淺析西部少數(shù)民族地區(qū)土地流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)民養(yǎng)老保障問題

○代貞貞 崔 瑛 張 倩

（云南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院 云南 昆明 650201山東理工大學(xué)農(nóng)業(yè)工程與食品科學(xué)學(xué)院 山東 淄博 255049）

一、簡述西部少數(shù)民族地區(qū)土地制度及農(nóng)民養(yǎng)老保障的發(fā)展歷程

我國農(nóng)村土地制度自建國以來一共經(jīng)歷過四次變遷，從均分地到合作社再到人民公社，發(fā)展至今到家庭經(jīng)營，不僅是農(nóng)民的經(jīng)濟行為隨著土地制度的變遷而發(fā)生變化，土地產(chǎn)權(quán)的界定也發(fā)生了變化?；诖?，西部少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村土地制度呈現(xiàn)以下三個發(fā)展階段：1949年至1952年土地歸農(nóng)民所有的均分地；1953年至1977年土地歸集體所有的從合作社到人民公社；1978年至今的家庭承包經(jīng)營。

與土地變遷制度相適應(yīng)，西部少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保障經(jīng)歷了以下幾個發(fā)展階段：一是在均分地時期，農(nóng)村養(yǎng)老基本靠傳統(tǒng)的家庭供養(yǎng)方式，對于少數(shù)無依無靠或者喪失勞動能力的孤寡老人，國家和集體提供了臨時性的社會救濟；二是在人民公社集體化時期，農(nóng)村居民的養(yǎng)老基本采取集體供養(yǎng)與家庭養(yǎng)老相結(jié)合的方式。亦即在人民公社制度下，廣大農(nóng)村居民都是公社社員，他們將自己的生產(chǎn)資料交給集體，然后通過參加由生產(chǎn)隊組織的集體生產(chǎn)，獲得包括實物和貨幣的經(jīng)濟收入；而集體按人口平均分配口糧的原則使老年人基本生活得到保障，并向老年人提供適當(dāng)?shù)膭趧訖C會，使他們從集體經(jīng)濟活動中分得一份勞動成果，以解決其養(yǎng)老生活問題。

二、西部少數(shù)民族地區(qū)土地流轉(zhuǎn)及農(nóng)民養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀與存在問題

1、土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及存在問題

我國西部少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟水平隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施以及黨中央對三農(nóng)問題的高度關(guān)注得到了迅速的發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平、機械化程度都進一步提升，農(nóng)民不再局限于傳統(tǒng)的土地經(jīng)營方式，土地流轉(zhuǎn)逐漸興起。但土地流轉(zhuǎn)的實施較為復(fù)雜，它涉及到政府、農(nóng)民、中介等許多群體的利益問題，因此存在很多制約因素。對于西部少數(shù)民族地區(qū)而言土地流轉(zhuǎn)更是處在一個低水平的狀態(tài)，而且不同的地區(qū)土地流轉(zhuǎn)情況也不相同。

課題組抽樣調(diào)查的西部少數(shù)民族地區(qū)7個縣中，發(fā)達區(qū)域（彭山、建水）、一般區(qū)域（黔西、江城、魯?shù)椋┖颓钒l(fā)達區(qū)域（劍川、貢山）之間，在土地流轉(zhuǎn)方面存在著一定的差異。見表1。

表1 樣本調(diào)查不同地區(qū)農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)情況

從表1數(shù)據(jù)可以看到，經(jīng)濟越發(fā)達的區(qū)域，戶均土地越少。各個區(qū)域農(nóng)民對土地的依賴水平都較高，并且受經(jīng)濟危機的影響，愿意流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶越來越少，之所以土地轉(zhuǎn)入水平也有所下降，主要是土地的供給不足，而不是農(nóng)戶不愿轉(zhuǎn)入土地。一般情況下，經(jīng)濟發(fā)達的區(qū)域，對土地的依賴程度相對低一些，土地轉(zhuǎn)入畝數(shù)所占比重低于一般區(qū)域和欠發(fā)達區(qū)域，土地轉(zhuǎn)出畝數(shù)所占比重高于一般區(qū)域和欠發(fā)達區(qū)域。但在此次調(diào)研中，欠發(fā)達區(qū)域土地轉(zhuǎn)出畝數(shù)所占比重最高，這是因為欠發(fā)達區(qū)域土地較多，一般流轉(zhuǎn)出去時也是一大塊地不分割的轉(zhuǎn)出，因而土地轉(zhuǎn)出畝數(shù)所占比重就高于其他區(qū)域。

