在利益博弈中尋求平衡：地方政府社會基本養(yǎng)老保障制度決策邏輯分析

孟榮芳

摘 要：我國社會基本養(yǎng)老保障制度區(qū)域政策差異顯著，其政策形成是由地方政府主導并與中央政府、企業(yè)和民眾利益博弈決策。各博弈主體均有不同利益訴求，分別表現(xiàn)為績效考核、公共財政、經(jīng)濟發(fā)展與民生訴求，均對社會基本養(yǎng)老保障供給產(chǎn)生不同性質(zhì)與大小作用力，而地方政府決策邏輯是在與各主體利益博弈基礎上尋求平衡決策。在假設經(jīng)濟發(fā)展與民生訴求為固有矛盾前提下，現(xiàn)階段地方?jīng)Q策是在公共財政與民生訴求間平衡，但當績效考核與公共財政因素變化，或各利益訴求均有利于或均不利于社會基本養(yǎng)老保障提供的極端情況時，地方政府會有不同決策選擇。

關鍵詞：社會基本養(yǎng)老保障制度；地方政府；決策；博弈

中圖分類號：D632.1 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2014）04-0021-07

進入21世紀，我國社會保障制度改變了低福利、零福利、甚至負福利狀況[1]，社會基本養(yǎng)老保障制度同樣發(fā)展迅速，但制度區(qū)域差異過大，致使法定國家統(tǒng)一制度某種程度淪為地方制度[2]，因此對其整合十分必要。盡管中央政府自1992年頒布《勞動部關于全民所有制企業(yè)職工實行基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌的意見的通知》，要求全民所有制企業(yè)實行省級統(tǒng)籌，到1999年頒布《勞動和社會保障部、財政部關于建立基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度有關問題的通知》，再次重申實行省級統(tǒng)籌，但省級統(tǒng)籌至今仍未全面實現(xiàn)，造成區(qū)域政策差距過大。在此情況下，養(yǎng)老保障制度決策與管理分散在地方眾多統(tǒng)籌單位，而地方政府決策導致并進一步擴大了政策區(qū)域差距[3]，因此探討地方政府養(yǎng)老保障制度決策邏輯十分必要，本文將對此進行分析。

一、問題提出：社會基本養(yǎng)老保障決策區(qū)域差異顯著

社會基本養(yǎng)老保障制度決策區(qū)域差異日益顯著，本部分采用2013年《中國統(tǒng)計年鑒》相關數(shù)據(jù)，由社會養(yǎng)老保險基金支出/領取養(yǎng)老金人數(shù)，估算出2012年人均養(yǎng)老金水平，如表1所示。

由表1可知，各地區(qū)間社會基本養(yǎng)老保障制度決策差異懸殊，一方面以月人均養(yǎng)老金水平為衡量標準，可知西藏自治區(qū)養(yǎng)老金最高，遠超其他省份/地區(qū)，最低為江西省，兩者相差1 599.61元/月，前者是后者的2.22倍。各地區(qū)間養(yǎng)老金標準差為344.03元/月，相當于江西養(yǎng)老金的26.29%，說明地方政府間決策非均衡性極為顯著。就組內(nèi)差距而言，東部地區(qū)養(yǎng)老金最大值在北京，最小值在遼寧省，組內(nèi)標準差為240.22元/月；中部地區(qū)最大值在山西省，最小值在江西省，組內(nèi)標準差為208.12元/月；西部地區(qū)最大值在西藏自治區(qū)，最小值在重慶，組內(nèi)標準差為403.31元/月，如表2所示。

另一方面，就養(yǎng)老金替代率差異而言，陜西省最高，上海最低，各省間標準差為10.47%。東中西部地區(qū)差異自高到低為：西部>東部>中部，西部地區(qū)平均替代率為50.46%，標準差為12.62%，東部地區(qū)平均替代率為48.45%，標準差為10.99%；中部地區(qū)平均替代率為47.84%，標準差為6.45%。東、中、西部地區(qū)平均替代率較為接近，但西部、東部極差與標準差均大于中部且差異顯著，如表2所示。

