從財(cái)政透明角度論政府預(yù)算管理改革

作者簡介：丁寶妍(1983.1-)，女，單位：泉州市洛江區(qū)財(cái)政局國庫支付中心，研究方向：財(cái)政預(yù)算方向。

摘要：政府預(yù)算作為一個(gè)由政府主導(dǎo)的年度收支計(jì)劃，近期在我國政府預(yù)算改革中取得顯著效果，但也仍然面臨著一些缺陷。本文將眼光投放到政府預(yù)算管理上，提出財(cái)政透明的管理改革方法，對新時(shí)期的財(cái)政改革做出了新的分析與思考。

關(guān)鍵詞：財(cái)政透明；政府預(yù)算；管理；改革

所謂財(cái)政透明，是指將政府的相關(guān)政策職能，結(jié)構(gòu)預(yù)算等一系列運(yùn)行過程暴露在公眾的眼球之下。它最大的特點(diǎn)是公開性，有利于人們獲得最新的政府動(dòng)態(tài)，最大程度的保護(hù)了公民的利益。本文將主要從政府財(cái)政透明改革制度上分析透明度改革的影響。

一、進(jìn)一步落實(shí)人大和社會(huì)公眾的預(yù)算權(quán)力， 提高其對預(yù)算的審議能力，適度約束行政部門的預(yù)算權(quán)力

在財(cái)政透明管理中，有一大難題：高度集權(quán)的政府結(jié)構(gòu)。為改善現(xiàn)狀，分散權(quán)力，國家應(yīng)該將預(yù)算權(quán)力從政府手中分散，提高人民的權(quán)力，主要表現(xiàn)為增加人大和社會(huì)的審核能力。只有進(jìn)一步發(fā)揮了人民大眾的監(jiān)督作用，才更有利于政府透明預(yù)算的施行。加強(qiáng)人民權(quán)力的具體做到有以下幾點(diǎn)：

1、切實(shí)人大的預(yù)算權(quán)力，提高人大的預(yù)算審議能力。人大作為人民發(fā)言的最有利場所，必須發(fā)揮其強(qiáng)有力的作用。人大在政府財(cái)政預(yù)算中要起到監(jiān)管和監(jiān)察的作用，實(shí)時(shí)掌握政府內(nèi)部動(dòng)態(tài)，保障公民權(quán)利。

2、建立專門的國家審計(jì)機(jī)構(gòu)。我國現(xiàn)在的國家審計(jì)機(jī)構(gòu)由于從屬于行政部門， 缺乏獨(dú)立處理事情的能力，不利于政府財(cái)政透明的發(fā)展。為此，政府應(yīng)該建立專門的國家審計(jì)機(jī)構(gòu)，面向人大為代表的社會(huì)公眾，對政府財(cái)政預(yù)算做專門的統(tǒng)計(jì)分析并公布于社會(huì)。

3、保障社會(huì)公眾的預(yù)算權(quán)利， 提高社會(huì)公眾對預(yù)算的分析能力。提高政府透明度最重要原因便是增加社會(huì)公眾對政府活動(dòng)的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)公民對政府的監(jiān)督，避免政府貪污腐敗。雖然前面已經(jīng)提到了加強(qiáng)人大的權(quán)力，但人大作為國家權(quán)力的組成部分，對社會(huì)的認(rèn)識(shí)沒有公眾自己深刻，它并不能完全代表社會(huì)公眾，所以公眾的參與在政府預(yù)算管理中是必不可少的。因此國家要加強(qiáng)對社會(huì)公眾的開放力度，并向社會(huì)各階層普及相關(guān)財(cái)政知識(shí)，最大程度上保證政府透明政策可以惠及每一個(gè)社會(huì)公民。

二、塑造有利于多方有效參與的政府預(yù)算過程

應(yīng)在政府預(yù)算中，主要過程分三個(gè)：預(yù)算草案的編制、預(yù)算草案的立法審批、預(yù)算的執(zhí)行。

1、預(yù)算草案編制階段。在此階段中，相關(guān)政府財(cái)政部門會(huì)和人大達(dá)成一個(gè)共識(shí)，確定出預(yù)算的實(shí)施時(shí)間和具體環(huán)節(jié)，以及各個(gè)階層將會(huì)發(fā)揮的作用。制定好計(jì)劃后，再將預(yù)算草案及其補(bǔ)充文件交由相關(guān)部門評審，通過后再向社會(huì)公開。

