我國(guó)公益訴訟當(dāng)事人制度探究

作者簡(jiǎn)介：寧博(1986-)，男，滿族，吉林省通化市人，吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院民商法研究生。

摘要：我國(guó)公益訴訟的發(fā)展處在一個(gè)緩慢發(fā)展的階段。通過(guò)分析對(duì)比中國(guó)公益訴訟網(wǎng)公布的公益訴訟案件記錄，可以發(fā)現(xiàn)公益訴訟主體存在一定的錯(cuò)位。在原告方面，僅憑《民事訴訟法》規(guī)定的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”作為提起公益訴訟的主體不能符合社會(huì)的要求，而公民個(gè)人訴訟不僅能起到良好的社會(huì)效果，也可以在一定程度上監(jiān)督損害社會(huì)公共利益行為。在被告方面，應(yīng)該把相關(guān)責(zé)任單位及其監(jiān)管的行政機(jī)關(guān)一同作為公益訴訟的被告，運(yùn)用法律的力量來(lái)警示相關(guān)職能部門(mén)合理、合法的利用手中的權(quán)力，在源頭上預(yù)防損害社會(huì)公共利益事件的發(fā)生。

關(guān)鍵詞：公益訴訟；當(dāng)事人；訴訟代表人制度2013年我國(guó)《民事訴訟法》進(jìn)行了大幅度的修改，其中公益訴訟制度的加入獲得了眾多學(xué)者的支持，認(rèn)為中國(guó)公益訴訟的春天即將到來(lái)。但是從實(shí)際情況來(lái)看，由于我國(guó)公益訴訟制度立法表述不清、訴訟主體含糊其辭而使公益訴訟迎來(lái)了真正意義上的冬天。2014年，作為中國(guó)半官方性質(zhì)的環(huán)保組織中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)通報(bào)其2013年環(huán)境維權(quán)情況：全年一共開(kāi)展8起環(huán)境公益訴訟，法院均以原告主體不適格為由未予立案①。2014年蘭州市飲用水被污染，蘭州市民先后多次提起公益訴訟均被法院以原告主體不適格為由未予立案。后，市民多次懇請(qǐng)?zhí)m州市消協(xié)提起公益訴訟，距離飲用水被污染已經(jīng)過(guò)去一個(gè)多月，蘭州市消協(xié)仍無(wú)進(jìn)一步消息。從這兩次案例不難看出，我國(guó)公益訴訟盡管在立法上有所表述，但在實(shí)踐中仍然存在起訴難、立案難的情況。從中國(guó)公益訴訟網(wǎng)記錄的2011年-2013年三年73起公益訴訟案件，來(lái)觀察近三年我國(guó)公益訴訟開(kāi)展的情況。②

一、我國(guó)公益訴訟當(dāng)事人制度的樣本分析

(一)提起公益訴訟主體的類(lèi)型

2011年至2013年，提起的公益訴訟案件共有73起(表1)，個(gè)人作為主體提起的案件為59起，占案件總數(shù)的81%，社會(huì)團(tuán)體作為主體提起的案件為8起，占案件總數(shù)的11%，行政機(jī)關(guān)作為主體提起的案件為3起，占案件總數(shù)的4%，檢察機(jī)關(guān)作為主體提起的案件為3起，占案件總數(shù)的4%。可以分析出，近三年公益訴訟的起訴主體的主要部分是公民個(gè)人，而其它訴訟主體僅占少數(shù)。

表1原告情況統(tǒng)計(jì)原告類(lèi)型檢察機(jī)關(guān)行政機(jī)關(guān)社會(huì)團(tuán)體個(gè)人合計(jì)案件數(shù)3385973所占比例4%4%11%81%(二)損害社會(huì)公共利益的具體行為和類(lèi)型