社會基本養(yǎng)老保障制度由中央制定并由地方政府實施，在中央宏觀制度框架相同情況下，各省、區(qū)域間政策顯著差異，表明地方政府在養(yǎng)老保障決策中發(fā)揮重要作用，并且地方?jīng)Q策并不依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平，而是基于其利益博弈決策，因此經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)保障水平不一定高，如廣東經(jīng)濟領先，其保障水平在全國只處于中等，反之亦然，如西藏自治區(qū)經(jīng)濟落后，但養(yǎng)老金卻最高；遼寧省養(yǎng)老金偏低，是由于大量國企破產(chǎn)、養(yǎng)老負擔沉重，民生壓力較大；重慶與江西養(yǎng)老金偏低，是由于流動人口眾多，地方社會保障基金壓力較大，拉低了養(yǎng)老金水平。

二、博弈關系形成：地方政府決策環(huán)境

社會保障制度發(fā)展實踐表明，國家的參與及國家的結(jié)構(gòu)特征已經(jīng)成為老年保障政策的重要決定性因素[4]，同樣在東亞地區(qū)，政府掌握政策制定主動權(quán)，較少受外部壓力，社會保障制度是政治權(quán)威的產(chǎn)物[5]。但在中央與地方分權(quán)前提下，地方政府決策主導作用日益凸顯，其決策邏輯為在利益博弈中進行平衡決策。

（一）權(quán)力分化：博弈關系前提條件

社會保障制度由中央設計、地方執(zhí)行，制度責任在兩者間分擔。改革開放后，中央權(quán)力向地方轉(zhuǎn)移、分散或下放，多數(shù)公共服務由地方政府提供[6]，分權(quán)成為中央與地方關系主旋律。鄭永年認為20世紀80年代是中央向地方政府分權(quán)，90年代是政府向企業(yè)分權(quán)[7]，社會保障制度分權(quán)具體表現(xiàn)為：

一是決策權(quán)分化。這是分權(quán)最突出表現(xiàn)，因為此權(quán)力最不易分化。改革開放后社會保障制度由中央與地方共同主導，中央政府負責制度框架，實施細則由地方政府負責。制度制定權(quán)分散在地方，眾多統(tǒng)籌單位形成了“福利地區(qū)”[8]，事權(quán)過分下移，地方政府在社會保障制度設計、基金管理等方面維護地方利益，甚至決策者個人意志、社保理念，都成為決定財政社保資金支出因素[9]。

二是公共財政分權(quán)。我國面積廣闊，中央不可能直接完成財政稅收；地方有可能與企業(yè)聯(lián)盟，共同逃避或削減中央稅收，因此有必要對地方財政分權(quán)。但1994年分稅制對中央與地方社會保障支出責任未予明確，目前基本由市、縣財政“兜底”承擔[10]，強化了制度區(qū)域分割。

（二）利益分化：地方自主性凸顯

在分權(quán)體制下，中央與地方相互獨立，兩者間是討價還價、交易協(xié)商關系[11]，地方政府自主性增強，成為獨立利益單位，使兩者關系轉(zhuǎn)為博弈。目前政治集權(quán)和財政分權(quán)的治理機制，導致地方政府為晉升激勵和財政激勵競爭[12]，地方政府利益相對于中央和其他地方政府均相對獨立，地方政府利益自主性凸顯。

就社會保障決策而言，戴安娜·M·迪尼托認為擁有社會保障決策權(quán)政府層級越多，越能激發(fā)地方自主性，導致每級政府只關心自己“地盤”和利益[13]。地方政府基于自身利益與其他利益主體博弈決策，既表現(xiàn)為對中央政策變通，也表現(xiàn)為與其他地方政府競爭，在目前地方統(tǒng)籌前提下，地方少報瞞報結(jié)余基金、鼓勵提前退休、管理成本過高、攀比浪費嚴重等道德風險時有發(fā)生，中央政府不得不給予大量財政補貼，形成“地方依賴中央”局面[14]。總之，一方面地方政府擁有高度自主決策權(quán)，另一方面地方政府基于自身利益與其他主體博弈決策。

