從非合作到合作:地方政府與商會間治理關(guān)系的轉(zhuǎn)變

作者簡介：趙雪(1990-)，女，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理學(xué)院；行政管理專業(yè)研究生，研究方向：地方政府治理。

摘要：現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會需要商會組織的擴大發(fā)展，從而緩解由“政府失靈”引起的社會矛盾、減輕由“市場失靈”帶來的經(jīng)濟(jì)影響。然而，既有的雙重管理體制限制了商會的發(fā)展規(guī)模、影響了其經(jīng)濟(jì)社會功能的發(fā)揮。地方政府與商會間的權(quán)力博弈是推動管理體制轉(zhuǎn)變的內(nèi)在動力，當(dāng)兩者的博弈從非合作轉(zhuǎn)向合作時，商會組織才會更好的發(fā)揮其多元功能，地方治理才真正實現(xiàn)。面對政府與商會實現(xiàn)合作過程中的現(xiàn)實局限，必須不斷提升商會的自治能力、加強政府監(jiān)管，同時創(chuàng)造完善的立法環(huán)境。

關(guān)鍵詞：政府；商會；非合作博弈；合作一、地方政府與商會間的互動博弈

有的學(xué)者將地方治理定義為在一定的貼近公民生活的層次復(fù)合的地理空間內(nèi),依托于政府組織、民營組織、社會組織和民間公民組織等多種組織化的網(wǎng)絡(luò)體系,應(yīng)對地方的公共問題,共同完成和實現(xiàn)公共服務(wù)和社會事務(wù)管理的改革與發(fā)展過程［1］。在地方治理過程中，政府與商會有不同的治理機制、有不同的利益目標(biāo)。商會追求的是行業(yè)的集體利益，而政府則被認(rèn)為是地區(qū)公共利益的代表者。利益的沖突與競爭是兩者不斷進(jìn)行權(quán)力博弈的原動力。在權(quán)力博弈過程中，政府與商會存在著此消彼長的權(quán)力關(guān)系。地方政府會根據(jù)公共利益是否得到維護(hù)而決定放權(quán)還是控權(quán)，商會則根據(jù)自身利益和發(fā)展是否得到保障而選擇要權(quán)還是棄權(quán)。這樣，不同的策略選擇，形成了四種博弈狀態(tài)。

表1政府與商會權(quán)力博弈狀態(tài)策略選擇商會要權(quán)商會棄權(quán)政府放權(quán)AB政府控權(quán)CD隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行，商會需要通過獲得自治權(quán)來實現(xiàn)自我服務(wù)、自我協(xié)調(diào)和自我監(jiān)督，充足的自治權(quán)能夠維護(hù)商會成員的整體利益、保證商會本身的快速發(fā)展。因此，商會不會選擇棄權(quán)，B與D兩種博弈狀態(tài)是不存在現(xiàn)實價值的。在商會選擇要權(quán)的策略后，政府要在放權(quán)與控權(quán)中作出選擇，使得公共利益最大化。

C所表示的商戶要權(quán)而政府不放權(quán)的狀態(tài)就是我國長期以來雙重管理體制下的權(quán)力博弈狀態(tài)。政府選擇控權(quán)的目的是通過不同政府部門和登記管理機關(guān)分別負(fù)責(zé)的雙重體制,分散因社會組織活動可能帶來的政治風(fēng)險和政治責(zé)任［2］。隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，雙重管理體制的弊端日益凸顯出來：雙重準(zhǔn)入門檻提高了商會建立成本和難度，限制了商會數(shù)量和規(guī)模；重視“事前預(yù)控”而忽視“事后監(jiān)督”，導(dǎo)致“重登記、輕管理”的不良風(fēng)氣；業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機關(guān)間存在職能交叉、互相推諉的現(xiàn)象，降低行政效率和管理效果；此外，商會這種在改革中形成的企業(yè)界的社群組織變成了政府機關(guān)的附屬物，被定性為“政府授權(quán)進(jìn)行行業(yè)管理的中介機構(gòu)”［3］?？傊?，政府嚴(yán)格管控下的C博弈狀態(tài)是一種各治理主體追求自身利益最大化的非合作博弈，此時整體公共利益并沒有實現(xiàn)最大化，這種缺乏規(guī)范和約束力的權(quán)力配置有可能最終導(dǎo)致“囚徒困境”。