2、預(yù)算草案的立法審批階段。關(guān)于它的審批有嚴(yán)格的時(shí)間控制，不但要在預(yù)算年度開始之前完成，還要留給人大大于一個(gè)月的時(shí)間來審核，以保證審核大的全面具體。另外，行政部門在提交草案的時(shí)候要向人大做好解釋工作，人大以及立法審批的結(jié)果都要及時(shí)公布。

3、預(yù)算的執(zhí)行階段。在此階段，一方面，政府要加強(qiáng)和國庫的聯(lián)系，實(shí)時(shí)掌握預(yù)算的施行情況。另一方面， 財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)定期向人大等組織做好解釋工作，保證人大對預(yù)算進(jìn)程有一個(gè)全面的認(rèn)識(shí)。另外，對于已經(jīng)擬定好的預(yù)算，要盡可能少的減少調(diào)整，保證工作的嚴(yán)肅性。

三、形成和公布更加全面細(xì)致的政府預(yù)算文件

預(yù)算文件是指由行政部門向社會(huì)公眾提供的紙質(zhì)材料。預(yù)算文件的公示有利于人們對政府財(cái)政預(yù)算更加直觀的了解。是財(cái)政透明重要的組成部分。但我國現(xiàn)階段的文件總的來說還存在內(nèi)容不夠詳細(xì)，信息提供不足等問題，需要政府及時(shí)解決。我國政府對預(yù)算向人大和公眾提供的文件有關(guān)于預(yù)算的和關(guān)于預(yù)算執(zhí)行情況的兩大類。

1、關(guān)于預(yù)算的文件。它主要由預(yù)算草案及其補(bǔ)充文件、預(yù)算及其補(bǔ)充文件組成。

預(yù)算草案和預(yù)算是對政府整體預(yù)算流程的全面反映，它包括了從收入到各項(xiàng)使用的具體安排。我國的預(yù)算特點(diǎn)是外收支多于內(nèi)收支，因此在對外支出的分配上包括的方面比較多，這些在接受人大檢查的時(shí)候都要做詳細(xì)解釋。與此同時(shí)，文件中包括的信息應(yīng)該有準(zhǔn)財(cái)政活動(dòng)。如果沒有對該活動(dòng)的一個(gè)詳細(xì)解說，很可能會(huì)造成公眾對政府的誤解。最后，對于預(yù)算草案和預(yù)算的時(shí)間分配，一般是要提供預(yù)算年度前兩年的預(yù)算數(shù)和執(zhí)行數(shù)、本年度的預(yù)算數(shù)共三年的數(shù)據(jù)，這樣更有利于公眾對政府財(cái)政的整體性認(rèn)識(shí)。

預(yù)算草案補(bǔ)充文件和預(yù)算補(bǔ)充文件，顧名思義，它是對前面的草案的補(bǔ)充說明。一般內(nèi)容有：預(yù)算收支變化說明；外資金收支預(yù)算；準(zhǔn)財(cái)政活動(dòng)解釋； 稅式支出解釋；負(fù)債說明；其他非債務(wù)事物說明；政府預(yù)算背景等等。該補(bǔ)充材料有利于公眾進(jìn)一步理解政府預(yù)算，加深政府的預(yù)算透明度，增加政府權(quán)威。

2、關(guān)于預(yù)算執(zhí)行情況的文件。主要有年內(nèi)的定期預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告以及年終的決算報(bào)告。年內(nèi)預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告是一個(gè)時(shí)期性報(bào)告，主要是按時(shí)間反映預(yù)算的執(zhí)行情況，并和預(yù)期的計(jì)劃做對比，對有出入的地方做好說明。年終預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告主要反映執(zhí)行結(jié)果，并提供更加全面的信息以加深預(yù)算了解。