（三）主體分化：博弈關系形成

社會保障制度制定與實施是政治過程，相關主體均對其產(chǎn)生影響[15]，其決策是利益主體博弈后達成契約[16]。鑒于我國實踐，本文主要分析中央政府、地方政府、企業(yè)和居民利益主體在社會基本養(yǎng)老保障制度決策中的博弈關系，如圖1所示，而對立法機構(gòu)、專家學者、媒體等主體作用不予分析。

圖1中各利益主體間關系如下：一是中央與地方政府博弈關系主要是政治和財政關系，前者指中央通過績效考核評價地方政府，后者指在財政分權(quán)下，地方對社會保障支持能力取決于財政及中央財政轉(zhuǎn)移支付。二是地方政府與民眾博弈關系，指民生訴求與地方政府決策選擇。三是地方政府與企業(yè)博弈關系，指企業(yè)要求減少民生供給、追求經(jīng)濟效益，與地方政府作為“公共利益承擔者”角色沖突。

上述均為不平等主體博弈，具體表現(xiàn)在：一方面，地方政府只擁有部分國家權(quán)力，中央遠超地方權(quán)力，因此中央與地方間權(quán)力不平等；另一方面，只要公權(quán)力沒有被利益腐蝕，與企業(yè)、居民相比，地方政府在博弈中處于主導。本文主要討論地方政府與其他主體博弈決策，不涉及平等主體如企業(yè)與居民間及主體內(nèi)部博弈關系。

三、推動力-排斥力：利益主體的博弈機理

地方政府與“中央政府、企業(yè)和居民”利益主體博弈決策，各利益主體訴求為：中央政府的績效考核與財政壓力；企業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展訴求壓力，居民的民生訴求壓力。從其對社會基本養(yǎng)老保障制度的“作用力性質(zhì)、作用力大小”分析可得：一是績效考核：對制度形成作用力大，當其偏重經(jīng)濟指標時，對充足良好社會基本養(yǎng)老保障制度作用力為負面；二是（充足）公共財政：對制度形成作用力大，作用力為正面；三是民生訴求：在公民權(quán)利無制度渠道時，對制度形成作用力小，作用力為正面；四是經(jīng)濟發(fā)展：對制度形成作用力小，作用力為負面。如圖2所示。

（一）績效考核

首先，對地方政府和官員而言，績效考核十分重要，對其行為起導向功能。當兩者利益可調(diào)和時，共同追求績效提升；反之地方官員有可能為政治升遷脫離政府利益而追求績效提升。計劃經(jīng)濟時，績效考核內(nèi)容為思想先進性、道德品行、對中央擁護性等，通過思想控制保持與增強地方對中央凝聚力。但現(xiàn)階段僅靠思想控制已無法有力影響地方政府，在市場經(jīng)濟影響下，經(jīng)濟發(fā)展成為“硬指標”。

其次，當績效考核注重經(jīng)濟指標時，對充足良好社會基本養(yǎng)老保障起負面作用，地方政府忽視或只提供最低保障，中央與地方重點關注經(jīng)濟增長，社會保障被擠壓到最小程度，成為經(jīng)濟發(fā)展附庸。改革開放后較長時期，社會保障制度覆蓋范圍小，且重點保障優(yōu)勢群體，忽視弱勢群體。但當績效考核指標改變，把促進民生發(fā)展作為核心指標時，地方政府將積極提供社會保障，此時圖2中（1）移動到（2）。

（二）（充足）公共財政

公共財政是社會保障實施的關鍵條件。若公共財政充足，可提升地方社會基本養(yǎng)老保障供給能力，推動制度發(fā)展；反之則會成為限制條件，因此圖2假定公共財政充足，是社會保障制度的推動力。

