論環(huán)評(píng)工作開展過程中的阻力及其立法應(yīng)對(duì)-以綿陽市為例

作者簡(jiǎn)介：黃逸歡，女，西南科技大學(xué)法學(xué)院2011級(jí)法學(xué)本科生。

摘要：目前,我國(guó)的環(huán)境法制建設(shè)不斷加強(qiáng),以環(huán)評(píng)為主的環(huán)境行政執(zhí)法水平有了較大提高,在環(huán)境保護(hù)中也發(fā)揮出越來越重要的作用。但當(dāng)前在地方政府管理下的地方環(huán)保局，現(xiàn)行環(huán)評(píng)法普遍存在有效性不足的現(xiàn)象。問題的產(chǎn)生主要是由于環(huán)評(píng)執(zhí)行中經(jīng)濟(jì)利益與違法成本關(guān)系處理不當(dāng)，根本原因在于政府與環(huán)保局權(quán)、責(zé)、利不統(tǒng)一。本文主要從我國(guó)環(huán)評(píng)法在執(zhí)行中存在的問題以及相應(yīng)的解決策略加以論述。

關(guān)鍵詞：環(huán)境執(zhí)法；環(huán)評(píng)制度完善

（一）環(huán)評(píng)法執(zhí)行中的經(jīng)濟(jì)利益與違法成本

在環(huán)境法的課上，環(huán)境局的專家解答并分析了我們諸多關(guān)于環(huán)評(píng)方面的困惑和建議，結(jié)合這七十多個(gè)問題和每題的解答，我認(rèn)為我國(guó)環(huán)評(píng)法律體系在理論上的建構(gòu)已經(jīng)趨于完善，而恰恰是最關(guān)系實(shí)際效果的執(zhí)行和實(shí)踐方面有較大的欠缺?？傮w有兩個(gè)方面的問題，一是監(jiān)督不力，二是懲處不力，即執(zhí)行不力，以致企業(yè)違法成本小于違法所獲得的經(jīng)濟(jì)利益，并且這中間的“差價(jià)”還十分巨大。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)法中監(jiān)督部分需要進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的跟蹤評(píng)價(jià)和有效監(jiān)督，雖然環(huán)保法規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目中防治污染的措施，必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用的三同時(shí)制度，但存在只注重對(duì)污染治理設(shè)施和污染情況形式上的監(jiān)督檢查的漏洞。對(duì)參與環(huán)評(píng)項(xiàng)目對(duì)生態(tài)環(huán)境的具體影響、污染防治措施在環(huán)評(píng)后投入使用情況，特別是大企業(yè)及對(duì)環(huán)境影響較大的工程的監(jiān)督檢查一直缺乏有效的跟蹤。

用經(jīng)濟(jì)分析方法來看，問題的根源來自于企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益最大化原則與遵守法律之間存在矛盾，企業(yè)從自身利益最大化出發(fā)，在沒有有效的法律監(jiān)督、威懾的情況下，最終損害大環(huán)境，形成了區(qū)域整體利益的最小化的“囚徒困境”。要解決這個(gè)問題，最根本的源頭在于提高生產(chǎn)效率，但在我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型速度上看，在目前浪費(fèi)和污染問題還相當(dāng)嚴(yán)重的情況下，強(qiáng)化監(jiān)督和懲處力度，建設(shè)負(fù)責(zé)單位有執(zhí)行力度的管理結(jié)構(gòu)仍然是主要問題。

因此完善環(huán)境評(píng)價(jià)監(jiān)管和執(zhí)行，首先就要在以下幾個(gè)具體環(huán)節(jié)做出調(diào)整：

1.檢查實(shí)名制與存檔建設(shè)。在環(huán)評(píng)法中環(huán)評(píng)后對(duì)污染措施的實(shí)行情況、污染設(shè)備的運(yùn)行狀況進(jìn)行定期檢查和不定期抽查的立法的基礎(chǔ)上，增設(shè)檢查、抽查記錄及參與人員實(shí)名存檔制度，有條件的情況下可以要求每次調(diào)查提交圖像資料，確保監(jiān)督到位和有備可查；

2.單獨(dú)成立監(jiān)督小組，引入群眾成員。環(huán)境影響追蹤評(píng)價(jià)及事后監(jiān)管應(yīng)明確分屬職權(quán)和責(zé)任機(jī)構(gòu)，環(huán)保局內(nèi)部單獨(dú)劃分監(jiān)督小組，小組中設(shè)立一定比例的公眾參與席位，并賦予其相同的監(jiān)督權(quán)。