實際上，表1中所示的商會要權(quán)同時政府放權(quán)的A狀態(tài)是地方治理中能夠使整體公共利益最大化的合作博弈。圖1商會供需圖

我們可以從地方政府的角度出發(fā)，進(jìn)行不同策略選擇下的成本—收益分析。假設(shè)將經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對商會的需求定義為圖1中D曲線，在現(xiàn)有的社會發(fā)展?fàn)顩r下認(rèn)為它是穩(wěn)定不變的，方向向右下傾斜，將商會在經(jīng)濟(jì)社會中所發(fā)揮的功能定義為S曲線，即供給曲線，方向向右上傾斜，此時供給與需求在E點實現(xiàn)均衡，政府支出的風(fēng)險管理成本為P，社會收益量為Q。S曲線可以理解為商會自身的發(fā)展壯大，如前所述，商會的自治權(quán)會促進(jìn)商會本身的成長，當(dāng)政府讓渡給商會更多的權(quán)力時，商會的數(shù)量增加、規(guī)模壯大、功能更加完善，供給曲線會移動到S2，與需求曲線D交匯到新的均衡點E2，可見此時政府的風(fēng)險管理成本降低了，社會收益量高于未放權(quán)時的Q。而當(dāng)政府進(jìn)一步擴大權(quán)力控制范圍、減少賦予商會的權(quán)力時，供給曲線會反方向移動到S1，此時均衡點E1的政府風(fēng)險管理成本增加，社會收益量減少了。因此，在社會發(fā)展對商會功能的需求不變的情況下，政府選擇放權(quán)的策略不但使得商會自身得到更大發(fā)展，同時地區(qū)公共利益也實現(xiàn)了最大化，這就是一種政府與商會間的合作博弈。

地方政府與商會的權(quán)力博弈從非合作走向合作，將有利于社會資源的配置、提高地區(qū)競爭力。這需要地方政府將更多權(quán)力轉(zhuǎn)移到商會手中，使其成為擁有自治權(quán)的獨立治理主體，盡管在這個過程中還存在很多現(xiàn)實局限。

二、走向合作博弈的現(xiàn)實局限

在商會治理轉(zhuǎn)型的過程中仍然存在嚴(yán)重的“路徑依賴”，雙重管理體制改革面臨巨大的現(xiàn)實約束。

(一)商會自治能力的局限

當(dāng)?shù)胤秸x擇放權(quán)策略之后，商會承接政府所賦予的權(quán)力的能力是走向合作的關(guān)鍵，具體表現(xiàn)在商會的人員和機構(gòu)設(shè)置的合理性、服務(wù)功能的發(fā)揮、配套制度的完善性等方面。

首先，現(xiàn)實中，很多商會存在虛設(shè)的理事會，實力較強的少數(shù)企業(yè)掌握著話語權(quán)，大多數(shù)會員企業(yè)的利益表達(dá)受到阻礙。在人員方面，專職人員工資待遇較低而導(dǎo)致商會沒有能力吸引人才，同時存在退休公務(wù)人員憑借行政資源在商會掛職的現(xiàn)象。很多商會成了離退休官員發(fā)揮余熱的場所，黨政兼職人員過多，專職人員偏少且素質(zhì)較低［4］。其次，商會向會內(nèi)企業(yè)提供的俱樂部產(chǎn)品數(shù)量不充足，對公共物品的供給也存在類型少、質(zhì)量有待提高的現(xiàn)象。此外，商會內(nèi)部的財務(wù)、人員獎懲和領(lǐng)導(dǎo)人評選、信息反饋、監(jiān)督管理等方面的具體制度措施還并不完善，不但降低了商會自身的運作效率，而且影響了其社會功能的有效發(fā)揮。

(二)地方政府行政能力的局限

實行社會組織的直接登記制度、取消業(yè)務(wù)主管部門的前置審批環(huán)節(jié)，是政府放權(quán)、推動政府和商會合作的有效途徑，但同時也對政府的業(yè)務(wù)能力和協(xié)調(diào)監(jiān)管能力提出了挑戰(zhàn)。

首先，由于“寬登記”所導(dǎo)致的商會注冊數(shù)量劇增勢必會加大登記管理機關(guān)的工作量，民政部門當(dāng)前所存在的人力不足、資金缺乏、技術(shù)落后、辦事效率低等問題有可能阻礙商會的建立及進(jìn)一步發(fā)展。同時，業(yè)務(wù)主管單位在進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作上將面臨很大壓力。其次，降低商會的準(zhǔn)入門檻并不意味著沒有政治風(fēng)險和責(zé)任，政府部門擔(dān)心的“一放就亂”問題必須依靠公安、財政等相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合、共同監(jiān)管才能解決。