但實踐中相對于社會保障責任而言，地方公共財政通常有限。只有在此約束下，地方政府才會基于博弈關系做出于己最有利決策。此時公共財政對地方政府提供充足良好社會保障作用力變小，作用力性質(zhì)為阻礙社會保障發(fā)展，此時公共財政在圖2中將由（2）移動到（3）。

（三）民生訴求

社會基本養(yǎng)老保障決策由國家權(quán)力主導，被保障者即民眾參與嚴重不足，民眾力量雖然數(shù)量眾多，但民生訴求卻無法產(chǎn)生足夠博弈力量，因此其作用力較小，但性質(zhì)為促進作用。

當民眾開始表達不滿時，地方政府為維持穩(wěn)定不得不考慮民生訴求。鄭永年認為，目前社會運動成為工人、農(nóng)民等弱勢群體表達不滿重要工具，當社會抗議成功向政府施壓時，政府不得不考慮改革[17]。就社會保障而言，個體表達不滿方式，一是選擇“退出制度”，即當其認為所得小于付出時，便會選擇“退出制度”。社會養(yǎng)老保險制度依大數(shù)法則維持，當個體退出到一定數(shù)量便危及持續(xù)性，地方便不得不考慮民生訴求。二是以集體行動方式表達不滿，當中央把社會穩(wěn)定作為“高壓線”時，地方政府自然不敢也不愿碰，無論如何都想保持地方秩序穩(wěn)定，避免民眾抗議沖擊，所以一旦民眾由集體行動表達不滿，地方勢必將民生訴求提升到新高度，其在圖2中將由（3）移動到（2）。

（四）經(jīng)濟發(fā)展

經(jīng)濟發(fā)展對社會基本養(yǎng)老保障制度形成的壓力來自企業(yè)主體。保羅·皮爾遜認為，社會保障基本假設是雇主反對福利制度擴張，只要有可能便會徹底消滅福利制度[18]。企業(yè)根本目標是追求利潤，要求降低一切開支包括人力成本，天然沒有提供充足良好社會基本養(yǎng)老保障動力，企業(yè)對制度作用力較小，其性質(zhì)為阻礙作用，并在以下情況下更為顯著：其一，當績效考核偏重經(jīng)濟指標時，地方政府支持企業(yè)發(fā)展，企業(yè)趁機要求降低人力成本、削減福利；其二，當?shù)胤截斦邢蕖⒅醒胍筇峁┍Ｕ蠅毫^大，即中央與地方財權(quán)事權(quán)不匹配時，地方政府會向企業(yè)施壓，要求企業(yè)上繳更多稅收，彌補財政不足。

在市場競爭下，當人力資源重要性達到一定程度時，企業(yè)對提供充足良好社會保障作用力增加，其性質(zhì)將變?yōu)橥苿恿Α４饲闆r與勞動力市場密切相關，當勞動力市場供小于求時，企業(yè)會超越低成本沖動，促進社會保障提供，此時經(jīng)濟發(fā)展在圖2將由（4）移動到（2）。

四、在利益博弈中尋求平衡：地方政府決策邏輯分析

博弈意味著為自身利益最大化采取策略，地方政府首先會剔除不利目標，進而在剩下策略中選擇最優(yōu)[19]，本部分討論地方政府的博弈決策過程。

（一）前提假設與現(xiàn)階段博弈決策

為了便于分析，本文假設：一是民生訴求與經(jīng)濟發(fā)展是社會基本養(yǎng)老保障“排斥力-推動力”的天然矛盾體，即經(jīng)濟發(fā)展是充足良好社會基本養(yǎng)老保障排斥力，民生訴求是推動力，兩者關系如圖3所示；二是地方政府作為公權(quán)力代表，不與企業(yè)合謀，盡管目前存在地方政府“公司化”傾向，但是否已成普遍現(xiàn)實仍有待論證，因此假設地方政府對社會保障推動力超越企業(yè)，否則制度便無從提供。

