淺識(shí)公共行政的發(fā)展演化

張佳

摘 要：公共行政自正式產(chǎn)生以來(lái)至今不過(guò)140多年，然而在這短短的一百多年歷史中卻經(jīng)歷了傳統(tǒng)公共行政對(duì)效率的崇拜、新公共行政對(duì)社會(huì)公平的追求、新公共管理對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的崇尚以及新公共服務(wù)對(duì)公共利益和效率的探索。猶如價(jià)格始終圍繞價(jià)值上下波動(dòng)，我們以憲政主義和管理主義的平衡作為一條“價(jià)值線”，根據(jù)時(shí)代的具體要求圍繞這條“價(jià)值線”上下波動(dòng)、略有偏重，并在時(shí)代中汲取精華不斷反思以充實(shí)公共行政的內(nèi)涵。

關(guān)鍵詞：公共行政；新公共行政；新公共管理；新公共服務(wù)

中圖分類號(hào)：C936 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）18-0006-02

一、公共行政的產(chǎn)生

從古代個(gè)體意識(shí)、私人利益的沉睡，到近代由資產(chǎn)階級(jí)的興起而喚醒的個(gè)體意識(shí)、解體同質(zhì)性的家元共同體進(jìn)入霍布斯所言的“自然狀態(tài)”；從啟蒙思想家們對(duì)公眾的故意忽視，到盧梭公開使用“公眾輿論”并意識(shí)到了公意而黑格爾則用其普遍性與特殊性進(jìn)行分析形成公共輿論的概念；從亞里士多德對(duì)官職的關(guān)注到馬西利烏斯對(duì)行政職能的關(guān)注，從洛克以權(quán)力角度界定執(zhí)行到孟德斯鳩以權(quán)能角度界定行政[1]。我們發(fā)現(xiàn)隨著時(shí)代的發(fā)展，公共行政誕生的曙光即將來(lái)臨。

如果說(shuō)從漢密爾頓和杰弗遜關(guān)于強(qiáng)政府和弱政府的思想沖突中我們看到了公共行政理論的發(fā)端。那么1870年英國(guó)頒布的“第二樞密院令”，1883年美國(guó)頒布的“彭德爾頓法案”，則標(biāo)志了公共行政從實(shí)踐意義上的產(chǎn)生，而其真正意義上的理論自覺(jué)則是以威爾遜的《行政之研究》為標(biāo)志的。1887年威爾遜發(fā)表了《行政之研究》，在這篇論文中他出于解決黨政問(wèn)題的需要而提出了“政治——行政”二分的原則，正是這一原則的提出使公共行政開始以一門獨(dú)立學(xué)科的面貌出現(xiàn)——公共行政學(xué)。古德諾在威爾遜的基礎(chǔ)上進(jìn)行了新的升華，使得“政治——行政”二分作為公共行政的理論前提得以確立。緊接著，韋伯和泰勒通過(guò)官僚制組織理論和科學(xué)管理理論使威爾遜的思想變得科學(xué)化、技術(shù)化，完成了從理論到實(shí)踐的轉(zhuǎn)化。1906年，美國(guó)第一家“市政研究所”在紐約成立，并由此掀起了市政研究運(yùn)動(dòng)，將威爾遜把公共行政作為一個(gè)獨(dú)立領(lǐng)域加以研究的構(gòu)想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。市政研究運(yùn)動(dòng)把“政治——行政”二分作為護(hù)身符，并把科學(xué)管理的成果引入公共行政，堅(jiān)持走科學(xué)化的道路。它把研究問(wèn)題的視角從國(guó)家轉(zhuǎn)向組織，并以城市行政為中心展開研究。這一時(shí)期的公共行政只是為了與私人行政相區(qū)分才在行政面前加了公共二字，并無(wú)今天規(guī)范價(jià)值之意。但隨著“大蕭條”的到來(lái)和“新政”的出臺(tái)，“政治——行政”二分妨礙了政府權(quán)能的擴(kuò)展，也逐漸出現(xiàn)了對(duì)其質(zhì)疑之聲，其重心也由城市行政轉(zhuǎn)向了國(guó)家行政。在戰(zhàn)后的反思運(yùn)動(dòng)中，“政治——行政”二分被拋棄而“事實(shí)——價(jià)值”二分則逐漸進(jìn)入人們的視野，公共行政被認(rèn)為是政治過(guò)程的一個(gè)基本部分。弗雷德里克和芬納展開論戰(zhàn)，卻意外的觸及了公共行政的道德責(zé)任，引發(fā)了關(guān)于其倫理價(jià)值的思考。而政策科學(xué)從公共行政學(xué)中獨(dú)立出來(lái)，以及行為主義革命的發(fā)生使公共行政重新向組織理論回歸，引發(fā)了公共行政的危機(jī)。