2、農(nóng)民養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀及存在問題

我國人口老齡化速度加快。我國2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)顯示：我國目前60歲以上的老年人有1.8億人，占人口總數(shù)的13.26%，其中65歲及以上人口為1.2億人，占人口總數(shù)的8.87%，同2000年第五次全國人口普查相比，60歲及以上人口的比重上升2.93個百分點，65歲及以上人口的比重上升1.91個百分點。有關(guān)學(xué)者預(yù)計：到2050年我國老年人將達到4億人，占總?cè)丝诘乃姆种?，中國將面臨前所未有的人口老齡化壓力。農(nóng)村地區(qū)由于青壯年人口大量流入城市，導(dǎo)致農(nóng)村老齡化高于城鎮(zhèn)近1個百分點，這種倒置的狀況要持續(xù)到2040年。

2009年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》。在未開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險之前，我國西部少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)民養(yǎng)老方式主要是土地保障和家庭養(yǎng)老，并輔之與特困救助、低保補助、臨時性生活救助等相結(jié)合。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點工作全面開展后，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式將逐步向社會保障養(yǎng)老方式過渡。

課題組抽樣調(diào)查7個村26戶，其中65（含65歲）—80歲老人171人，占75.66%；80歲以上（含80歲）55人，占24.34%。55.76%的老人沒有參加社會養(yǎng)老保險。94.25%的老人養(yǎng)老方式為家庭養(yǎng)老。隨著新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險的推廣和宣傳，加入“新農(nóng)合”的老人明顯增多，7村樣本戶的70.36%的老人加入了“新農(nóng)合”，見表2。

表2 樣本調(diào)查7個村老年人保障情況

此外，在實施新型農(nóng)村養(yǎng)老保障的過程中還存在很多問題。對于西部少數(shù)民族地區(qū)的老人來說，土地是他們養(yǎng)老物資的重要來源，因此土地對他們而言具有養(yǎng)老保障功能。在這樣的背景下，只有在農(nóng)村老人的養(yǎng)老保障問題能夠得到解決的情況下，他們才會愿意將手中的土地流轉(zhuǎn)出去。對于農(nóng)村合作醫(yī)療保險，由于保障品價格較低，收入水平并未對農(nóng)民的參保構(gòu)成障礙，新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險的參保率較高。但是，醫(yī)療保險服務(wù)水平有待提高，疾病保障范圍有待擴大。我國缺乏一種推動養(yǎng)老保障制度長期改革與發(fā)展的機制，即缺乏從一個二三十年甚至更長時間段來調(diào)整社會養(yǎng)老保障制度及其關(guān)鍵參數(shù)的機制。因此怎樣擴大“新農(nóng)?！钡母采w范圍，提高“新農(nóng)?！钡谋Ｕ纤?，落實失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題，加強對最低生活保障制度運行的監(jiān)督管理力度，確保這部分資金落到真正需要的人的手中，這些問題將成為當(dāng)前急需解決的主要問題。

三、完善西部少數(shù)民族地區(qū)土地流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)民養(yǎng)老保障的對策

在西部少數(shù)民族地區(qū)土地流轉(zhuǎn)政策推行的背景下，農(nóng)民養(yǎng)老保障也日漸呈現(xiàn)出復(fù)雜化和多樣性。土地流轉(zhuǎn)為農(nóng)民養(yǎng)老保障體系的構(gòu)建提供了保障，對于怎樣立足我國國情和西部地區(qū)發(fā)展的實際，周詳系統(tǒng)地構(gòu)建規(guī)范化的養(yǎng)老保障體系，消除西部地區(qū)農(nóng)民養(yǎng)老的后顧之憂，仍然是急需解決的重要問題。因此，要加強土地流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)民養(yǎng)老保障的創(chuàng)新機制改革，完善相關(guān)配套措施，具體建議如下。

