農(nóng)村生態(tài)文明制度建設(shè)的效能、現(xiàn)實困境與對策探討

趙明霞，包景嶺，常文韜

生態(tài)文明建設(shè)為實現(xiàn)資源環(huán)境與人類永續(xù)發(fā)展提供了新的思路和途徑，生態(tài)文明制度是處理“人與自然”關(guān)系的行為規(guī)則體系。黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強調(diào)，“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”，生態(tài)文明制度建設(shè)作為一項重要決策，既是問題倒逼的結(jié)果，更是中央的戰(zhàn)略選擇，具有重大現(xiàn)實和歷史意義。農(nóng)村占全國面積的80%以上，發(fā)揮著國家食品保障、原料供給、就業(yè)增收、生態(tài)保護、觀光休閑、文化傳承等重要社會經(jīng)濟和生態(tài)功能。農(nóng)村生態(tài)安全是國家健康與繁榮的前提和基礎(chǔ)。農(nóng)村生態(tài)文明制度建設(shè)作為在長期以農(nóng)業(yè)為主的廣大地區(qū)建設(shè)生態(tài)文明所進行的制度實踐，是結(jié)合農(nóng)村特殊的生產(chǎn)、生活方式和需求，促進社會健康和諧發(fā)展的重要路徑。

一、農(nóng)村生態(tài)文明制度建設(shè)的效能分析

生態(tài)文明建設(shè)是一個動態(tài)的系統(tǒng)工程，包含了培養(yǎng)生態(tài)意識、構(gòu)建生態(tài)文化、發(fā)展生態(tài)物質(zhì)、培育生態(tài)行為、建設(shè)生態(tài)制度等各個方面。其中，制度作為約束和規(guī)范人們行為的關(guān)鍵驅(qū)動力量，是推動社會發(fā)展和維護社會秩序的有效手段。建設(shè)農(nóng)村生態(tài)文明，既要加強意識教育，更要注重制度建設(shè)，將生態(tài)文明的理念付諸發(fā)展實踐。合理的制度安排能夠促進自然資源和社會資源合理、高效配置，是生產(chǎn)、生活和生態(tài)和諧發(fā)展的重要內(nèi)容和有力保障。

1. 社會效能。制度具有社會保障的作用。先進的制度是社會文明和進步的標(biāo)志。較之城市，農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)是典型的半人工生態(tài)系統(tǒng)，具有明顯的社會屬性，又具有顯著的純自然生態(tài)系統(tǒng)規(guī)律性，人與自然的關(guān)系更加直接地反映為各種社會現(xiàn)象。近年來農(nóng)村日益惡化的資源環(huán)境問題，不僅導(dǎo)致了生態(tài)系統(tǒng)的嚴(yán)重破壞，而且直接影響社會穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，目前全國農(nóng)村有34%的人口引用水被污染，有水不能喝的現(xiàn)象嚴(yán)重阻礙了地方經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，每年因環(huán)境污染導(dǎo)致群眾財產(chǎn)和健康惡化而引發(fā)的信訪和群體性事件有增無減。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)與農(nóng)業(yè)健康、農(nóng)民收入和農(nóng)村穩(wěn)定等社會經(jīng)濟問題緊密聯(lián)系，作為農(nóng)村社會事業(yè)的一部分，更是一個薄弱環(huán)節(jié)。國家自2008 年召開農(nóng)村環(huán)境保護工作電視電話會議后，將農(nóng)村環(huán)保放在重要戰(zhàn)略地位，制定規(guī)章制度，推動農(nóng)村環(huán)境綜合治理，規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為、推進環(huán)?；局贫仍谵r(nóng)村地區(qū)的落實、加強農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法，對保護農(nóng)村飲用水安全、防治工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染、培養(yǎng)健康生活方式起到了極大的推動作用，取得了較好的社會效益，維護了農(nóng)村社會的穩(wěn)定和整體協(xié)調(diào)發(fā)展。

