電力設(shè)施地役權(quán)用地方式的法律風(fēng)險(xiǎn)控制

陳喻偉 徐建

作者簡介：陳喻偉（1972－），男，湖南龍山人，湖北誠昌律師事務(wù)所主任、湖北省律師協(xié)會(huì)常務(wù)理事、三峽大學(xué)法學(xué)院兼職教授、MBA中心兼職碩導(dǎo)，研究方向?yàn)楹贤ā⑿姓?ば旖(1985-)，男，湖北宜昌人，湖北誠昌律師事務(wù)所律師，研究方向?yàn)楣痉ā?/p>

摘要：地役權(quán)是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的一種，指地役權(quán)人因通行、取水、排水、鋪設(shè)管線等需要，利用他人的不動(dòng)產(chǎn)或者限制他人不動(dòng)產(chǎn)的利用，以提高自己的不動(dòng)產(chǎn)效益的權(quán)利。十八屆三中全會(huì)以后，我國征地規(guī)模將大幅減少?；鶎与娏ζ髽I(yè)在電力設(shè)施建設(shè)過程中，應(yīng)當(dāng)在加強(qiáng)登記管理、規(guī)范合同管理、注意地役權(quán)不當(dāng)消滅等工作基礎(chǔ)上，積極探索采用地役權(quán)等新的法律手段解決建設(shè)用地問題，確保電力建設(shè)用地需求。

關(guān)鍵詞：電力設(shè)施建設(shè)；用地形式；地役權(quán)；風(fēng)險(xiǎn)防控

一、當(dāng)前電力設(shè)施建設(shè)的主要用地方式的缺陷

電力工業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性能源產(chǎn)業(yè)，我國大中型水電項(xiàng)目建設(shè)過程中，通常根據(jù)《土地管理法》、《電力法》、《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》等法律、法規(guī)的規(guī)定采用征收、劃撥取得土地使用權(quán)的方式解決用地問題。但是由于電力設(shè)施建設(shè)的特殊性，單一采用征收、劃撥方式不能完全解決電力設(shè)施建設(shè)用地需要，尤其是基層電力企業(yè)用地問題：

1、立法不明?！峨娏Ψā返?6條規(guī)定，電力建設(shè)使用土地，有征收及其它方式，但對其它方式并未作出明確規(guī)定。部分地方立法如《湖北省電力設(shè)施建設(shè)與保護(hù)條例》規(guī)定：電力架空線路所經(jīng)過空間、桿塔和配電變壓器等設(shè)施所占用地表、電纜所經(jīng)過通道及電力設(shè)施保護(hù)區(qū)不實(shí)行征地，不辦理土（林）地使用權(quán)證。

2、用地程序復(fù)雜。在集體土地上進(jìn)行建設(shè)時(shí)，如果先將集體土地征收為國有土地。然而，基層電力企業(yè)大量桿、塔等電力設(shè)施設(shè)備占地面積小但數(shù)量龐大，難以全部采用征收、劃撥方式取得。

3、管理難度大。由于電力設(shè)施點(diǎn)多、面廣、線長，即使電力企業(yè)對所有建設(shè)用地全部采用征收方式，也無法對所有的電力設(shè)施安全專人看護(hù)，進(jìn)行完全有效管理，無法杜絕電力設(shè)施被盜竊、破壞、違章施工、違章種樹建房引發(fā)的系列問題。2013年11月召開的黨的十八屆三中全會(huì)對今后農(nóng)村用地問題提出了重大戰(zhàn)略調(diào)整，“三中全會(huì)關(guān)于土地改革的內(nèi)容得到落實(shí)后，征地規(guī)模將會(huì)逐步縮小是專家們的共同判斷。中國土地學(xué)會(huì)副理事長黃小虎談到，改革以后，政府征地?cái)?shù)量勢必大幅度減少?！雹俳窈螅笾行退姽こ绦枰^續(xù)采用傳統(tǒng)的征收、劃撥方式解決建設(shè)用地外，基層電力企業(yè)需要結(jié)合農(nóng)村土地改革發(fā)展趨勢，積極探索包括利用地役權(quán)在內(nèi)的新的用地方式解決電力設(shè)施建設(shè)用地問題。

二、電力設(shè)施建設(shè)運(yùn)用地役權(quán)用地方式的優(yōu)勢

1、地役權(quán)的法律特點(diǎn)。サ匾廴ㄊ侵傅匾廴ㄈ艘蟯ㄐ?、取?、排水、鋪設(shè)管線等需要，利用他人的不動(dòng)產(chǎn)（供役地）或者限制他人不動(dòng)產(chǎn)的利用，以提高自己的不動(dòng)產(chǎn)（需役地）效益的權(quán)利。根據(jù)《物權(quán)法》第一百五十六條第一款規(guī)定：“地役權(quán)人有權(quán)按照合同約定，利用他人的不動(dòng)產(chǎn),以提高自己的不動(dòng)產(chǎn)的效益?！钡匾蹤?quán)有如下基本特點(diǎn)：①地役權(quán)是用益物權(quán)；②地役權(quán)的主體既可以是不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)人，也可以是不動(dòng)產(chǎn)的使用權(quán)人；③地役權(quán)的構(gòu)成一般由供役地（供他人行使的地塊則稱為供役地）與需役地（需要役使他人土地的不動(dòng)產(chǎn)稱為需役地）為存在前提；④地役權(quán)權(quán)利內(nèi)容依當(dāng)事人在設(shè)定地役權(quán)時(shí)需役地的需要而采用書面形式進(jìn)行約定；⑤地役權(quán)本質(zhì)上為一種獨(dú)立的物權(quán)?！段餀?quán)法》第一百六十四條規(guī)定“地役權(quán)不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓。土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等轉(zhuǎn)讓的，地役權(quán)一并轉(zhuǎn)讓，但合同另有約定的除外?！?/p>