73起公益訴訟的被告涉及5類(lèi)主體分別為政府機(jī)關(guān)、企業(yè)、個(gè)人、醫(yī)院、高校(表2)；8種訴訟類(lèi)型為：侵害消費(fèi)者權(quán)益類(lèi)、行政行為不當(dāng)類(lèi)、環(huán)境污染類(lèi)、公民人身?yè)p害類(lèi)、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)、婦女平等權(quán)類(lèi)、高校損害學(xué)生利益類(lèi)、就業(yè)平等權(quán)類(lèi)(表3)；12種侵權(quán)行為。檢察院、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體一共提起14起公益訴訟，分為3類(lèi)，其中環(huán)境污染類(lèi)11起，侵害消費(fèi)者權(quán)益類(lèi)2起，行政行為不當(dāng)類(lèi)1起。另外5類(lèi)訴訟，59起訴訟，均是由公民個(gè)人提起。

表2被告情況統(tǒng)計(jì)被告類(lèi)型政府機(jī)關(guān)企業(yè)個(gè)人醫(yī)院高校合計(jì)案件數(shù)313812173所占比例42%53%1%3%1%

表3損害社會(huì)公共利益的種類(lèi)及案件審理結(jié)果2011-2013不予

受理受理駁

回起訴受理駁回

訴訟請(qǐng)求受理

撤訴受理

勝訴審理結(jié)

果不祥受理

調(diào)解合計(jì)侵害消費(fèi)者權(quán)益類(lèi)962421行政行為不當(dāng)類(lèi)239246127環(huán)境污染類(lèi)21171113公民人身?yè)p害類(lèi)1124不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)11婦女平等權(quán)類(lèi)213高校損害學(xué)生利益11就業(yè)平等權(quán)類(lèi)1113合計(jì)641931815873二、立足樣本對(duì)我國(guó)公益訴訟當(dāng)事人制度立法的解析

(一)對(duì)公益訴訟中原告的資格解析

1、對(duì)“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”的見(jiàn)解。

從上述數(shù)據(jù)分析看，曾提起過(guò)公益訴訟的有關(guān)機(jī)關(guān)分別為檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保機(jī)關(guān)，提起的訴訟均為環(huán)境公益訴訟。近三年，二者一共提起或支持起訴的案件為6起，全部取得勝訴。

從理論上看，對(duì)于環(huán)保機(jī)關(guān)即行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟略有不妥。環(huán)保機(jī)關(guān)作為國(guó)家的行政機(jī)關(guān)，它的職能之一就是調(diào)查處理重大環(huán)境污染事故和生態(tài)破壞事件。對(duì)于重大環(huán)境污染事故和生態(tài)破壞事件環(huán)保機(jī)關(guān)應(yīng)該積極作為，利用行政權(quán)力對(duì)有可能破壞生態(tài)環(huán)境的行為提前監(jiān)督，對(duì)于已經(jīng)破壞生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行制止、查處等行政處理行為。行政機(jī)關(guān)不能正確、充分利用手中的權(quán)力而是直接把問(wèn)題推給了法院，不僅造成了行政權(quán)力資源的浪費(fèi)，也加重了司法部門(mén)的負(fù)擔(dān)。

檢察院作為訴訟主體由來(lái)已久，從1991年至今，各地人民檢察院?jiǎn)为?dú)提起了不少民事公訴案件，最高人民檢察院也曾一度將民事公訴作為全國(guó)檢察機(jī)關(guān)民事檢查監(jiān)督的重點(diǎn)之一。③但檢察院作為提起公益訴訟的主體也有其自身的弊端。

從法理上看，檢察院并不具有法定的公益訴訟原告的資格?！稇椃ā返谝话俣艞l規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！薄吨腥A人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第一條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！庇纱丝梢钥闯鰴z察院的職責(zé)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其要保證國(guó)家法律的統(tǒng)一和正確實(shí)施而并非將有限的司法資源投入到公益訴訟中去。2006年11月在全國(guó)法院立案審判實(shí)務(wù)座談會(huì)上，最高人民法院副院長(zhǎng)蘇澤林指出：“近來(lái)年出現(xiàn)了作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院以原告身份提起的民事訴訟。對(duì)于此類(lèi)訴訟，目前人民法院尚無(wú)受理的法律依據(jù)?！?/p>

