自身現(xiàn)金流創(chuàng)造能力不足，只有商業(yè)性項(xiàng)目有著較強(qiáng)的盈利能力。 政府融資平臺資金的投向一般為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等社會效益遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目， 絕大多數(shù)融資平臺的融資用于長期基礎(chǔ)設(shè)施投資，短期難以產(chǎn)生現(xiàn)金流，需要較長時間才能收回投資。

三、地方政府融資平臺存在的主要問題

1. 部分地方政府融資平臺公司運(yùn)作不規(guī)范。一些平臺公司在市場上以獨(dú)立法人的身份、 以國有資產(chǎn)獨(dú)資公司的形式進(jìn)行運(yùn)作， 但實(shí)質(zhì)上并不是按照商業(yè)化原則運(yùn)作的企業(yè)法人。 這類公司基本為政府所有，政企不分，承擔(dān)著政府投資所需資金融通的任務(wù)。其公司治理機(jī)制不健全，公司領(lǐng)導(dǎo)層多由當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)政府部門負(fù)責(zé)人兼任，在人員安排、資源配置等方面與政府保持著千絲萬縷的聯(lián)系，決策不可避免受到政府行政干預(yù)和影響， 使得一些平臺公司變成了地方政府的“出納”，沒有成為真正意義上的、符合風(fēng)險(xiǎn)收益一體化要求的投融資主體。

2. 部分融資平臺公司資產(chǎn)質(zhì)量較差。 部分融資平臺公司存在資產(chǎn)規(guī)模小、經(jīng)營實(shí)力弱、資產(chǎn)質(zhì)量差、資產(chǎn)收益率不高、虛假出資等問題。一些地方政府將政府部門的辦公樓等沒有實(shí)際經(jīng)濟(jì)收益的政府財(cái)產(chǎn)、城市公共設(shè)施等注入平臺公司充當(dāng)資本金。審計(jì)署2013年24號公告顯示：2012年底3個省會城市本級政府違規(guī)向融資平臺公司注入公園、 市政道路等公益性資產(chǎn)45.53億元；36個地方政府本級的223家融資平臺公司中，有94家年末資產(chǎn)中存在不能或不宜變現(xiàn)的資產(chǎn)8975.92億元， 占其總資產(chǎn)的37.6%；有5家注冊資本未到位共56.19億元；6家虛增資產(chǎn)371.07億元。 另據(jù)審計(jì)署2013年32號公告，2013年6月底仍有部分地方將市政道路、公園等公益性資產(chǎn)和儲備土地等以資本金形式違規(guī)注入71家融資平臺公司，涉及金額544.65億元。endprint

3. 部分融資平臺公司償債能力不強(qiáng)。 部分地方政府融資平臺項(xiàng)目缺少突出的主營業(yè)務(wù)和充足的固定資產(chǎn)，現(xiàn)金流不穩(wěn)定，收益性較差。地方政府融資平臺資金投向主要為期限久、 資金回流慢的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)項(xiàng)目等。如城區(qū)開發(fā)、公共衛(wèi)生、教育等融資平臺項(xiàng)目存在明顯的現(xiàn)金流不穩(wěn)定和收益性較差的問題， 部分平臺公司項(xiàng)目的清償能力主要依賴于地方財(cái)政收入與出售土地收入。 審計(jì)署2013年第24號審計(jì)公告顯示，從償債能力看，2012年底36個地方政府本級的223家融資平臺公司中，有68家資產(chǎn)負(fù)債率超過70%； 有151家當(dāng)年收入不足以償還當(dāng)年到期債務(wù)本息； 有37家2012年度出現(xiàn)虧損。在2012年融資平臺公司償還的債務(wù)本息3618.85億元中， 以財(cái)政資金償還1205.75億元，占33.32%；舉借新債償還738.93億元，占20.42%。另據(jù)審計(jì)署2013年32號公告， 到2013年6月底仍有533家只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司存在繼續(xù)融資行為。由此可見，部分地方政府融資平臺公司償債能力不強(qiáng)。