四、逐步引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，進(jìn)一步完善我國政府預(yù)算會(huì)計(jì)制度

政府預(yù)算會(huì)計(jì)制度可以加深公眾對預(yù)算的理解，加強(qiáng)政府財(cái)政透明度。達(dá)到準(zhǔn)確的表達(dá)政府的財(cái)政收支情況，反映政府財(cái)政活動(dòng)狀況的目的。

政府預(yù)算會(huì)計(jì)制度的一大特點(diǎn)是收付實(shí)現(xiàn)制，它的運(yùn)用有利于準(zhǔn)確把握貨幣的流動(dòng)，實(shí)時(shí)監(jiān)控貨幣收支盈余和缺口。但它也有明顯的缺點(diǎn)：不能全面準(zhǔn)確的判斷和反映財(cái)政交易情況。由于收付實(shí)現(xiàn)制在確定貨幣收支盈余的時(shí)候需要有準(zhǔn)確的時(shí)間，而實(shí)際財(cái)政交易貨幣時(shí)間是會(huì)動(dòng)態(tài)改變的，因此造成了收支實(shí)現(xiàn)制的不準(zhǔn)確性。一般這些情況的發(fā)生范圍有：政府賒賬行為、物物交換等。另一方面，收付實(shí)現(xiàn)制對支出費(fèi)用是一次性的消耗，不能反映資產(chǎn)的逐步使用情況，這不能達(dá)到財(cái)政透明的目的要求。

總的來說，權(quán)責(zé)發(fā)生制的使用，會(huì)推動(dòng)政府財(cái)政透明的發(fā)展。權(quán)責(zé)發(fā)生制在財(cái)政管理中有許多可喜的優(yōu)點(diǎn)。首先是對政府經(jīng)濟(jì)交易的實(shí)時(shí)記錄。可以較好的反映政府交易情況。另外，它對貨幣的敏感把握，也有利于政府的資產(chǎn)變化的分析以及相關(guān)資產(chǎn)消耗的成本計(jì)算。因此可以看出，權(quán)責(zé)發(fā)生制在對政府財(cái)政資源的支出和庫存的把握是很到位的。雖然權(quán)責(zé)發(fā)生制也有過于復(fù)雜、反映現(xiàn)金流量不準(zhǔn)等缺點(diǎn)，但總的來說，它在財(cái)政預(yù)算中還是不失為一種好的方法。我國政府在使用過程中，若能結(jié)合其他制度，兩者相互取長補(bǔ)短，一定會(huì)有更好的效果。

五、將保障財(cái)政透明貫穿于政府預(yù)算管理的法規(guī)框架

一個(gè)好的制度是必須要有相關(guān)法律法規(guī)支持的，政府財(cái)政透明制度也一樣，現(xiàn)階段，我國已經(jīng)出臺(tái)的相關(guān)法律主要有《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國審計(jì)法》、《中華人民共和國政府信息公開條例》等一些。這些法律在政府財(cái)政中發(fā)揮了巨大的作用。

《憲法》規(guī)定了人大對財(cái)政預(yù)算的審批權(quán)，從法律上保障了人大代表的地位。我國在 “十二五”規(guī)劃綱要中也曾提到要通過加強(qiáng)對憲法的實(shí)施力度來切實(shí)保證相關(guān)制度的實(shí)施，保障人民利益。憲法作為我國的根本大法，其影響力無疑是巨大的，因此，若國家能考慮在未來的憲法中將提高財(cái)政透明度等相關(guān)具體要求納入其中，勢必會(huì)使我國的政府財(cái)政預(yù)算透明度達(dá)到另一個(gè)高峰。

結(jié)語：

對政府財(cái)政實(shí)施透明化管理，有利于社會(huì)公眾更好的了解政府工作，并起到監(jiān)督政府行為的作用，同時(shí)也有利于打造為人民服務(wù)的政府，樹立政府權(quán)威。為了更好的建立政府財(cái)政透明化制度，政府不但要做到財(cái)政預(yù)算上報(bào)人大審批，同時(shí)也要尋求相關(guān)法律保護(hù)來加深改革力度，增強(qiáng)效果。

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