3.嚴(yán)處未環(huán)評(píng)即開工的項(xiàng)目。對(duì)于違反環(huán)評(píng)法和環(huán)保法諸如不按規(guī)定在項(xiàng)目建設(shè)之前進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批的，參與環(huán)評(píng)后不履行相關(guān)治污義務(wù)的，取消只是責(zé)令企業(yè)限期進(jìn)行補(bǔ)充環(huán)評(píng)和中止建設(shè)的規(guī)定，改為適用罰金和單位負(fù)責(zé)人問責(zé)雙罰制，嚴(yán)重時(shí)取消項(xiàng)目建設(shè)審批資格；

4.扶住、推廣環(huán)保新技術(shù)。環(huán)保局及相關(guān)單位出資主動(dòng)購(gòu)買新型節(jié)能、高效、低碳的生產(chǎn)技術(shù)，無償或低價(jià)轉(zhuǎn)讓給中小型無力進(jìn)行產(chǎn)業(yè)革新的企業(yè)。項(xiàng)目地政府加強(qiáng)鼓勵(lì)企業(yè)減輕對(duì)環(huán)境造成的影響，減少污染所產(chǎn)生的損失和費(fèi)用的補(bǔ)助，鼓勵(lì)推廣節(jié)能環(huán)保新技術(shù)。

（二）地方環(huán)保局與政府的隸屬關(guān)系

今年2月19日，繼“杭州毛源昌董事長(zhǎng)出20萬請(qǐng)瑞安環(huán)保局長(zhǎng)下河游泳”后，溫州蒼南又有一名網(wǎng)友將懸賞額提高至30萬元“請(qǐng)蒼南環(huán)保局長(zhǎng)下河游泳”。群眾對(duì)環(huán)保局執(zhí)行、監(jiān)督不力的譴責(zé)日益升級(jí)，另一方面各地環(huán)保局卻是有苦難言，往往群眾前面上訪完環(huán)保局長(zhǎng)后面提著調(diào)研材料向上級(jí)舉報(bào)，人民網(wǎng)評(píng)論環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)像“秋菊打官司”，成了“上訪專業(yè)戶”。

作為環(huán)保部“驚堂木”和“敲門磚”的環(huán)評(píng)程序本應(yīng)是評(píng)估、預(yù)防和解決市政建設(shè)中環(huán)境問題的防洪閘，然而環(huán)評(píng)程序在解決我國(guó)迅速騰飛的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與日益嚴(yán)重的環(huán)境問題這一矛盾上卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有起到應(yīng)有的作用。環(huán)境評(píng)價(jià)制度自1973 年首先提出至2003 年9月1日《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的施行，不斷完善和成熟，然而一出“爐”就經(jīng)歷了將理論變?yōu)閷?shí)踐的第一道門檻——管理權(quán)限?？缭搅诉@一關(guān)卡，還有一只攔路虎——執(zhí)行力問題。環(huán)評(píng)制度經(jīng)歷的“陣痛”正是我國(guó)地方環(huán)保部門處在改革臨界點(diǎn)，面臨諸多如環(huán)評(píng)未先行、規(guī)劃不合理造成環(huán)境污染問題，以及對(duì)已然不適應(yīng)體制發(fā)展的行政隸屬關(guān)系欲訴不能、進(jìn)退兩難情態(tài)的真實(shí)寫照。

由于環(huán)評(píng)工作中管理權(quán)限分工模糊，地方環(huán)保部門與其他行政機(jī)關(guān)責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一，往往多個(gè)行政部門對(duì)同一事項(xiàng)都具有管理權(quán)，在權(quán)能位階上未明確界定以致環(huán)評(píng)工作難以開展。如居民區(qū)開設(shè)未經(jīng)環(huán)評(píng)的歌廳造成了噪音污染，根據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第十條規(guī)定，環(huán)保局有權(quán)暫扣、吊銷許可證或者其他具有許可性質(zhì)的證件。《個(gè)體工商戶》第三條規(guī)定，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)工商行政管理部門為個(gè)體工商戶的登記機(jī)關(guān)。在工商局行政程序不合法的情況下，環(huán)保局對(duì)其頒發(fā)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照有無撤銷權(quán)，目前立法沒有相應(yīng)規(guī)定。

