淺議信訪制度

作者簡介：劉惠麗(1989-)，女，漢族，河南商丘市人，中國政法大學(xué)在讀法律碩士研究生。

摘要：信訪制度是具有中國特色的一項政治制度。它是憲法賦予公民具有實(shí)體內(nèi)容的一項基本權(quán)利，同時它又是信訪人尋求救濟(jì)的程序性權(quán)利。信訪制度在關(guān)注民生，傳達(dá)民意，保障人權(quán)等方面發(fā)揮了必不可少的積極作用。但信訪在制度設(shè)計，貫徹執(zhí)行等方面也存在著許多問題與缺陷，該文章試圖分析信訪存在的問題，以期尋找到問題的解決辦法，進(jìn)一步改革和完善信訪制度。

關(guān)鍵詞：信訪制度；信訪求決；信訪申訴。一、信訪制度設(shè)立的初衷和信訪制度的定義

信訪制度設(shè)立的初衷是要該制度符合中國共產(chǎn)黨為人民服務(wù)的立黨宗旨和具有中國特色的指導(dǎo)思想。同時它體現(xiàn)了共產(chǎn)黨人密切聯(lián)系群眾，從群眾中來，到群眾中去的群眾路線，也體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的國家性質(zhì)，是普通人民群眾最廣泛地參政議政的一種途徑和方法。它有點(diǎn)類似于我國古代的直訴制度，即古代為了保證司法公正，防止冤假錯案的發(fā)生，在一些特殊情況下，可以打破審級的限制直接向上面申訴的一種制度。但我國古代的直訴制度，更多的僅僅是統(tǒng)治者為了鞏固其統(tǒng)治地位而運(yùn)用的一種手段而已與現(xiàn)代信訪制度有著本質(zhì)的區(qū)別。我國的現(xiàn)代信訪制度是1995年10月28日國務(wù)院頒布的《信訪條例》保證實(shí)施的，在1996年1月1日起正式生效實(shí)施，它具體是指公民、法人或者其它組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動。它的內(nèi)容不僅涵蓋了立法、司法、行政等方面，還包括為國家事項建言獻(xiàn)策。信訪制度的作用主要是匯集社情民意和揭露黨和政府機(jī)關(guān)及其工作人員腐敗行為和工作缺失情況。

二、信訪制度存在的問題

我們來看“湖南永州唐慧上訪案”一個典型的案例來分析信訪制度問題。2006年10月，時年僅11歲的永州女孩樂樂(化名)失蹤。11歲樂樂被朋友周軍輝騙奸并被脅迫賣淫，三個月里接客一百多次。但最為荒唐和令人震驚的是，這起大案，居然是由作為受害人家屬的母親喬裝打扮確定情報后，再請兩名親戚扮成嫖客救出了女兒。樂樂母親唐慧救出女兒后，曾多次到公安機(jī)關(guān)要求立案，但都不了了之，直到她以死相逼才立案。

2007年1月5日零陵區(qū)警方正式立案，但是從立案到最終判決已經(jīng)7年，期間先后歷經(jīng)1次審判、2次重判，湖南省高級人民法院3次發(fā)回重審，2012年6月5日，湖南省高院作出終審裁決：包括“妓院”老板秦星在內(nèi)的兩名被告因強(qiáng)迫賣淫罪被判死刑，4人被判無期徒刑，另有1人獲刑15年。而唐慧認(rèn)為量刑過輕，希望7名嫌疑人都能判處死刑，并提出184萬元的民事賠償。判決生效后，因不滿永州司法機(jī)關(guān)對該案的處理，樂樂母親唐慧多次上訪。2012年8月2日，永州勞動教養(yǎng)管理委員會因唐慧擾亂社會秩序，決定對其勞動教養(yǎng)一年六個月。唐慧被“勞教”引起全國一片嘩然，該案件再次引起人們的關(guān)注。唐慧不服勞動教養(yǎng)決定，于同年8月7日向湖南省勞動教養(yǎng)管理委員會提出了書面復(fù)議申請。湖南省勞動教養(yǎng)管理委員會經(jīng)審查決定受理，并依法啟動了復(fù)議程序。2012年8月10日，唐慧的勞動教養(yǎng)決定經(jīng)復(fù)議被依法撤銷。

在哲學(xué)上講，任何一種現(xiàn)象都是本質(zhì)的反映，我們可以通過對“唐慧上訪案”這個現(xiàn)象來來認(rèn)識信訪本質(zhì)產(chǎn)生的原由，自身存在的問題以及找到解決問題的方法。