2. 經(jīng)濟效能。好的制度不僅可以維護社會秩序，還能推動生產(chǎn)力發(fā)展，創(chuàng)造巨大的經(jīng)濟效益。自改革開放以來，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易等一系列制度的激勵下，我國農(nóng)村經(jīng)濟社會快速發(fā)展，這表明當(dāng)時國家在農(nóng)村構(gòu)建的基本經(jīng)濟制度是適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和農(nóng)村社會發(fā)展要求的，從而使長期滯緩的中國農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展重現(xiàn)活力。然而，近年來隨著農(nóng)村發(fā)展滯后、農(nóng)民增收緩慢、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱等“三農(nóng)”問題的凸顯，農(nóng)村逐漸失去了經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的推動力，而資源過度開發(fā)、生態(tài)環(huán)境惡化的后果也不斷顯現(xiàn)出來。經(jīng)濟脫貧問題與生態(tài)環(huán)境問題交織在一起，成為制約農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的主要障礙。生態(tài)文明制度建設(shè)是解決傳統(tǒng)工業(yè)文明中資源、環(huán)境、生態(tài)等公共物品外部不經(jīng)濟性問題的根本途徑。以農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟系統(tǒng)的平衡發(fā)展為目的生態(tài)經(jīng)濟制度建設(shè)，將資源環(huán)境問題、經(jīng)濟發(fā)展問題置于制度的框架中，一方面改變大量生產(chǎn)、大量消費、大量廢棄的生產(chǎn)生活方式，緩解經(jīng)濟增長與生態(tài)、環(huán)境、資源有限性的矛盾;另一方面健全農(nóng)村市場經(jīng)濟體制，合理調(diào)控資源價格和稅費標(biāo)準(zhǔn)，改革資源管理體制，促進農(nóng)村經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境保護之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于形成農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的新模式。

3. 文化效能。制度具有文化傳承的作用。從人與自然的關(guān)系看，文化表現(xiàn)為人適應(yīng)自然的一種生產(chǎn)生活和思維方式，包括了人情風(fēng)習(xí)、價值觀念等多個層次的精神因素。長期以來，在相對封閉的生產(chǎn)生活環(huán)境中，農(nóng)村獨特的風(fēng)土人情，成為維護文化多樣性和傳承傳統(tǒng)文化的重要渠道。其中村規(guī)民約和道德規(guī)范，根植于農(nóng)村，比正式制度具有更強的約束力和凝聚力，被學(xué)者們稱之為“非正式規(guī)則”。制度建設(shè)是文化建設(shè)的重要內(nèi)容，不僅包括了政策法規(guī)等“正式制度”的完善，還涵蓋村規(guī)民約、公序良俗、意識形態(tài)等深層次的“非正式制度”建設(shè)。近年來，在“城市讓生活更美好”思想的引導(dǎo)下，城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷推進，2012 年，我國城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村人口，城鎮(zhèn)化率達到了51.3%。這標(biāo)志著當(dāng)代中國已經(jīng)開始從鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型為城市社會。處在歷史轉(zhuǎn)折點上的農(nóng)村，一方面憧憬和期盼著工業(yè)化和現(xiàn)代化的生活藍圖，另一方面也面臨著祖輩傳承的鄉(xiāng)村文明被打破甚至走向消亡的現(xiàn)實。在這樣的背景下，生態(tài)文明制度建設(shè)，為農(nóng)村文化傳承帶來新的生機。挖掘農(nóng)耕時代人與自然和諧相處的傳統(tǒng)文化和習(xí)俗，用“生態(tài)化的非正式制度”引導(dǎo)、規(guī)范農(nóng)村的生產(chǎn)方式、生活方式，引領(lǐng)新的時代風(fēng)貌，樹立農(nóng)村新型生態(tài)化的發(fā)展理念，對促進農(nóng)村傳統(tǒng)優(yōu)良文化和生態(tài)文明的有機結(jié)合提供了有效途徑。