4. 地方政府融資平臺的融資狀況不透明。商業(yè)銀行與地方政府融資平臺之間存在嚴(yán)重的信息不對稱。我國地方政府融資平臺債務(wù)以銀行貸款為主，債券融資比重不高。除銀行信貸和發(fā)債直接融資之外，地方融資平臺還通過信托貸款、融資租賃、BT（建設(shè)-移交）、售后回租、違規(guī)集資等方式變相舉借政府性債務(wù)，單一債權(quán)銀行很難全面掌握平臺公司的實(shí)際負(fù)債情況。此外，由于城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)一般所需資金規(guī)模較大，一些平臺公司以某一項(xiàng)目的名義將從多家銀行分別借來的貸款放在一個統(tǒng)一的資金池里，由地方財(cái)政或劃歸項(xiàng)目建設(shè)主管單位統(tǒng)一調(diào)配使用。借款人與資金使用者相分離，承貸主體與資金使用主體不一致，致使銀行難以掌握融資平臺公司的實(shí)際經(jīng)營情況及其貸款項(xiàng)目的真實(shí)信息，難以監(jiān)控平臺公司的信貸資金使用情況，難以進(jìn)行貸后管理。如果貸款償還出現(xiàn)問題，因償債責(zé)任主體不明，銀行難以追訴。

四、 促進(jìn)地方政府融資平臺規(guī)范發(fā)展的對策與建議

地方政府融資平臺作為我國特定時期的產(chǎn)物，其存在有合理性，化解地方政府融資平臺風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)從財(cái)政、金融等方面全局考慮，對其加以規(guī)范和引導(dǎo)。

1. 加快推進(jìn)財(cái)稅體制改革， 合理確定地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)。要徹底解決地方政府債務(wù)問題，必須進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革。建立明晰的公共財(cái)政體系，厘清中央政府和地方政府在財(cái)政收入和財(cái)政支出之間的關(guān)系，明確中央政府與地方政府之間以及各級地方政府之間的事權(quán)劃分，實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的合理匹配。改革分稅制，調(diào)整中央、地方的稅收分配比例，進(jìn)一步完善地方稅體系，拓寬地方財(cái)政收入來源渠道。完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大對地方的轉(zhuǎn)移支付力度， 提高轉(zhuǎn)移支付的效率和適度擴(kuò)大地方政府在支配資金方面的彈性。 適度推行公共產(chǎn)品市場化， 在一些公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵭惺褂谜吒顿M(fèi)，增加地方財(cái)政收入。使各級地方政府的收入能基本滿足本級支出， 以抑制地方政府利用融資平臺超負(fù)荷舉債的內(nèi)在沖動。

2. 加快地方政府職能轉(zhuǎn)換， 推動地方政府融資平臺市場化運(yùn)作。政府有關(guān)部門應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，將過去 “政府包攬一切”的做法改變?yōu)椤爸灰袌瞿茏龅?，政府就不做”。提高融資平臺的市場化程度，利用市場機(jī)制提高融資平臺的運(yùn)營效率和管理效率。 加快地方政府職能轉(zhuǎn)換， 將地方政府的職能從寬泛的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)換到有限的公共管理及服務(wù)職能上來， 將建設(shè)項(xiàng)目的投資決策權(quán)交還給投資主體。進(jìn)一步開放經(jīng)營性準(zhǔn)公共領(lǐng)域， 允許民間資本參與投資，以緩解地方政府的負(fù)債壓力，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的任務(wù)更多地讓渡給市場， 讓渡給企業(yè)和中介組織。

3. 逐步探索市政債券發(fā)行，讓地方政府舉債“陽光化”。為了拓寬城市建設(shè)融資渠道，實(shí)現(xiàn)地方政府融資平臺的規(guī)范化， 應(yīng)修改有關(guān)禁止地方政府發(fā)債的條款，適度賦予地方政府融資權(quán)，允許地方政府發(fā)行市政債券，將地方政府隱性、不規(guī)范的債務(wù)轉(zhuǎn)變成顯性、規(guī)范的債務(wù)。我國發(fā)行市政債券，可借鑒國外成熟的市政債券發(fā)行管理經(jīng)驗(yàn)， 建立規(guī)范的市政債發(fā)行與監(jiān)控機(jī)制。在美國和日本，地方政府主要通過發(fā)行市政債和地方公債進(jìn)行舉債。 我國的市政債券要以地方政府或者授權(quán)機(jī)構(gòu)為發(fā)行主體， 以政府稅收等一般財(cái)政收入或項(xiàng)目收益作為償債來源， 形成市場化可持續(xù)的融資機(jī)制。構(gòu)建一個權(quán)責(zé)明晰、激勵相容的內(nèi)生信用機(jī)制，明晰相關(guān)各方的權(quán)責(zé)，用市場機(jī)制約束發(fā)債主體的行為。 地方政府發(fā)債不允許用于一般性公共支出， 只能用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。 在償債責(zé)任上堅(jiān)持中央政府或上級政府不兜底的原則，誰舉債誰償還，出現(xiàn)償付和違約風(fēng)險(xiǎn)時，要依據(jù)市場化機(jī)制進(jìn)行清算。