現(xiàn)階段利益博弈如圖2所示：績效考核偏重經(jīng)濟指標，對提供充足良好社會基本養(yǎng)老保障不利；（充足）公共財政對社會基本養(yǎng)老保障有利；民生訴求對社會基本養(yǎng)老保障有利；經(jīng)濟發(fā)展對社會基本養(yǎng)老保障不利。雖然公共財政是社會保障推動力，但由于其有限性，若無外在壓力，地方政府偏向低水平保障。若民生壓力增大，地方政府在財政與民生訴求間決策，印證了地方社會保障決策較保守，限于財政有限性，若無外在壓力不會偏向民生。Chan at al認為我國社會保障實施由地方財政狀況和為人民謀福利動力強弱決定，地方可能“忽略一種政策或消極執(zhí)行”[20]，目前地方政府社會基本養(yǎng)老保障決策是在公共財政與民生訴求間，小心翼翼尋求兩者的平衡。

（二）一種因素變化時博弈決策

為使博弈過程更清晰呈現(xiàn)，本文只討論作用力性質(zhì)而不討論其大小，因為后者導致數(shù)量眾多博弈結(jié)果。

1. 績效考核側(cè)重社會指標。當績效考核側(cè)重社會指標時，面對經(jīng)濟發(fā)展與民生訴求固有矛盾，地方?jīng)Q策選擇取決于公共財政。若財政狀況良好，則偏向提供充分良好社會基本養(yǎng)老保障，否則便缺乏提供能力或把責任轉(zhuǎn)移到企業(yè)、個人等主體。隨著績效考核體系轉(zhuǎn)型完成，此決策模式將成為今后主導。

當績效考核側(cè)重社會指標，財政作用力性質(zhì)不變，此時績效考核和財政均為推動力，決策情景于地方政府有利，地方政府容易在博弈中平衡，但要警惕福利過度提供。因為地方政府旨在提升考核績效，若公共財政為其提供相應能力，則會選擇高水平保障，不會顧及企業(yè)經(jīng)濟發(fā)展訴求，社會保障可能超越經(jīng)濟發(fā)展水平。

2. 公共財政緊縮。在“績效考核側(cè)重經(jīng)濟指標，經(jīng)濟發(fā)展與民生訴求為固有矛盾”前提下，當公共財政緊縮時，財政對充足良好社會基本養(yǎng)老保障正向促進作用下降，甚至成為其制約因素，此時決策對地方政府是艱難選擇。在公共財政緊縮時，地方政府提供社會保障水平隨之下降，甚至降至“觸底”水平，但必須滿足最基本生活需求，否則便會引發(fā)民眾反抗。此時地方政府謹慎衡量民生訴求底線，并依據(jù)民生訴求平衡決策，以防抗議威脅社會穩(wěn)定。

（三）兩種因素變化時博弈決策

在“經(jīng)濟發(fā)展與民生訴求為天然矛盾體”假設下，當績效考核和公共財政作用力性質(zhì)相同時，其一，當績效考核和公共財政同為推動力時，地方政府依據(jù)民生訴求決策傾向于提供高保障；其二，當兩者同為排斥力時，地方政府以民生訴求底線為標準提供低水平保障，在社會穩(wěn)定與民生訴求間平衡決策。

當績效考核和公共財政作用力性質(zhì)同時變化，但其性質(zhì)不同時，其一，績效考核為排斥力，公共財政為推動力，與現(xiàn)階段決策情景相同，此處不贅述。其二，績效考核為推動力，更注重社會指標，公共財政為排斥力，此時地方提供保障的意愿和能力失衡，雖然有提供意愿，但財政緊縮，實際供給能力不足，地方可能變通執(zhí)行中央政策，在績效考核、民生訴求及公共財政間平衡，此位置處于既不違背中央政策，又不引發(fā)民眾抗議，同時財政又有能力提供的水平。