二、我國農(nóng)村生態(tài)文明制度建設(shè)的現(xiàn)實困境

最近十年來，中央一號文件對農(nóng)村發(fā)展和改革問題做了專門部署，足見“三農(nóng)”問題的重要性。但是多年實踐表明，在工業(yè)化和城市化的背景下，農(nóng)村發(fā)展依然處于配角地位，而在生態(tài)文明建設(shè)上，農(nóng)村還處于起步階段，生態(tài)環(huán)境總體上呈現(xiàn)“局部好轉(zhuǎn)、整體惡化”的狀態(tài)。究其原因，除了自然地理等外在條件的約束外，主要還在于國家在農(nóng)村生態(tài)問題上缺乏制度上的戰(zhàn)略性安排，也在一定程度上反映了人們對游離于經(jīng)濟社會過程之外的資源環(huán)境問題認(rèn)識的局限性。

1. 生態(tài)發(fā)展的總體設(shè)計問題。新中國成立以后，大規(guī)模開展工業(yè)化建設(shè)，農(nóng)村為城市和工業(yè)發(fā)展提供了大量原料，而社會管理的城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)也逐步形成。改革開放后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)產(chǎn)品市場流通和自由貿(mào)易制度則為經(jīng)濟發(fā)展提供了強大的外在動力，農(nóng)村經(jīng)濟社會整體得到快速發(fā)展。然而以工業(yè)為主導(dǎo)的城市居民收入增長明顯快于農(nóng)民收入增長，導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距擴大，1997 年以來，農(nóng)民增收緩慢甚至出現(xiàn)負增長。與此同時，在工業(yè)化和市場化的刺激下，資源過度開發(fā)、過量使用農(nóng)藥化肥、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)無規(guī)則排污和城市污染向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移等導(dǎo)致了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的急劇惡化。這種“以犧牲結(jié)構(gòu)和資源為代價換取發(fā)展”的模式導(dǎo)致了農(nóng)村“發(fā)展不足與保護不夠”的尷尬境遇。這一方面反映了工業(yè)化時代背景下農(nóng)村生產(chǎn)生活方式的社會轉(zhuǎn)型困境，也反映了國家對農(nóng)村生態(tài)發(fā)展問題的總體戰(zhàn)略性定位缺失。農(nóng)村有不同于城市的生態(tài)系統(tǒng)和功能定位。農(nóng)業(yè)的自然屬性和農(nóng)村的散居式生產(chǎn)方式不利于采用城市的管理手段，盲目地模仿工業(yè)化發(fā)展模式，激進地推動城市化建設(shè)，使農(nóng)村在摧毀已有生產(chǎn)生活方式的同時，新的生產(chǎn)生活方式還沒有形成，反而導(dǎo)致了農(nóng)村的不穩(wěn)定性因素擴散。而城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中市場和公共服務(wù)體系的滯后，更加劇了城鄉(xiāng)之間同物不同價、同事不同辦的差異。蔓延式的小城鎮(zhèn)建設(shè)，由于違背市場經(jīng)濟規(guī)律、以行政命令操作，致使耕地大量被吞噬，垃圾污染快速向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，相應(yīng)的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施和隊伍保障缺失，無論是城鎮(zhèn)還是農(nóng)村，環(huán)境都迅速惡化。因此，不切實際的一體化和單純的集聚化不能根本上解決農(nóng)村生態(tài)問題。究其原因，一方面是長期以來已經(jīng)形成的經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)性問題、資源稟賦問題的全面爆發(fā);另一方面也反映了在國家總體發(fā)展規(guī)劃和制度設(shè)計上，城市和農(nóng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)、市民與村民之間利益分配的失衡，使農(nóng)村資源開發(fā)利用、環(huán)境保護和社會建設(shè)都處于弱勢地位。