(一)信訪工作內(nèi)容上的復(fù)雜性。

根據(jù)“信訪目的”的統(tǒng)計看，其中兩個主要的組成部分是“求決”和“申訴”?！扒鬀Q”主要針對政府的行政工作問題；“申訴”問題針對法院工作問題。而這兩個“大頭”再進(jìn)行“一決高下”的話，申訴又占有較大的比重。不難看出本案信訪的目的明顯是對法院的判決不服。唐慧和法院分別對嫌疑人數(shù)量的確定上，證據(jù)的采用上以及最終的定罪量刑上都有眾多的分歧。所以，導(dǎo)致唐慧對案件判決不服，采取上訪申訴的方式來維護(hù)自己的合法權(quán)益。還有一個問題就是信訪制度似乎包含太多的內(nèi)容，目前基本上所有社會矛盾和突都可以求助于信訪部門，還有就是中國人的法制意識淡薄，出事后往往不先尋找法律幫助，而是只相信權(quán)利。這樣信訪制度就承擔(dān)了社會變革的轉(zhuǎn)型及穩(wěn)定的重任，因此導(dǎo)致信訪案件越來越多。同時人民往往更易相信上面政府會做出更公正的判決，所以信訪不斷升級上行，各種問題和矛盾焦點(diǎn)向中央聚集。湖南“上訪媽媽”唐慧7年期間進(jìn)京23次，赴省城百余次。也是基于對基層政府的不信任，認(rèn)為“官官相護(hù)”，才會一次次的越級上訪，就是為了討個“公平滿意”的說法。

(二)信訪制度結(jié)構(gòu)不統(tǒng)一導(dǎo)致機(jī)構(gòu)之間溝通不暢。

從橫向上看,我國的信訪機(jī)構(gòu)主要由五大塊組成,即政府、黨、人大、兩院分別都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)。因?yàn)樾旁L的目的主要是“求決”和“申訴”，所以，信訪最為直接和重要機(jī)構(gòu)是政府和兩院。但這種死胡同式的直線式模式有很大的弊端，即三家都不得不浪費(fèi)系統(tǒng)資源：信訪機(jī)關(guān)只有接待權(quán)，沒有實(shí)體的處理權(quán)。各個信訪機(jī)構(gòu)接待的信訪信息主要集中在各自的領(lǐng)域，但這些信息所反映的問題又都需要政府部門來解決。所以，三家信訪機(jī)構(gòu)接收信息后不得不轉(zhuǎn)給有關(guān)政府部門，于是表達(dá)信息就必須經(jīng)過一個向政府轉(zhuǎn)移的過程。這就是為什么有人叫信訪還叫作信訪人轉(zhuǎn)圈告狀。有人將此現(xiàn)象調(diào)侃為三句話：“信訪人急得到處竄、信訪機(jī)關(guān)催促千百遍、有權(quán)機(jī)關(guān)就是拖著不辦”。轉(zhuǎn)圈告狀的后果可能到最后還是落到做出行政決定的政府部門“冤家”手里，增加了有些不良部門或官員在原來的基礎(chǔ)上打擊報復(fù)的可能。更嚴(yán)重的是，信訪制度結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性會影響溝通速度，在很大程度上也會降低溝通質(zhì)量。

從縱向上看,信訪制度并沒有形成系統(tǒng)完備的結(jié)構(gòu),信訪部門的級別關(guān)系和所屬機(jī)構(gòu)的級別關(guān)系并不完全一致,有關(guān)條例規(guī)定,信訪工作在各級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下,堅持分級負(fù)責(zé)、歸口辦理的原則①。還有信訪部門實(shí)行“塊塊”領(lǐng)導(dǎo),這樣的結(jié)果就是,信訪系統(tǒng)缺乏統(tǒng)一性,越級信訪的現(xiàn)象就會屢禁不止,信訪秩序的混亂就會打斷國家權(quán)力部門正?；顒?影響相關(guān)部門的運(yùn)作②。唐慧7年期間進(jìn)京23次，赴省城一百多次，從側(cè)面反映了越級上訪的現(xiàn)象是多么嚴(yán)重。