從專(zhuān)業(yè)知識(shí)上看，檢察機(jī)關(guān)作為專(zhuān)業(yè)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，并不具備提起環(huán)境公益訴訟的能力與相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)。環(huán)境糾紛中包含了大量的科技因素，需要采用專(zhuān)門(mén)的證據(jù)收集方法和技術(shù)手段，而這正是檢察機(jī)關(guān)所欠缺的④。從中國(guó)公益訴訟網(wǎng)收集的與檢察院有關(guān)的環(huán)境公益訴訟來(lái)看，6起訴訟的背后均是環(huán)保機(jī)關(guān)或團(tuán)體的調(diào)查與取證，檢察機(jī)關(guān)只是提起了訴訟。

2、對(duì)“有關(guān)組織”的見(jiàn)解。

截至2008年10月，全國(guó)共有環(huán)保民間組織3539家(包括港、澳、臺(tái)地區(qū))。其中，由政府發(fā)起成立的環(huán)保民間組織1309家，學(xué)校環(huán)保社團(tuán)1382家，草根環(huán)保民間組織508家，國(guó)際環(huán)保組織駐中國(guó)機(jī)構(gòu)90家⑤。其中符合提起公益訴訟條件的社團(tuán)組織不多，再加上社團(tuán)中缺乏相關(guān)的專(zhuān)業(yè)人士和資金，這就使絕大多數(shù)環(huán)保社團(tuán)根本無(wú)法提起環(huán)境公益訴訟?，F(xiàn)廣東省環(huán)?；饡?huì)秘書(shū)長(zhǎng)(原省環(huán)保局局長(zhǎng))袁征提到：“廣東省內(nèi)能同時(shí)滿足3大條件的公益組織總數(shù)并不多，要么不能滿足連續(xù)5年的要求，要么并非專(zhuān)業(yè)從事環(huán)保公益活動(dòng)。”⑥在團(tuán)體發(fā)展不發(fā)達(dá)的中國(guó)對(duì)環(huán)保社團(tuán)提起公益訴訟的要求如此之高并不利于環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。

從實(shí)踐上看，近三年一共有21件侵害消費(fèi)者權(quán)益的公益訴訟案件，其中個(gè)人提起19件，團(tuán)體(包括業(yè)主委員會(huì))提起1件，消費(fèi)者協(xié)會(huì)1件(2012年全國(guó)首例消協(xié)作原告提起公益訴訟，打贏“3元錢(qián)”官司)。截至2011年，中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)和各地消協(xié)共受理消費(fèi)者投訴1324萬(wàn)件⑦?？梢苑治龀?，消費(fèi)者權(quán)益在被侵害后，通常會(huì)有兩種處理方式一是自己去法院起訴，二是去消協(xié)投訴。消費(fèi)者作為受害人，合法權(quán)利受到侵害后，主動(dòng)提起訴訟的意愿巨大；消協(xié)也習(xí)慣于受理投訴與調(diào)解爭(zhēng)端，而對(duì)于提起公益訴訟是其弱項(xiàng)。

從其自身性質(zhì)上看，一方面消費(fèi)者協(xié)會(huì)作為國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立的保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體，接受?chē)?guó)家工商行政管理總局、民政部的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理，具有官方的色彩，所以在提起公益訴訟的方面在一定程度上缺乏相應(yīng)的勇氣。2014年蘭州市飲用水被污染，市民連續(xù)“請(qǐng)?jiān)浮碧m州市消協(xié)對(duì)蘭州市威立雅水務(wù)集團(tuán)公司提起公益訴訟，事發(fā)一個(gè)多月仍無(wú)進(jìn)一步消息。另一方面，消協(xié)作為具有官方色彩的機(jī)構(gòu)是否能夠做到“雞蛋里面挑骨頭”，即對(duì)于合法但不合理的侵害消費(fèi)者權(quán)益案件，消協(xié)是否能提起公益訴訟是值得商榷的。例如：劉明訴中國(guó)移動(dòng)長(zhǎng)沙公司流量清零霸王條款侵犯消費(fèi)者權(quán)益案，如果沒(méi)有劉明的個(gè)人訴訟，可能很多人也不會(huì)意識(shí)到用不完的流量憑什么被清零。