2. 資源環(huán)境管理機制體制不健全。隨著城鄉(xiāng)收入差距日益拉大，增加農(nóng)民收入成為農(nóng)村發(fā)展第一要務(wù)，因此，為了一時的經(jīng)濟增量而犧牲環(huán)境的行為在各地農(nóng)村極為普遍;同時受城市工業(yè)化高耗能高收益發(fā)展方式的影響，許多農(nóng)村居民對生態(tài)問題的理解還處于無意識狀態(tài)。在此背景下，生態(tài)文明的美好未來還不足以激勵廣大村民約束自己的行為，切實可行的管理制度才是推動生態(tài)文明建設(shè)的必要手段。較之城市環(huán)境治理成效的凸顯，農(nóng)村環(huán)境沒有大的改變，其中一個重要原因是當(dāng)前農(nóng)村資源環(huán)境管理體制難以滿足實際需求，規(guī)劃、管理、治理制度未能跟上生態(tài)文明建設(shè)本身的進程:一是管理體制薄弱。在國家層面上，雖然有環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等職能部門積極推進農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)，但并未形成綜合性決策管理機構(gòu)，導(dǎo)致各項生態(tài)建設(shè)政策缺乏統(tǒng)一部署和推進，而基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模大小不一，特別是經(jīng)濟欠發(fā)展地區(qū)，受經(jīng)費、人員等影響，關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的職能定位不清，并明顯存在監(jiān)管力量不足的問題。以環(huán)保系統(tǒng)為例，在省市縣三級已經(jīng)全面設(shè)立環(huán)保專職機關(guān)，在鄉(xiāng)一級卻未設(shè)立專門的環(huán)保部門或配備專職工作人員，且設(shè)備落后，不利于監(jiān)管職責(zé)的發(fā)揮。二是組織實施的機制分散。就農(nóng)村環(huán)境治理單項工作而言，發(fā)改委支農(nóng)項目重點支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村社會事業(yè);農(nóng)業(yè)部開展測土配方施肥、戶用沼氣、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目;水利部開展農(nóng)村飲水安全工程;衛(wèi)生部推行農(nóng)村改水改廁項目等。由于這些項目都是按照部門職責(zé)歸口組織實施，因此在管理上就形成了多個部門“齊抓共管”的模式，這一模式的優(yōu)勢是有利于發(fā)揮各部門在農(nóng)村改革和生態(tài)文明建設(shè)中的作用，但卻容易導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、重復(fù)投資和監(jiān)管空白、激勵空白。三是缺乏長效資金投入機制。農(nóng)村的生態(tài)文明建設(shè)，不僅要下大力氣進行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，還需要加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)，保障資金投入，進行農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的綜合治理。目前在我國農(nóng)村基層政府普遍財力緊張、農(nóng)民收入不高的情況下，不可能要求農(nóng)民將“生計資本”投入到生態(tài)建設(shè)中，因此僅僅依靠基層和農(nóng)民自給自足式發(fā)展是明顯不足的。

3. 生態(tài)法制建設(shè)滯后。法制建設(shè)是制度的權(quán)威性保障。以資源環(huán)境立法為例，2008 年以來，國家高度重視農(nóng)村環(huán)境污染防治和節(jié)能減排，修訂《水污染防治法》等法律，制定出臺了《基本農(nóng)田保護條例》《秸桿焚燒和綜合利用辦法》等法規(guī)條例。國家《環(huán)境保護法》也正在修訂，很多學(xué)者提出在其中增加農(nóng)村環(huán)境保護的相關(guān)內(nèi)容。但從總體看，距離生態(tài)文明建設(shè)的實際需要還有很大差距。一是生態(tài)安全保障性法規(guī)立法滯后，表現(xiàn)在數(shù)量滯后和質(zhì)量滯后。數(shù)量上，除了國家相關(guān)政策外，在法律法規(guī)中極少對農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)事項作出明確規(guī)定。質(zhì)量上，對農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)做出規(guī)定的綱領(lǐng)性法律法規(guī)沒有出臺，而相關(guān)法規(guī)也存在“碎片化”情況，農(nóng)業(yè)法、農(nóng)村經(jīng)濟行政法規(guī)比較多，但符合生態(tài)文明理念和市場經(jīng)濟要求的法規(guī)極少，關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品綠色流通、居民生活環(huán)境保護、農(nóng)民權(quán)益保障的法律法規(guī)欠缺。生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)法規(guī)修訂滯后，難以滿足不斷深化建設(shè)的需要。二是在主客觀因素影響下，生態(tài)執(zhí)法能力建設(shè)不足。農(nóng)村地域廣闊，生產(chǎn)生活區(qū)域分散，導(dǎo)致執(zhí)法過程中普遍存在取證難、認(rèn)定難的問題;基層執(zhí)法的設(shè)施設(shè)備落后，執(zhí)法主體人員少、依法行政觀念薄弱、素質(zhì)不高，影響執(zhí)法質(zhì)量和效率;立法不足，使得執(zhí)行中可塑性太強，自由裁量空間太大，造成法規(guī)執(zhí)行隨意性強，對違法企業(yè)的處罰力度、執(zhí)法力度不足，個別地方甚至執(zhí)法犯法，降低了法規(guī)的權(quán)威性和實際執(zhí)法的效果。

