中國電信業(yè)政府管制與市場競爭的法律探討

劉杰

摘 要：中國電信業(yè)行業(yè)內(nèi)競爭與行業(yè)外競爭帶來挑戰(zhàn)，應(yīng)當(dāng)突破加強(qiáng)行政管制的傳統(tǒng)思路，針對電信服務(wù)業(yè)的現(xiàn)狀，最大程度實現(xiàn)“政企分離”。堅持鼓勵市場自主良性競爭與政府宏觀管制的導(dǎo)向，尋求適度管制與優(yōu)化管制相結(jié)合的法律思路。

關(guān)鍵詞：電信業(yè)；惡性競爭；政府管制；法律

中圖分類號：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）01-0306-02

電信服務(wù)業(yè)是中國最早施行政府管制體制初步改革的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，它為中國政府管制理論的研究提供了許多實證資料。同時，中國電信服務(wù)業(yè)政府管制體制的改革實踐對其他基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的改革具有積極的推動作用和示范意義?？v觀中國電信服務(wù)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，特別是電信市場因政府管制行為不當(dāng)而存在的嚴(yán)重缺陷。為此，我們應(yīng)當(dāng)研究中國電信服務(wù)業(yè)政府管制行為，遵循市場經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律，研究縮小和彌補(bǔ)這種差距的對策，為中國電信服務(wù)業(yè)的體制改革和健康發(fā)展探路。

一、中國電信業(yè)立法現(xiàn)狀

自20世紀(jì)80年代以來，中國電信業(yè)經(jīng)過放松價格管制、打破獨家壟斷和管制機(jī)構(gòu)改革并產(chǎn)業(yè)重組為內(nèi)容的三階段改革，打破了原來政企合一、行政性獨家壟斷的體制框架，最終形成了目前國資委為出資者，工業(yè)和信息化部為行業(yè)管理部門，中國電信、中國移動、中國聯(lián)通三大國有電信運營商競爭的格局。

盡管如此，中國電信業(yè)市場已形成的競爭體制還只是一個開端，市場監(jiān)管與相關(guān)法律法規(guī)制定還處于不健全階段。中國電信法律制度迄今為止，中國在信息產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域已經(jīng)頒布實施了若干項法律法規(guī)，這些制度對于調(diào)控市場、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要的推動作用。截至目前，中國信息產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域先后通過并發(fā)布了1部法律、5部行政法規(guī)、28項部門規(guī)章以及若干項規(guī)范性文件：法律：2000年12月29日，頒布《全國人大常委會關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》。行政法規(guī)：1993年9月11日，頒布《中華人民共和國無線電管理條例》；2000年9月25日，頒布《中華人民共和國電信條例》；2000年9月25日，頒布《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》；2001年12月5日，頒布《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》等。

這些立法在促進(jìn)市場競爭、保護(hù)用戶利益等方面發(fā)揮了積極作用，為電信服務(wù)業(yè)的初步改革提供了法律保障。但是這一階段立法的局限性也十分明顯，具體表現(xiàn)為：（1）體系不完整。以電信管制法體系的完備程度來衡量，中國電信業(yè)管制立法仍處于起步階段，缺乏完善的立法體系和明確的立法目標(biāo)。（2）效力等級低。目前電信服務(wù)業(yè)立法的主要形式是效力等級較低的部門規(guī)章、地方規(guī)章，極少行政法規(guī)，迄今還沒有一部由國家立法機(jī)關(guān)制定的電信管制基本法——《電信法》。（3）部門立法?，F(xiàn)行法規(guī)、規(guī)章都是由原郵電部或信息產(chǎn)業(yè)部系統(tǒng)制定，立法程序封閉，與其制定內(nèi)部工作規(guī)程相差無幾。由于部門立法受部門利益所左右，同時缺乏公開聽證程序給管制相對人以充分表達(dá)意見的機(jī)會，很難保證所制定法規(guī)、規(guī)章的公正性和中立性。

二、中國電信業(yè)競爭現(xiàn)狀

經(jīng)過數(shù)輪整合與重組，在中國電信市場現(xiàn)存在原中國電信、移動、聯(lián)通三家競爭者。通過整合，原中國電信與中國移動均獲得全業(yè)務(wù)經(jīng)營牌照（原移動僅有移動業(yè)務(wù)牌照，原電信僅有固網(wǎng)業(yè)務(wù)牌照），加上原聯(lián)通，形成了三家全業(yè)務(wù)經(jīng)營的電信運營企業(yè)。從國家戰(zhàn)略層面來看，是想營造出一個公平競爭的市場環(huán)境，通過對弱小運營商的政策扶持，最終形成三家實力相當(dāng)、高速健康發(fā)展的世界級電信運營商。為此，在針對這三家運營商制定相關(guān)政策時國務(wù)院也頗費心思。除開在最近一次電信業(yè)重組時把原聯(lián)通經(jīng)營的CDMA2000移動通信網(wǎng)絡(luò)劃歸中國電信經(jīng)營、把中國鐵通整建制劃入中國移動外。更主要的是對新一代通信網(wǎng)絡(luò)，即3G網(wǎng)絡(luò)牌照的發(fā)放上區(qū)別對待：把商用程度最高、技術(shù)最先進(jìn)、最成熟、使用最廣泛的WCDMA-3G制式牌照發(fā)放給三家運營商實力最弱小的中國聯(lián)通；把技術(shù)相對先進(jìn)、有一定商用程度的CDMA2000-3G制式牌照發(fā)放給中國電信；把技術(shù)最不成熟，還沒有成熟商用，還處于起步階段的TD-SCDMA-3G制式牌照發(fā)放給中國移動。