3、公益訴訟主體的缺失。

從我國(guó)立法規(guī)定來(lái)看，目前在很多實(shí)體法和程序法中，有不少條款涉及公共利益的保護(hù)問(wèn)題。在《憲法》、《民法通則》、《合同法》、《物權(quán)法》、《著作權(quán)法》、《專(zhuān)利法》、《公司法》、《港口法》、《海商法》、《水法》、《反壟斷法》、《保險(xiǎn)法》、《廣告法》、《教育法》、《建筑法》、《統(tǒng)計(jì)法》、《國(guó)有資產(chǎn)法》等至少60余部法律中，均存在涉及公共利益的條款⑧。所以簡(jiǎn)單的以“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”會(huì)導(dǎo)致公益訴訟主體的缺失，這是考慮不周全的做法。從表3可以看出，排除環(huán)境污染公益訴訟、侵害消費(fèi)者權(quán)益公益訴訟2類(lèi)34起案件，還有6類(lèi)39起公益訴訟案件，在這些訴訟中僅憑“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”是不夠的，公民個(gè)人作為社會(huì)中最重要的監(jiān)督力量也應(yīng)該是公益訴訟中最需要的力量，公益訴訟在一定程度上離不開(kāi)公民個(gè)人訴訟。

(二)對(duì)公益訴訟中被告情況的解析

公益訴訟的被告可以是政府機(jī)關(guān)、企業(yè)、個(gè)人等等，只要其活動(dòng)損害到社會(huì)的公共利益就應(yīng)該是公益訴訟的被告。從表2可以看出，近三年的公益訴訟的被告集中在政府機(jī)關(guān)以及企業(yè)上，兩者一共被提起公益訴訟69起，占總案件數(shù)的95%，其中企業(yè)為38起，占案件總數(shù)的53%。企業(yè)涉及的公益訴訟種類(lèi)為侵害消費(fèi)者權(quán)益類(lèi)，環(huán)境污染類(lèi)，不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)，婦女平等權(quán)類(lèi)，就業(yè)平等權(quán)類(lèi)。在這5種類(lèi)型中，首先是企業(yè)自身的不當(dāng)行為損害了社會(huì)公共利益，但究其本質(zhì)也存在相關(guān)行政監(jiān)管部門(mén)監(jiān)督失察的重要因素，可以說(shuō)每一起公益訴訟的背后都夾藏著相關(guān)權(quán)力部門(mén)監(jiān)督不力的責(zé)任。

三、國(guó)外公益訴訟當(dāng)事人的相關(guān)規(guī)定

(一)美國(guó)的公民訴訟制度

公民訴訟制度是美國(guó)環(huán)境保護(hù)法頗有特色的一項(xiàng)重要制度，它是指公民可以依法就企業(yè)違反法定環(huán)境保護(hù)義務(wù)、污染環(huán)境的行為或主管機(jī)關(guān)沒(méi)有履行法定職責(zé)的行為提起訴訟。美國(guó)公民訴訟不論是針對(duì)排污者的訴訟還是針對(duì)行政機(jī)關(guān)的訴訟，都不是公民為了維護(hù)個(gè)人利益而進(jìn)行的訴訟⑨。在州政府或者聯(lián)邦政府違反了相應(yīng)環(huán)境法規(guī)，或者其他私人違反環(huán)境法時(shí)，公民和非政府組織有權(quán)依據(jù)“公民訴訟”的條款提起訴訟。在公民訴訟中，原告必須對(duì)于政府或者有關(guān)被告發(fā)出預(yù)先通知，在發(fā)出通知之后的一段時(shí)間內(nèi)，政府可以先自行處理所爭(zhēng)議的問(wèn)題。在訴訟中，原告可以提出包括要求被告停止侵害，要求聯(lián)邦政府對(duì)其行為處以罰款在內(nèi)的訴訟請(qǐng)求⑩。