（四）極端情況下博弈決策

1. 當民生訴求被抑制時，民生訴求推動力作用不顯著，甚至被地方政府忽略。此情況在政府極度強權(quán)，民眾缺乏利益訴求渠道時存在。此時地方政府趨向于底線決策甚至不決策，即低水平或根本不提供社會基本養(yǎng)老保障。此情況在現(xiàn)代社會將成為少數(shù)極端情況，因為“在政治（國家權(quán)力）被推向極致的地方，生活完全有可能衰亡腐化”[21]，但其變通情況較常見，即政府只對部分群體提供保障獲其支持，既防止民生訴求完全被抑制引發(fā)社會動蕩，又能保持低水平財政開支，導致制度資源偏向優(yōu)勢群體。

2. 當經(jīng)濟發(fā)展變?yōu)橥苿恿r，雖然雇主天然反對至少反對高福利，但若把其態(tài)度僅歸為反對，顯然過于簡單。雇主態(tài)度不盡相同，即使最初反對，也不能簡單認為板上釘釘，其立場更復雜，因此資本家調(diào)整福利制度，福利制度也調(diào)整資本家[18]。當宏觀環(huán)境改變?nèi)鐒趧恿Χ倘?，盡管企業(yè)不愿提供保障，但“招工荒”是企業(yè)最不愿面對的，此時企業(yè)選擇用部分利潤換取對勞動者提供社會保障。

若企業(yè)經(jīng)濟訴求改變，而績效考核仍偏重經(jīng)濟目標，財政和民生訴求為推動力時，地方政府決策路徑為：其一，在公共財政與民生訴求間平衡；其二，轉(zhuǎn)移社會保障責任，要求企業(yè)或民眾承擔供給責任，政府主要進行管理，不承擔或只承擔低水平資金支持。

3. 圖2虛線表示一種極端情況，即當各利益主體對社會保障均為推動力，即績效考核側(cè)重社會指標；經(jīng)濟發(fā)展變?yōu)橥苿恿Γ幻裆V求和財政推動力增強，此時地方政府容易決策，而且傾向于高水平保障。但此時只有利于提升保障水平，并不利于對區(qū)域差異整合，因為地方政府有可能出于競爭而盲目提升保障水平，地方政府擁有自主性越強，中央就越不容易對其約束，制度整合難度隨之增強。

4. 當各種因素均為社會保障發(fā)展障礙，即績效考核偏重經(jīng)濟目標，公共財政緊縮，民生訴求受抑制，經(jīng)濟發(fā)展壓力顯著，這是社會保障發(fā)展的“艱難時世”，地方政府可能忽視其責任，任由制度薄弱甚至空白發(fā)展。此時地方選擇不決策即不提供或只提供低水平保障。此時國家能力極度不平衡，一方面極度孱弱，無力提供社會保障，履行國家基本責任；另一方面極度強權(quán)，壓抑民生訴求，這種極度孱弱和強大國家糾結(jié)交叉，并不是國家常態(tài)，社會動蕩時可能存在。

（五）小結(jié)：地方政府博弈決策集

以上討論了地方政府決策邏輯，即在與其他利益主體博弈基礎上進行平衡決策，可總結(jié)為表3所示。

由表3可知，當“績效考核轉(zhuǎn)為社會指標，公共財政充足”或四種因素同為推動力時，會促進地方提供充足良好社會保障，因此“績效考核和公共財政同為推動力”是地方提供高水平社會保障必要條件。另外，要防止地方政府提供低水平、甚至不提供社會保障，此決策情景為：公共財政或民生訴求為排斥力或所討論四種因素同為排斥力，因此公共財政或民生訴求只要有一種因素為排斥力，便會出現(xiàn)“逐底競爭”情況，如表4所示。地方政府提供高水平與低水平/不提供社會保障形成了保障水平變動區(qū)間，通常情況下，地方?jīng)Q策在此區(qū)間內(nèi)擺動，是地方綜合各方利益后均衡點。