2、基于地役權(quán)與土地所有權(quán)和使用權(quán)的區(qū)別，在基層電力企業(yè)建設(shè)用地中有特殊的優(yōu)勢：①地役權(quán)用地方式能夠基本滿足基層電力企業(yè)建設(shè)用地需要?；鶎与娏ζ髽I(yè)利用地役權(quán)架設(shè)桿、塔，不需要獲取土地所有權(quán)，而在獲得通行權(quán)。劃定電力設(shè)施保護(hù)區(qū)，也只是為保護(hù)電力設(shè)施設(shè)備。在電力設(shè)施建設(shè)中征地或設(shè)定地役權(quán)對電力企業(yè)而言并無區(qū)別，地役權(quán)完全能夠滿足基層電力企業(yè)的用地需要；②地役權(quán)用地方式有利于緩解用地矛盾。在采用征地的方式中，因土地使用權(quán)人將完全將土地使用權(quán)出讓，土地使用權(quán)人往往會(huì)基于對土地的預(yù)期利益，通過搶建房屋、搶種樹木等方式盡可能多的獲取補(bǔ)償。而設(shè)定地役權(quán)并不導(dǎo)致土地使用權(quán)人完全出讓權(quán)利，僅設(shè)定限制，原有權(quán)利并不消失，并且在地役權(quán)合同履行期限能獲得持續(xù)的收益。因而一般不會(huì)基于地役權(quán)的設(shè)定漫天要價(jià)，賦予土地使用權(quán)人選擇權(quán)往往更有利于其作出理性選擇，緩解用地矛盾；③地役權(quán)的權(quán)能優(yōu)于相鄰權(quán)。因?yàn)橄噜応P(guān)系要求不動(dòng)產(chǎn)相互毗鄰，而供電站、目的網(wǎng)絡(luò)與沿途各建設(shè)點(diǎn)并不絕對相鄰，甚至相距遙遠(yuǎn)，相鄰權(quán)不能滿足基層電力企業(yè)的建設(shè)用地需求；④地役權(quán)的權(quán)能優(yōu)于承租權(quán)。承租權(quán)屬于債權(quán)，具有相對性。地役權(quán)可以根據(jù)《物權(quán)法》第一百五十八條之規(guī)定，通過登記取得對抗第三人的效力。且《物權(quán)法》第一百六十一條規(guī)定：“地役權(quán)的期限由當(dāng)事人約定，但不得超過土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等用益物權(quán)的剩余期限?！辈皇茏赓U期限二十年的限制；⑤地役權(quán)用地方式有利于電力設(shè)施設(shè)備保護(hù)。地役權(quán)作為物權(quán)的一種，權(quán)利人可以對擅自在電力設(shè)施保護(hù)區(qū)內(nèi)種植高桿林木的問題，按照《物權(quán)法》直接要求侵權(quán)人消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀或者賠償損失。

三、電力設(shè)施建設(shè)運(yùn)用地役權(quán)方式的主要法律風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)

1、加強(qiáng)電力設(shè)施建設(shè)用地中的地役權(quán)登記管理。ァ鍛戀氐羌前旆ā返諶十七條明確的規(guī)定地役權(quán)的登記問題。同時(shí)，《城市規(guī)劃法》第三十五條規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的鐵路、公路、港口、機(jī)場、道路、綠地、輸配電設(shè)施及輸電線路走廊、通信設(shè)施、廣播電視設(shè)施、管道設(shè)施、河道、水庫、水源地、自然保護(hù)區(qū)、防汛通道、消防通道、核電站、垃圾填埋場及焚燒廠、污水處理廠和公共服務(wù)設(shè)施的用地以及其他需要依法保護(hù)的用地，禁止擅自改變用途?！边M(jìn)行地役權(quán)登記將有利于規(guī)劃部門掌握電力設(shè)施的分布情況，避免作出與電力設(shè)施建設(shè)情況相沖突的規(guī)劃。實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：①地役權(quán)登記實(shí)行登記對抗主義。我國農(nóng)村，地役權(quán)80%-90%都是不登記的。為了適應(yīng)司法現(xiàn)狀，《物權(quán)法》對地役權(quán)實(shí)行登記對抗主義；②電力企業(yè)申請辦理地役權(quán)登記時(shí)，供役地和需役地的權(quán)屬狀況特別是供役地的權(quán)屬狀況應(yīng)當(dāng)清楚無爭議，電力企業(yè)應(yīng)當(dāng)提供需役地和供役地的土地權(quán)利證書；③地役權(quán)的期限由電力企業(yè)與土地所有權(quán)人、使用權(quán)人約定，但不得超過土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等用益物權(quán)的期限；④供役地、需役地分屬不同國土資源行政主管部門管轄的，電力企業(yè)可以向負(fù)責(zé)供役地登記的國土資源行政主管部門申請地役權(quán)登記。負(fù)責(zé)供役地登記的國土資源行政主管部門完成登記后，應(yīng)當(dāng)通知負(fù)責(zé)需役地登記的國土資源行政主管部門，由其記載于需役地的土地登記簿。