聯(lián)邦最高法院在審理合眾國(guó)訴學(xué)生反對(duì)管理機(jī)關(guān)程序案(United States v.Students Challenging Regulatory Agency Procedures)一案時(shí)闡明了如下觀點(diǎn)：第一，起訴權(quán)不能因?yàn)樵S多人受到同一種損害而剝奪。如果因?yàn)樵S多其他人也遭受同樣的損害而否認(rèn)每一個(gè)人的起訴權(quán)，本身就意味著“任何人不得問(wèn)津更有損害性的政府決定”。第二，有關(guān)起訴權(quán)的衡量標(biāo)準(zhǔn)是定性，而不是定量，因而只要損害存在，不管其范圍大小都是一樣的。

也就是說(shuō)，公民訴訟雖然以“公民”為名，但實(shí)際上任何個(gè)人、團(tuán)體，包括企業(yè)、州政府，都可以提起訴訟。

(二)印度的公益訴訟當(dāng)事人制度

亞洲第一個(gè)引入公益訴訟的國(guó)家即是印度，印度結(jié)合其自身的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)背景產(chǎn)生了特定的公益訴訟模式。

印度的公益訴訟概念有其特定的含義。1981年，最高法院法官巴瓦蒂在S.P.古塔(S.P.Gupta)訴印度政府一案中闡述了印度公益訴訟的概念：“如果侵犯了某一個(gè)人或某一階層的人的法律權(quán)利而對(duì)其造成了法律上的錯(cuò)誤或損害，但該人或這一階層的人由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位造成的無(wú)力狀態(tài)不能向法院提出法律救濟(jì)時(shí)，任何公民或社會(huì)團(tuán)體都可以向高等法院或最高法院提出申請(qǐng)，尋求對(duì)這一階層的人遭受的法律錯(cuò)誤或損害給予司法救濟(jì)?！?/p>

印度公益訴訟的被告也有其獨(dú)特之處。印度公益訴訟不能單獨(dú)針對(duì)個(gè)人提起公益訴訟，而只能對(duì)邦政府、中央政府和市政府當(dāng)局等國(guó)家機(jī)構(gòu)提起公益訴訟。私人當(dāng)事方可以作為共同被告加入到公益訴訟中。印度獨(dú)特的被告人模式對(duì)政府機(jī)關(guān)進(jìn)行了亮劍，在一定程度上說(shuō)明了損害社會(huì)公共利益的行為不能光靠“打”來(lái)制止，更應(yīng)該靠行政力量來(lái)監(jiān)管和預(yù)防，從源頭上抑制損害社會(huì)公共利益的行為。

(三)國(guó)外公益訴訟模式的啟示

從美國(guó)的公民訴訟制度，印度的公益訴訟制度以及德、日的實(shí)驗(yàn)性訴訟模式中可以看出，在公益訴訟中公民個(gè)人作為原告提起訴訟是十分必要的。美國(guó)、印度的公民訴訟模式是全民參與、共同監(jiān)督，對(duì)損害社會(huì)公共利益的行為人人都有權(quán)提請(qǐng)司法監(jiān)督，擴(kuò)大了監(jiān)督的主體，有益于維護(hù)社會(huì)公共利益。在公益訴訟中被告方面，美、印兩國(guó)不僅對(duì)損害社會(huì)公眾利益的單位或個(gè)人進(jìn)行懲治，而且對(duì)負(fù)有監(jiān)管義務(wù)的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行控訴，要求行政機(jī)關(guān)要肩負(fù)起預(yù)防并打擊損害社會(huì)公共利益的行為。德、日的實(shí)驗(yàn)性模式帶來(lái)了如何節(jié)約司法資源和解決濫訴的辦法。在我國(guó)公益訴訟發(fā)展的路途上，應(yīng)該充分借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，取其精華，去其糟粕，結(jié)合我國(guó)的社會(huì)背景和司法體制，逐步放開(kāi)公民個(gè)人訴訟，結(jié)合我國(guó)訴訟代表人制度開(kāi)展公益訴訟。在被告方面，將負(fù)有監(jiān)督義務(wù)的行政機(jī)關(guān)和損害社會(huì)公共利益的單位或個(gè)人作為共同被告，用法律的力量提高行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督防范意識(shí)。