4. 生態(tài)觀念薄弱。工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是新中國成立以來的基本發(fā)展戰(zhàn)略。到20 世紀(jì)70 年代，環(huán)境保護才被提上政府議程，80 年代環(huán)境保護成為基本國策，90 年代開始實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，21 世紀(jì)開始實施生態(tài)文明戰(zhàn)略。但是戰(zhàn)略設(shè)計與實際執(zhí)行仍然存在較大的距離，其中的一個原因就是人們的觀念和利益取向沒有根本轉(zhuǎn)型。當(dāng)前，作為農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)主體和設(shè)計推動者的農(nóng)民和基層人民政府，其整體素質(zhì)與生態(tài)文明建設(shè)的需求還存在較大的差距:一是農(nóng)民生態(tài)意識和主體意識比較薄弱。農(nóng)村居民大都一味將經(jīng)濟增長和收入提高作為生活良好的主要標(biāo)志，而多年來形成的傳統(tǒng)生活習(xí)慣難以改變，如亂倒生活污水、垃圾，燃燒木材秸桿等行為普遍。對于自己在生態(tài)建設(shè)中的主體地位不明確，從眾心理強，主體意識、自主意識較弱。二是一些基層政府的政績觀錯位，特別是經(jīng)濟發(fā)展相對落后的西部地區(qū)，仍然將GDP 增長、財稅收入等放在更重要位置，為追求經(jīng)濟增長速度不考慮生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的現(xiàn)象仍然突出。

三、加強農(nóng)村生態(tài)文明制度建設(shè)的幾點思考

黨的十八大報告明確提出，要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程。生態(tài)文明建設(shè)不是“疾風(fēng)暴雨”式的變革，而是要將尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的理念融入到社會的政治、經(jīng)濟、文化建設(shè)的“潤物細無聲”的過程。政府作為農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的主導(dǎo)者，應(yīng)站在全局高度，嚴(yán)格遵循農(nóng)村發(fā)展規(guī)律，按照公平公正的原則，在優(yōu)先保護自然生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，將生態(tài)文明理念融入到農(nóng)村政治、經(jīng)濟、文化和社會制度的建設(shè)和優(yōu)化過程中去，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展。

立足現(xiàn)實實踐，調(diào)節(jié)好市場效率和社會公平之間的關(guān)系，加強資源和環(huán)境保護的制度建設(shè)是構(gòu)建農(nóng)村生態(tài)文明的首要任務(wù)。概況起來，可以通過“一劃三制”，即嚴(yán)格規(guī)劃，完善體制、機制和法制來共同推進生態(tài)文明建設(shè)，使生態(tài)文明的理念融入到農(nóng)村政治、經(jīng)濟、文化和社會建設(shè)的全過程。