二、公共行政的發(fā)展

在公共行政的發(fā)展史上，有三大運(yùn)動(dòng)是不可不提的，即新公共行政運(yùn)動(dòng)、新公共管理運(yùn)動(dòng)和新公共服務(wù)，它們極大豐富了公共行政的內(nèi)涵。

1.新公共行政運(yùn)動(dòng)

20世紀(jì)六七十年代，在西方國(guó)家面臨政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)危機(jī)以及人們對(duì)政府不信任的背景下，針對(duì)傳統(tǒng)公共行政的一系列弊病，1968年一批具有變革熱情的年輕公共行政學(xué)者聚集明諾布魯克會(huì)議中心，企圖突破傳統(tǒng)公共行政實(shí)現(xiàn)新的發(fā)展。自此，以沃爾多和弗雷德里克森為首掀起了一場(chǎng)新公共行政運(yùn)動(dòng)，開始了對(duì)傳統(tǒng)公共行政批判的先河。

新公共行政運(yùn)動(dòng)首先對(duì)傳統(tǒng)公共行政以效率、經(jīng)濟(jì)作為首要價(jià)值尺度忽視規(guī)范性價(jià)值進(jìn)行了批判和反思，并以社會(huì)公平為價(jià)值核心企圖重構(gòu)公共行政的價(jià)值基礎(chǔ)。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)要求切合時(shí)代主題，反映時(shí)代的要求與特征，因此在研究傳統(tǒng)公共行政的歷史和現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，它關(guān)注公共行政的公共性重視其倫理價(jià)值。也正是基于其對(duì)傳統(tǒng)公共行政價(jià)值內(nèi)涵的挖掘才使得這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)成為一場(chǎng)具有劃時(shí)代意義的學(xué)術(shù)運(yùn)動(dòng)，成為公共行政發(fā)展史上的一塊重要里程碑。其次，新公共行政運(yùn)動(dòng)拋棄了政治——行政二分的觀點(diǎn)，倡導(dǎo)政治與行政的關(guān)聯(lián)性。傳統(tǒng)公共行政以政治——行政二分作為其理論基礎(chǔ)，認(rèn)為政治是對(duì)政策的制定而行政則是對(duì)政策的執(zhí)行，主張價(jià)值中立。然而這種理念是與現(xiàn)實(shí)脫軌的，政治與行政不可能完全劃分開，因?yàn)闊o(wú)論政治還是行政其實(shí)都包含著事實(shí)與價(jià)值因素。最后，新公共行政運(yùn)動(dòng)與傳統(tǒng)公共行政關(guān)注于行政組織內(nèi)部的運(yùn)作不同，它主張?jiān)鰪?qiáng)公共組織的開放性，打破其封閉式的組織結(jié)構(gòu)特征。

然而，新公共行政運(yùn)動(dòng)雖提出了許多理論模型，但缺乏可操作性的解決方案，最終未能替代傳統(tǒng)公共行政而成為主導(dǎo)范式?！啊狈Ω拍钌系倪B貫性，沒(méi)有明確限定的憲法基礎(chǔ)，沒(méi)能生根立足，容易對(duì)反對(duì)者當(dāng)作僅僅是一種情感的爆發(fā)而不予理睬。”[2]

2.新公共管理運(yùn)動(dòng)

20世紀(jì)七八十年代，為擺脫“福利國(guó)家”制度帶來(lái)的政府困境，英國(guó)撒切爾政府進(jìn)行了一場(chǎng)規(guī)模浩大的私有化改革，從此揭開了新公共管理運(yùn)動(dòng)的序幕，進(jìn)入了行政改革的新時(shí)代。