四、完善我國(guó)公益訴訟當(dāng)事人制度的途徑

(一)對(duì)公益訴訟原告的幾點(diǎn)看法

1、檢察院應(yīng)在公益訴訟中扮演監(jiān)督檢察部門(mén)的角色

很多學(xué)者都贊同檢察院作為提起公益訴訟的主體，但是通過(guò)分析其法理性、實(shí)踐性、專(zhuān)業(yè)知識(shí)性等屬性時(shí)皆證明其不宜作為提起公益訴訟的主體。而且如果由檢察機(jī)關(guān)包攬公益損害時(shí)的保護(hù)之責(zé)，繞開(kāi)現(xiàn)行法律已經(jīng)設(shè)定的由各個(gè)相應(yīng)的管理機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的體制而直接對(duì)應(yīng)私人，不僅有越俎代庖之嫌，而且還會(huì)造成權(quán)力體系的混亂。人民檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)該更多的履行好監(jiān)督檢察職責(zé)，這種職責(zé)不僅包括對(duì)司法系統(tǒng)的監(jiān)察，也應(yīng)該包括對(duì)社會(huì)團(tuán)體提起公益訴訟的監(jiān)察。在公益訴訟中檢察院應(yīng)作為監(jiān)督檢察部門(mén)，對(duì)環(huán)保社團(tuán)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等團(tuán)體的履職進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)于人民群眾關(guān)心的重大的公益訴訟案件該訴不訴，對(duì)于不該訴的案件濫訴等情況，檢察院可以提出司法建議。同時(shí)，環(huán)保社團(tuán)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等團(tuán)體以及個(gè)人在提起公益訴訟時(shí)遇到法律或者相關(guān)程序的問(wèn)題需要救濟(jì)時(shí)，檢察院應(yīng)當(dāng)給予法律和業(yè)務(wù)上的幫助，有效地支持相關(guān)團(tuán)體和個(gè)人提起公益訴訟，幫助其利用法律來(lái)捍衛(wèi)社會(huì)的公平與正義。

2、降低團(tuán)體訴訟門(mén)檻，讓更多的團(tuán)體成為訴訟主體

從實(shí)踐上看，環(huán)保社團(tuán)是提起環(huán)境公益訴訟的最佳主體，不僅是環(huán)保社團(tuán)具有相關(guān)的專(zhuān)業(yè)性，而且由于社團(tuán)的組織性較好，自愿參加社團(tuán)的人員素質(zhì)較高，在提起公益訴訟的過(guò)程中便于統(tǒng)一意識(shí)。在調(diào)查環(huán)境污染案件過(guò)程中，環(huán)保社團(tuán)也更容易獲得人民的信任，可以更方便的對(duì)環(huán)境污染情況進(jìn)行調(diào)查和取證。所以，對(duì)環(huán)保團(tuán)體設(shè)置諸多的起訴條件無(wú)異于抹殺人民群眾獲得正義的權(quán)利。取消或者更改《環(huán)保法》中：“專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄”的相關(guān)規(guī)定，使更多的環(huán)保團(tuán)體能夠提起公益訴訟，讓更多的團(tuán)體參與到公益訴訟的行動(dòng)中來(lái)，不能因?yàn)槠鹪V主體的缺失而使應(yīng)獲得的正義溜走。