2、完善地役權(quán)合同。

《電力法》第53條雖規(guī)定，在電力設(shè)施保護(hù)區(qū)內(nèi)，任何人不得修建、種植可能危及電力設(shè)施安全的建筑物、植物。但由于電力設(shè)施長期處于戶外，而且分布于各街道、城鄉(xiāng)結(jié)合部、農(nóng)村等地，電力企業(yè)不可能分派大量的人力去管理，所以對各個(gè)地方電力設(shè)施往往無法做到實(shí)時(shí)監(jiān)控。公安機(jī)關(guān)也往往因信息傳遞滯后、偵破難度大等因素的制約，對于電力設(shè)備被盜、被破壞的案件偵破率較低。而供役地權(quán)利人往往居住生活在所架設(shè)電力設(shè)施的周邊，對電力設(shè)備的看護(hù)，電力企業(yè)對電力設(shè)施的監(jiān)控、及信息的傳遞有著天然便利的條件。在設(shè)定地役權(quán)的同時(shí)，需要通過完善地役權(quán)合同，在合同中對供役地權(quán)利人設(shè)定對供役地上所架設(shè)修建的電力設(shè)施約定看護(hù)義務(wù)。在合同的履行期限內(nèi)，供役地提供人對電力設(shè)施有義務(wù)進(jìn)行看護(hù)。能夠?qū)ΡI竊行為、其他單位的違章施工、線路地下危害電力設(shè)施安全的防范起到積極的作用。

3、注意地役權(quán)合法消滅引起的法律后果。

地役權(quán)作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的一種，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的消滅原因當(dāng)然適用于地役權(quán)。在電力設(shè)施建設(shè)用地情況下，非因電力企業(yè)原因所引起的地役權(quán)消滅的原因如下：①因自然災(zāi)害或其它原因所導(dǎo)致的供役地滅失；②合同期滿或其他預(yù)定事由的發(fā)生。如果地役權(quán)設(shè)有期限的，那么期屆滿的地役權(quán)歸于消滅。設(shè)定地役權(quán)的合同若附有解除條件的，條件成就時(shí)地役權(quán)也歸于消滅；③供役地權(quán)利人在符合法定條件時(shí)解除地役權(quán)合同的。電力企業(yè)違法用地或者逾期付款且在合理期限內(nèi)經(jīng)兩次催告未支付的，供役地權(quán)利人有權(quán)解除地役權(quán)合同，地役權(quán)消滅。サ繽中的桿、塔都不是獨(dú)立的個(gè)體，而是由發(fā)電、供電、桿、塔等設(shè)施設(shè)備組成的一個(gè)龐大的系統(tǒng)，地役權(quán)并非一個(gè)完整的物權(quán)，具有相對不確定的法律特征，如果不注意防范因個(gè)別地塊糾紛可能引起的整個(gè)電網(wǎng)系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，需要對使用地役權(quán)用地方式建設(shè)的電力設(shè)施設(shè)備加強(qiáng)日常管理，制訂地役權(quán)消滅時(shí)的處理預(yù)案，避免法律風(fēng)險(xiǎn)。ソ嵊錸サ緦ι枋┙ㄉ櫨氡；な且桓魷低徹こ蹋不可能僅僅依靠單項(xiàng)措施可以完成。特別是電力體制改革后，電力企業(yè)已經(jīng)沒有了行政執(zhí)法權(quán)。因而當(dāng)電力保護(hù)區(qū)內(nèi)出現(xiàn)違法建設(shè)、施工、栽樹等現(xiàn)象時(shí)，電力企業(yè)應(yīng)及時(shí)聯(lián)系配合與行政機(jī)關(guān)，通過對侵權(quán)人的舉報(bào)、控告，追究其民事、行政乃至刑事責(zé)任來充分行使權(quán)利，保障自身的合法權(quán)益?；鶎与娏ζ髽I(yè)應(yīng)當(dāng)結(jié)合《物權(quán)法》、《電力法》等法律、法規(guī)，對各類電力設(shè)施建設(shè)用地形式進(jìn)行科學(xué)合理的分析，充分運(yùn)用地役權(quán)等新的法律手段，確保電力設(shè)施建設(shè)用地需要。

注解

①十八屆三中全會(huì)公報(bào)明確了未來我國土地改革的方向，每日經(jīng)濟(jì)新聞， http://news.hn.xafc.com/show-432-11714-2.html，2013年11月14日。