(三)“非正常上訪”人次排名的弊端

2005年5月1日新修訂的《信訪條例》正式實(shí)施。國家為了讓地方政府更快更高效的解決上訪人反映的問題，新條例規(guī)定國家信訪局每月都會對各省(市、區(qū))“非正常上訪”人次數(shù)進(jìn)行排名。本來中央政府的初衷是更好的為民辦事，但上面的政策到了下面就“變味”了。國家信訪局的排名表逐級下發(fā)后，地方政府上行下效，繼而也搞類似的排名表。更令人想不到的是，在一些縣級及縣級以下基層政府，訪民進(jìn)京上訪次數(shù)排名先后與干部政績考核及升遷直接掛鉤。在中國，我們知道什么事情一旦跟官員政績掛上鉤，不用你催促就會受到“官老爺們”無以復(fù)加的重視，但這未必會給上訪者帶來福音。在升遷壓力之下，為了降低上訪排名，一些地方采取各種手段對上訪人員“攔卡堵截”，上訪者權(quán)益被侵犯的事件并不鮮見。像唐慧由于連年上訪被當(dāng)?shù)卣鳛椤邦^號”關(guān)注對象，并且以妨礙社會秩序?yàn)橛杀蛔龀鰟诮烫幜P。我想如果不是“唐慧上訪案”引起公眾廣泛關(guān)注的話，恐怕她很難逃脫被勞教的命運(yùn)。但是，能引起社會關(guān)注的事情又有多少呢，那些在被截訪時遭遇毆打甚至強(qiáng)奸，因上訪被以學(xué)習(xí)班的名義強(qiáng)制關(guān)押，因頻繁上訪被送進(jìn)了勞教所、黑監(jiān)獄、精神病院甚至太平間的“張慧李慧們”在權(quán)利遭到侵害時又該向誰去訴說呢。

截訪在給上訪戶帶來侵害的同時，也浪費(fèi)了大量公共資源。地方政府為了防止上訪人員越級上訪，特別是進(jìn)京上訪，不得不投入大量精力穩(wěn)控、送返重點(diǎn)上訪人員，而對于進(jìn)京接訪的交通、食宿，也是一筆大的開銷。據(jù)有關(guān)部門透露：為了防止唐慧上京上訪，光花在她身上的錢就有上百萬。有的地方政府官員怕上訪排名影響自己的仕途，不惜花大價錢向上面的有關(guān)部門銷號。更有甚者一些信訪官員試圖用個人手中的權(quán)力尋租，用幫助“銷號”“銷賬”引誘重壓之下的地方政府，從而換取個人的經(jīng)濟(jì)利益。這樣納稅人的錢就會被白白浪費(fèi)，更易滋生腐敗。

三、信訪制度的進(jìn)一步改革

原中紀(jì)委書記吳官正撰文指出，信訪部門是個“窗口”，從這里能看出群眾的情緒，看出基層的工作；信訪工作是個“安全閥”，做好了能消解老百姓的怨氣，減輕維護(hù)社會安定的壓力。誠如斯言，設(shè)立信訪制度的初衷是上級機(jī)關(guān)通過民眾上訪反映的問題來更好的了解民意，希望信訪能成為實(shí)現(xiàn)社會和諧溝通下層民眾的一個渠道。如果上訪人反映的問題在基層政府能得到合理解決，他們就不會舍近求遠(yuǎn)地向上級機(jī)關(guān)反映問題甚至“非正常上訪”，這樣做的話也是與中央政府對地方上訪者排名的目的相一致的。如今上訪排名已經(jīng)背離了原來的初衷，已被一些地方政府變了味，他們把上訪看作洪水猛獸，一味的對上訪者進(jìn)行圍追堵截，甚至不惜侵害上訪者的人身權(quán)利。所以，近幾年來社會各界希望糾正“重數(shù)量輕解決、重穩(wěn)控輕化解”考核方式的呼聲越來越高，中央政府經(jīng)過調(diào)查研究決定順應(yīng)民意，去年國家信訪局就暫停了上訪排名。目前我國學(xué)者認(rèn)為信訪兼具“法治之友”與“法治之?dāng)场钡膬擅嫘裕⒁源藶榛A(chǔ)，有的人主張將信訪納入法治化軌道，有的人主張干脆取消信訪，改建他制③。

首先，我們都知道通過“信訪尋租”，是不可能買來真穩(wěn)定的。這種穩(wěn)定是一種“泡沫穩(wěn)定”，表面上看起來絢麗多彩，實(shí)際上掩蓋了矛盾，隱瞞了真相。就如盤世貴所說的，花錢買來的穩(wěn)定，等于硬是在一個膿包上貼了一個裝飾物。結(jié)果時間一長，不僅裝飾物會廢棄掉，膿包也會爛得更厲害。如果廢除以地方上訪量排名，代之以信訪問題解決程度為官員考核指標(biāo)的辦法④。筆者認(rèn)為可以大大減少截訪所花費(fèi)的經(jīng)濟(jì)成本減輕一些地方政府的沉重負(fù)擔(dān)，也可以在一定程度上化解基層矛盾，更重要的是消滅了“信訪尋租”滋生腐敗的土壤，有利于減少官民矛盾和維護(hù)社會穩(wěn)定。