3、結(jié)合訴訟代表人制度，允許個(gè)人提起公益訴訟

公益訴訟的最大的意義并不在于去解決某類(lèi)問(wèn)題，在于去預(yù)防下個(gè)損害社會(huì)公共利益的行為發(fā)生，在于讓法制的觀念深入人心，讓人民利用法律的武器來(lái)捍衛(wèi)自己的權(quán)利。

公民個(gè)人提起的公益訴訟不僅在監(jiān)督范圍上涉及到了社會(huì)的方方面面，而且在推動(dòng)社會(huì)變革上也起到了巨大的良好效果。所以司法制度決不能因?yàn)閼峙鹿駷E訴而堅(jiān)決否定公民在公益訴訟中的重要作用，可以說(shuō)公民是監(jiān)督損害社會(huì)公共利益行為不可或缺的中堅(jiān)力量，是推動(dòng)社會(huì)變革的助推器。肖建國(guó)教授認(rèn)為：“視公民訴訟為洪水猛獸而一概排斥的態(tài)度是不恰當(dāng)?shù)模谖覈?guó)當(dāng)前其他公益訴訟主體嚴(yán)重缺位以及行政執(zhí)法嚴(yán)重不足的情況下，開(kāi)放公民訴訟對(duì)于環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者維權(quán)等是非常必要的”

在借鑒國(guó)外公益訴訟的經(jīng)驗(yàn)上，我國(guó)的公民個(gè)人訴訟模式應(yīng)結(jié)合我國(guó)民事訴訟法中不確定人數(shù)的訴訟代表人制度開(kāi)展。

在實(shí)踐中我國(guó)訴訟代表人制度也有相當(dāng)多成功的案例。如：在當(dāng)當(dāng)網(wǎng)“809”違約案中，當(dāng)當(dāng)網(wǎng)單方撤銷(xiāo)已經(jīng)成功下單的訂單，超過(guò)1000多位消費(fèi)者要求維權(quán)。隨著第一位消費(fèi)者的成功立案，歷經(jīng)長(zhǎng)達(dá)10個(gè)月的審理后，法院判決當(dāng)當(dāng)網(wǎng)按照約定向消費(fèi)者依照訂單價(jià)格交付訂單。首批維權(quán)消費(fèi)者終于在2012年7月3日下午收到當(dāng)當(dāng)網(wǎng)交付消費(fèi)者的法院判決書(shū)籍，總計(jì)書(shū)籍560冊(cè)。對(duì)于后續(xù)的600多位消費(fèi)者商家同意依照法院判決執(zhí)行購(gòu)物訂單，履行合同。

從訴訟代表人制度設(shè)計(jì)的構(gòu)架上來(lái)看，在公益訴訟中，尤其是在環(huán)境污染公益訴訟、侵害消費(fèi)者權(quán)益公益訴訟上引入該項(xiàng)制度是及其合理的。一方面是這兩類(lèi)案件侵害的權(quán)利人數(shù)不確定。法院在受理相關(guān)案件后，即應(yīng)發(fā)出公告，說(shuō)明案件情況和訴訟請(qǐng)求，通知權(quán)利人在一定期間向人民法院登記，推選訴訟代表人。另一方面是這兩類(lèi)案件侵害的權(quán)利人的訴訟標(biāo)的是同一種類(lèi)。所以當(dāng)人民法院作出的判決、裁定后，即對(duì)參加登記的全體權(quán)利人發(fā)生效力，在征得未參加登記的權(quán)利人同意后，對(duì)其訴訟時(shí)效期間提起訴訟的，也可以適用該判決、裁定。

再?gòu)脑V訟代表人制度的實(shí)質(zhì)上來(lái)看，訴訟代表人制度不僅能夠讓公民個(gè)人——不可或缺的社會(huì)監(jiān)督力量——能夠參與到公益訴訟中來(lái)，而且能使本來(lái)分散的該類(lèi)人形成一個(gè)相關(guān)的團(tuán)體從而使案件審理更加流暢，避免司法資源的浪費(fèi)。