新公共管理運(yùn)動(dòng)以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私人部門的管理理論為其理論基礎(chǔ)，將私人部門的管理方法引入公共部門，企圖實(shí)現(xiàn)政府對(duì)“3E”（效率、經(jīng)濟(jì)、效能）的追求，從而使公共行政重新變成了一種技術(shù)性的實(shí)踐。具體來(lái)說(shuō)，這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的主要思想有以下幾點(diǎn)：（1）崇尚企業(yè)家精神，引入私人部門的管理方法，把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入提供服務(wù)中去。新公共管理運(yùn)動(dòng)的一個(gè)基本取向就在于其試圖利用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和效率機(jī)制來(lái)改善公共部門，而在公共部門引入私人部門的管理方法和技術(shù)則是其區(qū)別于以往改革的顯著不同點(diǎn)。新公共管理認(rèn)為私人部門和公共部門的管理方法具有相通性，因此針對(duì)政府效率低下以及政府使命感、事業(yè)心缺乏的現(xiàn)狀，有必要通過(guò)引入私人部門的管理來(lái)提高公共部門的運(yùn)行效率。（2）將政府角色定義為掌舵而非劃槳。傳統(tǒng)公共行政學(xué)將政府角色定義為劃槳，認(rèn)為政府的義務(wù)主要在于服務(wù)的提供。而新公共管理運(yùn)動(dòng)則推翻了傳統(tǒng)政府角色的定位，認(rèn)為政府應(yīng)起到催化作用其義務(wù)是保障服務(wù)的實(shí)現(xiàn)，政府只要管好分內(nèi)的事即可。新公共管理這種對(duì)政府掌舵角色的定位，體現(xiàn)出了市場(chǎng)價(jià)值的再度回歸與政府職能的退縮。（3）以顧客為導(dǎo)向，通過(guò)市場(chǎng)力量進(jìn)行變革。新公共管理運(yùn)動(dòng)認(rèn)為，政府應(yīng)以顧客為中心受顧客驅(qū)使，而非以官僚政治為導(dǎo)向，由此來(lái)增強(qiáng)公共行政的回應(yīng)性，滿足公民多樣化的需求[3]。

然而，新公共管理運(yùn)動(dòng)以犧牲民主社會(huì)的基本價(jià)值來(lái)達(dá)到效率的增進(jìn)，無(wú)疑違背了公共行政的本質(zhì)要求損害了社會(huì)公平。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)引入企業(yè)家精神，過(guò)度采用私人部門的管理方法，把企業(yè)和市場(chǎng)價(jià)值內(nèi)化為政府的行政準(zhǔn)則，可能會(huì)導(dǎo)致個(gè)人利益最大化的價(jià)值取向，從而忽視公共利益引起對(duì)公民權(quán)利的忽視和對(duì)公共精神的損害。此外，將公民隱喻為顧客，實(shí)質(zhì)是對(duì)公民與顧客之間差異的忽視，它不僅是政府追求自我利益的體現(xiàn)，更是對(duì)公民政治地位的貶低，這與現(xiàn)代的民主精神相違背并危及了公共行政的民主憲政精神。

3.新公共服務(wù)理論

20世紀(jì)八九十年代，以登哈特為代表的一批公共行政學(xué)家在對(duì)新公共管理進(jìn)行批判和反思的基礎(chǔ)上提出了新公共服務(wù)理論，試圖取代新公共管理理論。新公共服務(wù)理論將政府角色定義為服務(wù)而非掌舵，認(rèn)為公務(wù)員的作用并非是對(duì)社會(huì)的控制和駕馭，而應(yīng)是幫助公民表達(dá)并實(shí)現(xiàn)他們的利益，扮演調(diào)解、協(xié)調(diào)的角色。其次，公務(wù)員服務(wù)于公民而非顧客。公民政治地位的回歸表明政府在服務(wù)提供中對(duì)公平和平等的重視。然后，是公務(wù)員責(zé)任的多元性。公務(wù)員除了關(guān)注市場(chǎng)、效率外，更為重要的是其應(yīng)高度重視起規(guī)范性價(jià)值，例如公平、正義、合理等，要勇于擔(dān)當(dāng)起自身的責(zé)任并在責(zé)任發(fā)生沖突中做出理性的選擇。最后，是對(duì)企業(yè)家身份的超越。公共部門和私人部門本質(zhì)上的差異決定了二者不可能采取十分相似的管理方式，而附于管理方式上的價(jià)值觀也必定不同。因此，公務(wù)員應(yīng)承擔(dān)起本職使命，為實(shí)現(xiàn)公共利益而奮斗而非致力于個(gè)人短期利益的狹隘追求。

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新公共服務(wù)理論實(shí)現(xiàn)了公共行政核心價(jià)值的回歸，其對(duì)新公共管理的批判、反思以及補(bǔ)充完善在很大程度上充實(shí)了公共行政的內(nèi)涵。