五、結(jié)論

基于上述對地方政府社會基本養(yǎng)老保障制度決策邏輯分析，可以初步得出以下結(jié)論：

一是雖然社會基本養(yǎng)老保障制度區(qū)域差距有其合理性，但中央政府要整體控制差異范圍，避免地區(qū)間分化過大。否則會導致：勞動力流動的“福利損失”，為其自由流動制造障礙；加劇社會不公平感，區(qū)域差距過大導致社會保障制度成為地區(qū)性制度，造成不同地區(qū)與群體享受非均衡性保障資源；對制度整合形成障礙，當區(qū)域差異過大時，地方政府視社會基本養(yǎng)老保障為自我利益，設置一系列資格限制如戶籍制度等，成為制度進一步整合的障礙。

二是中央與地方間關系主導地方政府博弈決策，是區(qū)域差異過大的主要原因。現(xiàn)階段兩者間關系為政治集中與經(jīng)濟分權(quán)，地方政府基于利益博弈決策，沒有有效供給公共物品[22]。由于通過績效考核等途徑實現(xiàn)政治集中，目前地方?jīng)Q策并沒有突破中央宏觀框架，區(qū)域差異主要表現(xiàn)為保障水平差異，雖然部分地區(qū)提升了社會保障水平，但并沒有實現(xiàn)保障模式根本轉(zhuǎn)變。

三是中央與地方合理劃分社會保障責任。目前中央與地方責任劃分不清晰，中央和省級責任部分下放到地方，“上級請客，地方買單”現(xiàn)象常態(tài)化[23]，地方政府承擔了過多社會保障責任[24]，因此劃分兩者間責任是調(diào)控區(qū)域差距的關鍵。受益范圍涉及全國，為全國公眾共同享有的純公共物品，或關系到國家整體利益，需要中央直接提供、管理和承擔全部支出責任，而具有準公共物品性質(zhì)或?qū)儆诘胤骄植坷娴?，應由地方政府承擔責任?/p>

四是中央政府與地方政府合理分權(quán)。國家對社會干預導致下級執(zhí)行機構(gòu)領導人無法單純執(zhí)行政策，甚至試圖俘獲國家機器，使之為自己目的服務，分權(quán)產(chǎn)生獨立利益主體，導致向上博弈即地方與中央博弈和平行競爭即地方與地方競爭。分權(quán)內(nèi)容包括制度制定權(quán)和管理權(quán)，兩者既不能同時過度下放，也不能同時過度收縮。前者會造成決策權(quán)、資金管理、機構(gòu)管理等重要權(quán)力由地方掌握，使其有能力與中央抗衡，造成全國基本制度淪為地方制度，甚至導致民眾對地方認同感大于中央，使中央權(quán)力和威信雙重流失。后者會造成一是制度“走樣”。當中央控制所有資源但并不掌握實踐細節(jié)時，會導致制度脫離實踐；同時地方政府變通甚至消極執(zhí)行政策，社會保障似乎“與地方政府無關”，導致雙重“走樣”。二是走向“奴役之路”。當制度權(quán)力全部由中央集權(quán)時，所產(chǎn)生的不僅是父愛權(quán)威主義國家，而且也使所有機構(gòu)和人員依附于國家，導致社會被國家“奴役”。這種利維坦式強大國家不僅超于社會之上，而且有可能將社會吞噬，進而導致社會僵化、缺乏活力，無從發(fā)展。

五是保證公民參與決策是避免社會基本養(yǎng)老保障政策區(qū)域差異過大的有效途徑。目前各地方政府把社會保障作為利益博弈工具，社會保障從保障民生目標異化為政府間利益博弈工具，忽略了關照公民利益是制度發(fā)展根本所在。目前對民生訴求回應性仍然較低，政府官員容易形成對政策壟斷和對其他政策主體擠出效應。因此需要加強人民代表大會、政治協(xié)商會議、聽證會等渠道與民眾溝通，以及通過微博、網(wǎng)絡等新型媒體增強對民生訴求的回應性。

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責任編輯、校對：關 華