1. 完善頂層制度設(shè)計，統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村生態(tài)發(fā)展。這里所謂“頂層設(shè)計”是指政府按照農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)，從國家整體發(fā)展高度出發(fā)，對農(nóng)村未來發(fā)展做出的總體構(gòu)想和戰(zhàn)略設(shè)計。從農(nóng)村生態(tài)發(fā)展總體戰(zhàn)略的角度說，“經(jīng)濟社會生態(tài)化和生態(tài)環(huán)境人文化”是生態(tài)文明建設(shè)的理想目標(biāo)和方式，“經(jīng)濟社會生態(tài)化”即促使現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)、組織、消費和社會向低碳、環(huán)保轉(zhuǎn)變，是一種適應(yīng)性轉(zhuǎn)型;“生態(tài)環(huán)境人文化”則更為貼合農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和功能定位。農(nóng)村生態(tài)文明不是工業(yè)化背景下的現(xiàn)代化，應(yīng)發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)優(yōu)勢和地球生態(tài)屏障的功能，按照生態(tài)環(huán)境空間的特征，將生產(chǎn)生活環(huán)境與自然高度融合，以換取大自然人文化的生態(tài)發(fā)展回報。從農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)途徑的角度說，“生態(tài)公平”是制度建設(shè)首要原則。農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)不僅要縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距、提高農(nóng)村居民生活質(zhì)量、讓農(nóng)村分享城市和工業(yè)帶來的有益成果，還應(yīng)避免城鄉(xiāng)“生態(tài)環(huán)境保護的二元化”，公平對待城鄉(xiāng)資源開發(fā)利用與環(huán)境保護問題。按照農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的特點和發(fā)展規(guī)律，通過經(jīng)濟、政治、社會、技術(shù)和文化等現(xiàn)代元素與傳統(tǒng)農(nóng)村文化的整合，形成有利于農(nóng)村經(jīng)濟與生態(tài)可持續(xù)化的體制、機制和法制。從農(nóng)村生態(tài)文明區(qū)域?qū)崿F(xiàn)方式角度說，需要國家總體部署農(nóng)村資源環(huán)境和發(fā)展規(guī)劃，一是劃定生態(tài)紅線，盡快制定科學(xué)合理的國土資源開發(fā)保護制度，明確城鄉(xiāng)資源的開發(fā)利用和保護強度，運用市場機制推動實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源同價交易;開放人口流動機制，實現(xiàn)農(nóng)村人口與環(huán)境承載力的平衡;合理設(shè)計城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃和格局，科學(xué)推動城鎮(zhèn)化建設(shè)。二是完善生態(tài)規(guī)劃制度，完善國家生態(tài)宏觀戰(zhàn)略性指導(dǎo)意見，鼓勵地方特色化發(fā)展，科學(xué)審核地方生態(tài)發(fā)展規(guī)劃，監(jiān)督規(guī)劃執(zhí)行情況，并及時將規(guī)劃內(nèi)容上升為法律法規(guī)和制度，從而保證規(guī)劃的延續(xù)性和有效性。三是建立政府科學(xué)決策和評價制度，形成正確的發(fā)展觀和政績觀，積極推動公眾參與生態(tài)文明建設(shè)，建立重大問題集體決策制度以及建立專家咨詢和社會聽證等制度。

2. 創(chuàng)新管理制度，提高治理能力。農(nóng)村生態(tài)治理是基層公共治理的重要組成部分。圍繞中央提出的“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”，地方政府應(yīng)積極創(chuàng)新農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的體制機制。強化行政的公共服務(wù)職能，發(fā)揮基層自治組織、協(xié)會等社會主體的作用，這對完善農(nóng)村生態(tài)管理方式具有革命性意義。一是完善行政管理體制機制。按照生態(tài)文明的要求，行政部門應(yīng)以社會公共利益維護者的身份，為廣大農(nóng)村居民提供便利的公共服務(wù)，并依法履行監(jiān)督管理和行政執(zhí)法職責(zé)。在國家層面上，要在厘清職責(zé)的基礎(chǔ)上建立推動農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的協(xié)調(diào)機制，將各部門生態(tài)投資和配套措施集中投放，充分發(fā)揮部門“齊抓共管”的合力。在基層組織機構(gòu)建設(shè)上，采用行政和自治相結(jié)合的方式，建立縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和村小組四級生態(tài)環(huán)保工作機構(gòu)和人員配置，推動農(nóng)村資源和生態(tài)建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。二是提升資源環(huán)境管理和保護能力，構(gòu)建雙向的實施機制。在相對傳統(tǒng)和封閉的農(nóng)村地區(qū)，要通過自上而下的資源環(huán)境管理制度將科學(xué)發(fā)展理念和現(xiàn)代管理方式傳播進去，有效遏制正在發(fā)生的生態(tài)破壞行為，同時，要構(gòu)建自下而上的居民自治為主的管理制度，通過發(fā)揮市場的激勵作用，推進生態(tài)文明建設(shè)。三是建立生態(tài)建設(shè)的長效投入機制。農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)能否長久保持，在很大程度上取決于是否形成了由政府和社會各方共同參與的長效投入機制。國家加大農(nóng)村生態(tài)投入，不僅是建設(shè)生態(tài)文明的要求，而且也是城鄉(xiāng)公平發(fā)展的重要內(nèi)容。因此科學(xué)制定資金投入標(biāo)準(zhǔn)，固定國家財政投入、省級財政補貼、地方配套和農(nóng)民自籌，并通過吸引社會和其他組織融資、貸款等方式，以直接的資金投入機制、間接的生態(tài)技術(shù)支持為農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)謀取長效發(fā)展之道。