三、從公共行政的發(fā)展演化中看其運(yùn)動(dòng)規(guī)律

從上述公共行政的發(fā)展簡(jiǎn)史中，我們發(fā)現(xiàn)公共行政總是在憲政主義和管理主義二者之間進(jìn)行往返跑。即使是到了20世紀(jì)末，無(wú)論是從憲法、民主、性別還是從效率等方面探討公共行政的合法性，它還是圍繞憲政主義、管理主義進(jìn)行波動(dòng)。究其波動(dòng)的原因，乃是時(shí)代發(fā)展的需要。為什么“政治——行政”二分在市政研究運(yùn)動(dòng)中被奉為座上賓而到了二戰(zhàn)后卻遭遇了被拋棄的悲慘命運(yùn)？因?yàn)樗菚r(shí)代與愿望造就的產(chǎn)物，它是為解決政黨分肥制條件下政治與行政混亂無(wú)序的問(wèn)題而提出的，具有時(shí)代局限性。當(dāng)?shù)搅硕?zhàn)后，它已經(jīng)不能滿足挖掘公共行政政治屬性的要求，所以在時(shí)代的舞臺(tái)上它逐步退場(chǎng)。任何一種觀念甚至被當(dāng)時(shí)的人們奉為的真理，都印有時(shí)代的烙印，必會(huì)受到當(dāng)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化等影響，它們會(huì)隨著時(shí)間的陶冶而被重新認(rèn)識(shí)、重新定義。公共行政之所以如此反復(fù)波動(dòng)，乃是為了適應(yīng)當(dāng)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)等的大環(huán)境。我們不能不把它放在它所處的時(shí)代大環(huán)境中而用現(xiàn)世代的眼光去挑剔以前公共行政的諸多錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。還原當(dāng)時(shí)的情景，還原時(shí)代原貌，去認(rèn)識(shí)公共行政的發(fā)展。從統(tǒng)治行政到管理行政，再到真正意義上的公共行政——服務(wù)行政。顯而易見，公共行政的內(nèi)涵在逐漸豐富，逐漸從表象走到本質(zhì)。封建社會(huì)的統(tǒng)治行政是建立在個(gè)體意識(shí)尚未覺(jué)醒的基礎(chǔ)之上，此時(shí)的行政是單向的，帶有更多的專制色彩、強(qiáng)制意味。從統(tǒng)治一詞便可看出，它是不容反抗的，此時(shí)的行政不關(guān)注憲政主義而僅僅停留在管理主義的層面甚至連此也不關(guān)注。當(dāng)歷史的車輪進(jìn)入了工業(yè)文明的時(shí)代后，行政從統(tǒng)治轉(zhuǎn)變成了管理。簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單一個(gè)定語(yǔ)的變化卻是來(lái)之不易的，是人們通過(guò)自己的努力奮斗得來(lái)的，它意味著此時(shí)的行政已經(jīng)開始重視憲政主義但其核心仍然是提高管理技能。而服務(wù)行政，則實(shí)現(xiàn)了對(duì)憲政主義的挖掘、應(yīng)用，它將使憲政主義和管理主義融合在一起實(shí)現(xiàn)真正的公共行政。從統(tǒng)治到管理再到服務(wù)，是行政價(jià)值觀的變化。這個(gè)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程必定曲折而艱辛，但是從每次波折中卻總能反思出什么。從實(shí)踐到認(rèn)識(shí)，再?gòu)恼J(rèn)識(shí)到實(shí)踐，如此反復(fù)不息，推動(dòng)公共行政逐漸完善自己。

從公共行政的發(fā)展歷程中，我們可以發(fā)現(xiàn)公共行政的兩個(gè)基本要素：管理主義和憲政主義。管理主義是硬件設(shè)施，是基礎(chǔ)；憲政主義是本質(zhì)，是核心。無(wú)論時(shí)代怎么變化，二者都缺一不可。我們可以根據(jù)時(shí)代的發(fā)展需要，具體問(wèn)題具體分析，有所偏重。但是，我們不能忘記二者的緊密關(guān)系，倘若過(guò)于忽視一方則易引致公共行政的危機(jī)。所以，以憲政主義和管理主義的平衡作為一條“價(jià)值線”，根據(jù)時(shí)代的具體要求圍繞這條“價(jià)值線”上下波動(dòng)、略有偏重，且始終記著“價(jià)格線”不能偏離“價(jià)值線”太遠(yuǎn)，并在時(shí)代中汲取精華不斷反思以充實(shí)公共行政的內(nèi)涵。

參考文獻(xiàn)：

[1]張康之，張乾友.公共行政的概念[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2013.

[2]陳振明.從公共行政學(xué)、新公共行政學(xué)到公共管理學(xué)[J].政治學(xué)研究，1999，（1）:79—88.

[3][美]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公共部門[M].上海:上海譯文出版社，2006.

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