管理權(quán)力的位階問題是導(dǎo)致環(huán)評(píng)工作執(zhí)行困難的緣故之一，除此之外，環(huán)保部實(shí)行屬地化管理而未像省級(jí)以下工商管理機(jī)關(guān)及土地部門的土地審批權(quán)和人事權(quán)一樣實(shí)行垂直管理，也是重要誘因。

環(huán)保部門在人、財(cái)、物上受地方政府管理，但業(yè)務(wù)上受上級(jí)環(huán)保部的指導(dǎo)，與地方環(huán)保局是隸屬關(guān)系。如果環(huán)保部門地位不獨(dú)立，人財(cái)物配備都受制于地方政府，環(huán)保部門強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)就無從說起。政府通過頒布政令、地方立法及其它規(guī)范性文件對(duì)環(huán)保部門產(chǎn)生了相當(dāng)?shù)募s束力，地方環(huán)保局成為了既要辦好上級(jí)業(yè)務(wù)又要協(xié)調(diào)好政府命令的“中間人”，在環(huán)境與經(jīng)濟(jì)利益，發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展之間的夾縫中舉步維艱。

以一項(xiàng)西南科技大學(xué)法學(xué)院實(shí)際調(diào)研為例，2013年11月，西南科技大學(xué)法學(xué)院在綿陽市環(huán)保局教授級(jí)高級(jí)工程師甘云潤(rùn)老師及法學(xué)院余麟老師的指導(dǎo)下，實(shí)地考察了位于高新區(qū)的中國(guó)重汽、金發(fā)科技，對(duì)其建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的具體過程做了調(diào)研。

其中中國(guó)重汽的環(huán)評(píng)驗(yàn)收就遭遇了“難產(chǎn)”。在報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書過程中，中國(guó)重汽對(duì)該區(qū)環(huán)境無重大影響。但當(dāng)中國(guó)重汽廠房建成后，企業(yè)開始幾個(gè)月的試生產(chǎn)，在試生產(chǎn)過程中政府將重汽廠房后的一塊空地劃給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民建設(shè)居民區(qū)，根據(jù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的相關(guān)法律和文件，重汽工業(yè)噴漆廠房應(yīng)距離居民區(qū)至少500米。在環(huán)評(píng)驗(yàn)收時(shí)，因中國(guó)重汽噴漆廠房與居民區(qū)實(shí)際距離小于500米，該企業(yè)無法完成環(huán)評(píng)驗(yàn)收，無法取得相關(guān)證件如生產(chǎn)許可證，大大影響了重汽企業(yè)效益。主持中國(guó)重汽此項(xiàng)工程環(huán)評(píng)驗(yàn)收的甘云潤(rùn)老師指出，環(huán)評(píng)驗(yàn)收工作程序上本應(yīng)該十分簡(jiǎn)單，即要么合格完成驗(yàn)收，要么不合格責(zé)令企業(yè)限期整改，否則不予辦理生產(chǎn)許可證等相關(guān)證書，實(shí)踐中環(huán)評(píng)的難題在于環(huán)評(píng)立法層面的漏洞。

冰凍三尺非一日之寒，要解決環(huán)評(píng)執(zhí)行中的困難，要從以下方面加以改進(jìn)：

首先，要從環(huán)保局尷尬的處境開始著手，解除地方上環(huán)保部門與政府的隸屬關(guān)系，將地方環(huán)保部門交由上級(jí)環(huán)保部門垂直管理；其次，賦予環(huán)評(píng)執(zhí)行主體直接調(diào)查權(quán)及強(qiáng)制執(zhí)行力。國(guó)家要從立法上對(duì)地方環(huán)保部門與上級(jí)環(huán)保部門、其他行政機(jī)關(guān)的關(guān)系作出調(diào)整，并明確各自間的權(quán)責(zé)歸屬、權(quán)力位階。對(duì)其他機(jī)關(guān)作出的決定及許可，環(huán)保局一旦發(fā)現(xiàn)其違反環(huán)評(píng)程序即有權(quán)予以撤銷；最后，引入“法規(guī)環(huán)評(píng)”制度，對(duì)可能對(duì)環(huán)境造成影響的地方法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)劃文件進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，作為其正式發(fā)生效力的前置程序。

此項(xiàng)目受西南科技大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新基金項(xiàng)目資助，項(xiàng)目編號(hào)CX14-056

參考文獻(xiàn)：

［1］呂曉君：“完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的保障”，《環(huán)境科學(xué)研究》2006年第3期。