3. 推進農(nóng)村法制建設(shè)，為生態(tài)文明建設(shè)提供權(quán)威保障。依法保護生態(tài)環(huán)境是生態(tài)文明建設(shè)的根本途徑。面對日益嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題，當(dāng)前必須以農(nóng)村資源環(huán)境法制建設(shè)為重點，全面提升和改革不符合生態(tài)文明要求的經(jīng)濟和社會法律制度。一是建立完整的農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)體系，為農(nóng)村生態(tài)建設(shè)提供法治保障。按照公平公正的原則，制定統(tǒng)一的《自然資源保護法》、補充修訂《環(huán)境保護法》，明確界定城鄉(xiāng)資源產(chǎn)權(quán)和環(huán)境保護制度，強化《農(nóng)業(yè)法》等法律中關(guān)于防治農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境破壞的措施。各部門應(yīng)梳理各類與農(nóng)村發(fā)展相關(guān)的政策法規(guī)，剔除不符合國家生態(tài)文明要求和不適應(yīng)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)定，制定統(tǒng)一的農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)條例，引導(dǎo)發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、保護資源環(huán)境、普及生態(tài)教育等。二是建立高效能的行政執(zhí)法機制。加強執(zhí)法隊伍建設(shè)是提高執(zhí)法能力的首要條件，要按照農(nóng)村居住特征，配備流動或固定的行政執(zhí)法和公共服務(wù)機構(gòu)和人員，加強基層執(zhí)法設(shè)施設(shè)備。細化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和程序，提高執(zhí)法權(quán)威性。三是完善執(zhí)法監(jiān)督機制。公眾監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督是建設(shè)生態(tài)文明的重要監(jiān)督途徑。農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)需要嚴(yán)格司法形成強大的生態(tài)法律的社會威懾力，推動執(zhí)法的公平正義。

4. 建設(shè)農(nóng)村生態(tài)教育和參與制度。從文化的角度看，鄉(xiāng)村是農(nóng)業(yè)文明的產(chǎn)物，工業(yè)化集中高耗的發(fā)展方式本身不符合農(nóng)村發(fā)展規(guī)律。然而抵制和克服工業(yè)文明帶來的物質(zhì)主義、病態(tài)消費主義和唯GDP 主義等負面影響，保護農(nóng)村美麗的自然風(fēng)貌和完整的生態(tài)功能，需要鄉(xiāng)村全覆蓋的生態(tài)技術(shù)和生態(tài)知識普及教育制度。具體包括對基層領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)價值觀教育、企業(yè)組織的生態(tài)社會責(zé)任觀教育和農(nóng)村居民的生態(tài)健康觀教育，促使領(lǐng)導(dǎo)干部形成正確的政績觀，培育村民和企業(yè)組織的自然優(yōu)美環(huán)境的自豪感。同時要注意汲取中國五千年傳統(tǒng)文明精華，充分挖掘?qū)で筻l(xiāng)村本土的公共秩序和善良風(fēng)俗與生態(tài)文明理念的契合點，催生新型農(nóng)村生態(tài)化“公序良俗”。在教育和宣傳的基礎(chǔ)上，完善村民自治委員會制度，鼓勵農(nóng)業(yè)協(xié)會等組織積極參與本地生態(tài)建設(shè)決策過程，為廣大村民參與生態(tài)文明建設(shè)開拓渠道，通過制定村規(guī)民約、聘請義務(wù)監(jiān)督員等方法，普及生態(tài)化的生產(chǎn)生活方式，加強監(jiān)督管理，推動農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)不斷發(fā)展。

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