其次，對于信訪制度的改革，需要對信訪體系框架進(jìn)行大刀闊斧整合和改革，可以探索“大信訪”格局，可以用法律將信訪各部門的行為統(tǒng)一起來，以求達(dá)到整體行為的協(xié)調(diào)一致，以此為前提，慢慢建立信訪制度的監(jiān)督機(jī)制⑤。信訪制度的功能，本質(zhì)上來說應(yīng)該是一種法律監(jiān)督和行政監(jiān)督，而法律監(jiān)督和行政監(jiān)督也正是人大機(jī)構(gòu)的主要和基本職能之一。我們可以試著將監(jiān)督權(quán)統(tǒng)一歸到人大各級部來實(shí)行，我們都明白之所以會出現(xiàn)信訪和上訪的事件，主要是政府機(jī)關(guān)行政和司法機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中出現(xiàn)了問題，如果讓執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)自身進(jìn)行監(jiān)督，基本上不可能會產(chǎn)生良好的監(jiān)督效果。把監(jiān)督權(quán)集中到“一府兩院”外的人大手里，一定程度上可以增強(qiáng)信訪制度的價值意義。

最后，也是最為重要的，要切實(shí)保護(hù)上訪者的合法權(quán)益，堅決嚴(yán)厲依法打擊迫害上訪者侵害上訪者權(quán)益的行為。在現(xiàn)實(shí)社會的今天，侵害上訪者權(quán)益的事情屢見不鮮。對于有些截訪者的惡行，人們大多數(shù)情況下也只是處于“敢怒不敢言”的狀態(tài)。但是去年出現(xiàn)的一個新的案例出現(xiàn)了一絲黎明的曙光，去年12月2日，北京一家媒體報道稱，北京朝陽法院判決河南長葛市10名截訪人員非法拘禁罪成立，截訪人員獲刑。剛開始看到這條消息感到特別高興！一直以來，全國各地在北京截訪的人員一直是“數(shù)不勝數(shù)”，在北京的這種“黑監(jiān)獄”更是遍地開花。甚至連多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的政府都有截訪的，人員之多，范圍之廣泛，開銷之龐大幾乎讓國人難以承受。但法院于當(dāng)日下午迅速澄清：案件尚未宣判，消息不實(shí)。雖然被澄清消息不實(shí)，但此事引發(fā)廣泛關(guān)注。關(guān)注背后，是人們對截訪甚至“黑獄”現(xiàn)象的批判和反思。盡管如此，此案件的依法受理和審理，連同社會輿論對此案件的強(qiáng)烈關(guān)注本身，就是一種提示，甚至是警示這是一個好的開端，也許預(yù)示著對劫訪行為的徹底否定。但是只判這十個人就了事了嗎？關(guān)進(jìn)黑獄的人是誰抓來的？又是誰指使抓人和關(guān)押的？抓人和關(guān)人由誰支付費(fèi)用？這些都應(yīng)該向公眾交代清楚。

我國的信訪制度雖然存在一定的問題，但是國家從未停止對信訪道路的探所，據(jù)最新消息稱：2013年7月1日開始，國家信訪局門戶網(wǎng)站全面放開受理網(wǎng)上投訴。今年2月份中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》，里面詳細(xì)闡述了現(xiàn)階段信訪工作具體處理辦法。該條例的頒布更強(qiáng)調(diào)保護(hù)老百姓的利益，要求信訪工作必須放在基層解決，并且不以單純的上訪數(shù)量來衡量“政績”國務(wù)院副秘書長、國家信訪局局長舒曉琴說，要“認(rèn)真辦理網(wǎng)上信訪訴求、意見和建議，做到事事有著落、件件有回音”。這可謂一語中的，道出了信訪的應(yīng)然定位，揭示了政府應(yīng)有的責(zé)任。我們有理由相信信訪的道路會越走越寬。

注解：

①劉為勇：《理性求解中國信訪制度的困境及其改革出路》，載《溫州職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報》2005年第4期。

②代琳：《社會轉(zhuǎn)型時期我國信訪制度的困境及改革途徑》，載《法制與社會》2008年第34期。

③朱紅娣：《淺談信訪制度改革》，蘇州大學(xué)，2009年。

④田文利、張筱薏：《法治實(shí)踐中價值、規(guī)范與事實(shí)關(guān)系初探》，載《法學(xué)論壇》2007年第5期。

⑤朱紅娣：《淺談信訪制度改革》，蘇州大學(xué)，2009年。