(三)外部環(huán)境的局限

地方政府放權(quán)和商會自治的外部環(huán)境主要指法律環(huán)境。我國尚未出臺行業(yè)協(xié)會商會的專門法，僅通過一部社團(tuán)管理條例及諸多黨政機關(guān)的法律性文件，將行業(yè)協(xié)會商會與其他各類社團(tuán)組織一并管理［5］。商會的合法地位、義務(wù)范圍、職責(zé)權(quán)限沒有得到法律法規(guī)的明確確認(rèn)，這使得商會在提供會員產(chǎn)品和公共產(chǎn)品過程中會受到權(quán)責(zé)限制，其利用社會資源的能力得不到提升，有的甚至?xí)捎诠帕秃戏ㄐ圆蛔愣艿脚艛D。此外，商會在制度建立、組織安排、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等方面只能依據(jù)層級比較低的民政部門出臺的政策性文件，導(dǎo)致規(guī)范性、合理性、協(xié)調(diào)性受到限制。對于政府部門來說，缺乏正式的法律法規(guī)來規(guī)范各職能部門的行為，例如部分業(yè)務(wù)主管部門在被取消了審批職能后還沒有準(zhǔn)確地進(jìn)行角色定位，急需一部專門立法來明確其權(quán)責(zé)?？傊?，制度化和法制化的推進(jìn)不足已經(jīng)成為政府和商會走向合作的阻礙。

三、走向合作博弈的現(xiàn)實路徑

為了實現(xiàn)整體利益的最大化，政府部門需要不斷探索如何放權(quán)、商會內(nèi)部要不斷提升自治能力，同時，完善的法律環(huán)境是二者走向合作的基礎(chǔ)。

(一)商會實現(xiàn)自治

首先，商會內(nèi)部必須建立民主化、制度化的監(jiān)督機制，對領(lǐng)導(dǎo)人的選拔、董事會的決策、董事會和秘書處的執(zhí)行、商會的財務(wù)狀況等都進(jìn)行有效監(jiān)督，破除龍頭企業(yè)說了算的精英治理模式。其次，企業(yè)會員要努力提升社會資本。社會資本是社會組織的特征,例如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò),它們能夠通過協(xié)調(diào)和行動來提高社會效率［6］。商會要依照政府部門出臺的政策法規(guī)不斷完善內(nèi)部制度，建立起基于組織群體層次的、非人格化的制度資本，從而解決了原本基于個人的關(guān)系資本所帶來的資本穩(wěn)定性差、謀取私利等問題。此外，依靠市場的力量、允許企業(yè)在不同商會間自由跳轉(zhuǎn)可以效率低、代表性低、效益低的商會淘汰掉，這種退出機制的建立增進(jìn)了商會間的合作交流及競爭，是商會擺脫“一業(yè)一會”非競爭性原則下的政府嚴(yán)格管控的有效途徑。

(二)地方政府加強監(jiān)管

地方政府放權(quán)后的監(jiān)管工作包括對政府各職能部門的監(jiān)管以及對商會的監(jiān)管。實行直接登記制度后業(yè)務(wù)主管單位及登記管理機關(guān)的權(quán)責(zé)發(fā)生變化，政府必須對各個職能部門的業(yè)務(wù)范圍、工作流程、人員機構(gòu)設(shè)置、資金劃撥等作出嚴(yán)格管控，協(xié)調(diào)其參與方式和內(nèi)容，特別要加強對登記管理機關(guān)程序合法合理性的監(jiān)督，防止商會對行政機關(guān)的再度依附。同時，取消了前置審批這一項“大考”之后，商戶成長過程中的“小考”必須發(fā)揮強大作用。政府應(yīng)當(dāng)完善年檢、評估辦法，建立投訴、舉報機制，充分利用微博等新的社會輿論監(jiān)督形式對商會進(jìn)行合規(guī)性和程序性監(jiān)管。

(三)完善立法環(huán)境

從長遠(yuǎn)的角度來看，頒布一部《商會法》或《行業(yè)協(xié)會法》，對于保障我國商會組織的健康發(fā)展是必不可少的［7］。首先，法律應(yīng)賦予商會正式的法人地位，幫助商會提高公信力和影響力。其次，政府應(yīng)出臺指導(dǎo)商會發(fā)展的法規(guī)或政策性文件，推動財務(wù)預(yù)算、人員培訓(xùn)等日常管理走向法制化、規(guī)范化，讓商會自治有法可依。

參考文獻(xiàn)：

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