1、建立新型農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度

土地流轉(zhuǎn)改革的方向是確保農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)。土地流轉(zhuǎn)改革要有程序上的公正，要健全法規(guī)。在流轉(zhuǎn)的交易環(huán)節(jié)上我們不能搞強制，一定要尊重農(nóng)民自身的意愿，政府有義務(wù)給農(nóng)民提供相關(guān)信息，讓農(nóng)民根據(jù)更充分的信息對自己的土地有一個確切的評價。首先，要建立土地管理服務(wù)中心，規(guī)范統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場。引導(dǎo)農(nóng)民在資源有償?shù)脑瓌t下使農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。健全鄉(xiāng)村服務(wù)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，強化價格評估、合同簽訂、政策咨詢以及信息溝通等流轉(zhuǎn)服務(wù)。其次，推進農(nóng)民承包地在不改變承包用途和土地所有性質(zhì)的前提下采取轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換、入股等多種形式的流轉(zhuǎn)。此外可以放寬土地的用途范圍，提高農(nóng)戶集約經(jīng)營水平。甚至可以放寬宅基地流轉(zhuǎn)、使用、繼承上的限制，因抵押、出租、轉(zhuǎn)讓地上建筑物而導(dǎo)致村民住宅用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，住宅用地隨之流轉(zhuǎn)。

2、加強對農(nóng)民養(yǎng)老保障的立法與監(jiān)督

農(nóng)民養(yǎng)老保障關(guān)系到老人的切實利益，對農(nóng)民養(yǎng)老保障的立法規(guī)定為農(nóng)民養(yǎng)老提供了保障。首先，立法要切合農(nóng)民實際，對農(nóng)村養(yǎng)老保險的內(nèi)容、性質(zhì)、機構(gòu)及法律責(zé)任等給予具體規(guī)定。對不同層級的政府應(yīng)該分擔(dān)的責(zé)任以及養(yǎng)老基金的籌集、運營、監(jiān)管等都要落實到位。其次，把農(nóng)民養(yǎng)老保障作為政府目標考核范圍之一，按照黨中央倡導(dǎo)的“黨政主導(dǎo)、社會參與、全民關(guān)懷”老齡工作方針，把解決西部農(nóng)村養(yǎng)老保障問題納入新農(nóng)村建設(shè)的總體規(guī)劃中，建立考核獎懲機制，從制度上確保獎懲機制落實到位。

3、健全西部少數(shù)民族地區(qū)最低生活保障制度

我國西部少數(shù)民族地區(qū)交通不便，生態(tài)環(huán)境脆弱，自然環(huán)境也相當(dāng)惡劣，自然災(zāi)害嚴重，一到旱季常常顆粒無收，農(nóng)民抵抗風(fēng)險的能力薄弱。鑒于此，為了保證社會低收入群體的基本生活，要完善農(nóng)村最低生活保障制度?！冻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠗l例》已經(jīng)實施并卓有成效，因此要結(jié)合西部少數(shù)民族地區(qū)的實際情況，出臺《最低生活保障法》，按照?；尽V覆蓋、可持續(xù)、定型化、規(guī)范化、法制化的原則使低保制度能夠有章可循、有法可依。政府在資金分配上，應(yīng)該更多地向西部少數(shù)民族地區(qū)傾斜。結(jié)合西部地區(qū)的實際情況進行改革機制創(chuàng)新，建立農(nóng)村低保與其他社會救助、開發(fā)性扶貧等配套措施銜接的長效機制；建立健全低保對象動態(tài)管理機制從而對農(nóng)村低保資金進行管理和監(jiān)督。

4、關(guān)注西部少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村特殊群體養(yǎng)老保障問題

2013年國務(wù)院對外發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》。國家發(fā)展改革委、民政部在會上介紹了加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的有關(guān)政策和情況。我國將逐步試點開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險，以房養(yǎng)老，即“住房反向抵押貸款”。據(jù)孟曉蘇透露，“住房反向抵押養(yǎng)老保險”首先要面臨的是無子女老人和失獨老人。現(xiàn)在多了一個“以房養(yǎng)老”的思路，未來把它變成產(chǎn)品，可以使老人多一種養(yǎng)老途徑。雖然之前的以房養(yǎng)老試點沒有取得很大進展，但是對于農(nóng)村的有住房，無配偶，無子女，沒人照顧，年紀超過60周歲，喪失勞動能力的孤寡老人，無疑是未來孤寡老人養(yǎng)老的一個方向，是一種可資借鑒的補充養(yǎng)老模式。

[1]劉佳、吳迪：中國西部地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的制度約束及管理模式創(chuàng)新研究——以甘肅、貴州兩省為例[J].現(xiàn)代商業(yè)，2009（10）.

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