(二)承擔(dān)監(jiān)管義務(wù)的行政主管機(jī)關(guān)應(yīng)作為共同被告承擔(dān)連帶責(zé)任

產(chǎn)生公益訴訟的背后是社會(huì)對(duì)損害公共利益的行為無(wú)法忍受，而產(chǎn)生損害公共利益行為的原因是多方面的，但究其本質(zhì)主要有以下兩點(diǎn)：一是行政機(jī)關(guān)監(jiān)管不到位。行政機(jī)關(guān)安全意識(shí)淡薄，安全生產(chǎn)隱患排查治理不認(rèn)真，安全責(zé)任不落實(shí)，安全監(jiān)管不到位，打擊非法違法和治理違規(guī)違章不得力。蘭州“4?11”自來(lái)水苯超標(biāo)事件發(fā)生后，蘭州市政府召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)承認(rèn)對(duì)供水企業(yè)蘭州威立雅水務(wù)集團(tuán)監(jiān)管不力。二是政府、企業(yè)、個(gè)人以及其它主體為了利益鋌而走險(xiǎn)。這幾類(lèi)主體在社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中目光短淺、竭澤而漁，無(wú)視法律法規(guī)和社會(huì)的公共利益，利用非常規(guī)手段來(lái)獲取自身的利益最大化，對(duì)社會(huì)公共利益造成損害?？梢哉f(shuō)，行政機(jī)關(guān)和相關(guān)單位都要為損害社會(huì)公共利益的行為負(fù)責(zé)。在美國(guó)的環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中，公眾或公眾環(huán)保團(tuán)體發(fā)現(xiàn)，把有限的經(jīng)歷、時(shí)間和經(jīng)費(fèi)用在迫使政府完善或執(zhí)行環(huán)境法規(guī)和規(guī)章上比用在取締個(gè)別污染源上更有意義。印度的公益訴訟中，也把相關(guān)負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的行政部門(mén)擺上了被告席的位置，從源頭上遏制損害公共利益的行為是最直接也是最有效的。我國(guó)的公益訴訟不應(yīng)該只重“打”而不重“防”，提起公益訴訟應(yīng)該把相關(guān)責(zé)任單位及其監(jiān)管的行政機(jī)關(guān)一同作為公益訴訟的被告，行政機(jī)關(guān)要對(duì)自身履職盡責(zé)情況即免責(zé)情況進(jìn)行舉證，如果舉證不力，要承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。要充分運(yùn)用法律的力量來(lái)警示相關(guān)職能部門(mén)合理、合法的利用手中的權(quán)力，在源頭上預(yù)防損害社會(huì)公共利益事件的發(fā)生。

注解：

①王碩.環(huán)保聯(lián)合會(huì)8起公益訴訟全駁回［N］.京華時(shí)報(bào)，2014.

②中國(guó)公益訴訟網(wǎng)www.pil.org.cn

③肖建國(guó).民事公益訴訟的基本模式研究——以中、美、德三國(guó)為中心的比較法考察［J］.中國(guó)法學(xué)，2007，第142頁(yè).

④呂忠梅.環(huán)境公益訴訟辨析［J］.法商研究，2008，第134頁(yè).

⑤中華環(huán)保聯(lián)合會(huì).中國(guó)環(huán)保民間組織發(fā)展?fàn)顟B(tài)報(bào)告［M］.2009，第3頁(yè).

⑥靳穎姝.新環(huán)保法破冰，環(huán)境訴訟開(kāi)閘？［N］.南方都市報(bào)，2014.

⑦百度百科http://baike.baidu.com

⑧劉學(xué)在.民事公益訴訟原告資格解析［N］.國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，第18頁(yè).

⑨李艷芳.美國(guó)的公民訴訟制度及其啟示——關(guān)于建立我國(guó)公益訴訟制度的借鑒性司考［J］.中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2003，第123頁(yè).

⑩齊樹(shù)潔,李葉丹.美國(guó)公民訴訟的原告資格及其借鑒意義［J］.河北法學(xué)，2009，第161頁(yè).

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