4. 建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，提高地方融資平臺的透明度。加強(qiáng)對地方政府債務(wù)的管理，明確地方政府對平臺的責(zé)任。設(shè)立地方債務(wù)償債基金，作為融資平臺貸款的補(bǔ)充還款來源，并制定融資平臺債務(wù)償還管理辦法，規(guī)定相應(yīng)的償債程序。建立并完善地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，強(qiáng)化地方政府債務(wù)的信息披露。學(xué)習(xí)美國、日本等發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，將地方債納入地方財(cái)政預(yù)算管理，從舉債到用債再到還債全方位接受民眾和立法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和問責(zé)。全面動態(tài)監(jiān)控地方政府性債務(wù)情況，提高地方融資平臺的透明度。規(guī)范地方政府的行為，堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保及承諾行為，控制低層級政府的融資行為。

5. 探索地方政府融資平臺貸款證券化， 化解平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)。此種貸款的證券化，是銀行向投資者發(fā)行以此種貸款組合為資產(chǎn)支持的債券。信貸資產(chǎn)證券化要求組合中相關(guān)資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)、存續(xù)期限、收益能力等基本相近，以便于對基礎(chǔ)資產(chǎn)進(jìn)行評估和信用評級。平臺貸款中有相當(dāng)部分用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，符合信貸資產(chǎn)證券化對基礎(chǔ)資產(chǎn)行業(yè)同質(zhì)性特征要求； 許多平臺貸款用于交通、水力、電力和燃?xì)獾?，能夠產(chǎn)生可預(yù)測的穩(wěn)定的現(xiàn)金流。地方融資平臺貸款證券化，不僅有利于分散銀行的貸款風(fēng)險(xiǎn)，更重要的是通過出售債券提高銀行資產(chǎn)的流動性和繼續(xù)發(fā)放貸款的能力。

6. 加強(qiáng)平臺貸款的規(guī)范管理和對地方政府融資平臺的外部監(jiān)管。對于地方政府融資平臺貸款，商業(yè)銀行要遵循“總量控制、分類管理、區(qū)別對待、逐步化解”的原則，控制貸款總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，支持符合條件的地方政府融資平臺和國家重點(diǎn)在建續(xù)建項(xiàng)目的合理融資需求，壓縮高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目。加強(qiáng)對平臺貸款的存量管理，提升平臺貸款存量的質(zhì)量，增加有效資產(chǎn)抵押，化解到期風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化貸款結(jié)構(gòu)。嚴(yán)格控制平臺信貸融資增長， 審慎評估借款人財(cái)務(wù)能力和還款來源。進(jìn)一步加強(qiáng)對平臺貸款的貸后管理，強(qiáng)化對融資平臺企業(yè)的貸款使用、財(cái)務(wù)狀況、抵押物情況以及貸款的償還情況等方面的跟蹤監(jiān)督， 防止貸款資金挪用風(fēng)險(xiǎn)。 要進(jìn)一步健全對地方政府貸款的風(fēng)險(xiǎn)識別、評級與管理機(jī)制，及時掌握平臺貸款還貸的風(fēng)險(xiǎn)隱患。徹底清理資信差、功能不明、財(cái)務(wù)不可持續(xù)的地方融資平臺公司，落實(shí)平臺貸款的償債責(zé)任，落實(shí)還款來源，有效保全資產(chǎn)。為了防止多頭授信和管理失控問題， 必須建立銀行同業(yè)間政府融資平臺貸款信息的溝通與共享機(jī)制。人民銀行、銀監(jiān)會、財(cái)政、審計(jì)等部門要加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)，強(qiáng)化對地方政府融資平臺的外部監(jiān)管， 構(gòu)建融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)防范綜合體系。

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（責(zé)任編輯：龍會芳；校對：郄彥平）endprint