從3G牌照的發(fā)放來看，國家決策層意志非常明顯：把最有利的WCDMA牌照發(fā)放給最弱小的中國聯(lián)通，無疑是想扶持中國聯(lián)通，通過3G發(fā)展實現(xiàn)中國聯(lián)通的做大做強(qiáng)；而把CDMA2000劃給電信，使其擁有移動牌照，使其成為全業(yè)務(wù)運營商，彌補(bǔ)其日益萎縮的固網(wǎng)業(yè)務(wù)；而對于中國移動，把擁有中國自主知識產(chǎn)權(quán)的TD-SCDMA交其發(fā)展，更多是賦予了發(fā)展民族電信產(chǎn)業(yè)的使命。對于這一尚不成熟的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，中國移動需要投入大量的資金進(jìn)行發(fā)展，也只有中國移動有這個資金實力。從政府一系列宏觀管制的動作來看，出發(fā)點在于做強(qiáng)做大中國電信業(yè)，營造實力相當(dāng)、公平公正的市場競爭環(huán)境。

但在實際市場運行中，效果卻差強(qiáng)人意。一方面，由于管理體制、考核體系、經(jīng)營導(dǎo)向、市場監(jiān)管等方面的原因。導(dǎo)致電信市場競爭環(huán)境惡化，出現(xiàn)了不計成本爭搶用戶規(guī)模、爭市場份額的行為。與此同時，由于缺乏電信市場具體的監(jiān)管措施，造成了各運營商在營銷政策上的隨意性與經(jīng)營行為上的不理性：不計成本地降價、校園市場高額的進(jìn)場費、各種高額贈費、名目眾多的手機(jī)補(bǔ)貼，造成國有資產(chǎn)大量流失；在具體的經(jīng)營行為中有的地區(qū)還出現(xiàn)互砍光纜、收購競爭對手的號卡和手機(jī)、營銷人員沖突打架等現(xiàn)象；另一方面，政府不能真正實現(xiàn)“政企分離”，頻頻插手企業(yè)內(nèi)部管理事務(wù)，人員與機(jī)制上也沒有完全“去行政化”，三大電信企業(yè)負(fù)責(zé)人的任免，在保留行政級別的前提下，仍由國資委任免，并都是由前郵電部、前信息產(chǎn)業(yè)部、工業(yè)和信息化部的副部級官員調(diào)任。甚至在2004年11月，還出現(xiàn)了三大運營商管理人員對調(diào)的戲劇性場面，這在國際資本市場引起了激烈的爭議，這在注重商業(yè)秘密的國際大型同業(yè)競爭企業(yè)中，互換高管是完全不敢想象的。這些通信行業(yè)的競爭亂象與管理亂象，歸根結(jié)底是由于行業(yè)監(jiān)管缺位，政府管理越位，政府沒有起到規(guī)范市場行為的作用。endprint

三、中國電信服務(wù)業(yè)政府管制改革的法律對策

立足于中國電信業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，不應(yīng)當(dāng)延續(xù)以強(qiáng)化行政管制為主的改革思路，應(yīng)該嚴(yán)格實行“政企分開”。一方面對于電信企業(yè)具體的經(jīng)營行業(yè)與措施，政府不應(yīng)參與其中甚至以行政命令的方式改變企業(yè)的經(jīng)營舉措；另一方面要著手制定電信市場的相關(guān)法律法規(guī)，建立有效、公平的電信競爭秩序，規(guī)范經(jīng)營行為。建立和完善市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)。其具體對策有如下三方面：

（一）制定管制基本法

中國從20世紀(jì)80年代開始改革電信管制體制，至今還沒有頒布規(guī)制電信管制的基本法——《電信法》。目前電信業(yè)立法的主要形式是效力等級較低的規(guī)范性文件，如部門規(guī)章。由于部門立法受部門利益所左右，很難保證所制定法規(guī)的公正性和中立性，使電信管制體制改革缺乏一個明確的改革目標(biāo)。

現(xiàn)在各方對于《電信法》的出臺均寄予厚望，但是必須看到，在電信改革的范圍和目標(biāo)、電信資源的配置和管理、電信市場準(zhǔn)入的門檻和方式等關(guān)鍵問題沒有解決之前，草率通過一個部門立法色彩濃厚的《電信法》，不但不利于消除現(xiàn)有電信市場的結(jié)構(gòu)性缺陷，而且可能使既得利益硬化、未來支付更昂貴的立法成本。因此，必須重新審視《電信法》的性質(zhì)、立法宗旨、基本原則、管制內(nèi)容、體系結(jié)構(gòu)以及制定程序等內(nèi)容，進(jìn)行科學(xué)、合理的設(shè)計與安排?！峨娦欧ā返闹贫ㄅc出臺，必須是基于電信運營企業(yè)的“去國有企業(yè)管理”的改革。國有企業(yè)是社會主義中國現(xiàn)階段必然存在的產(chǎn)物，但我們要聚焦在如何去除國有企業(yè)的行政色彩，按真正意義上的現(xiàn)代化上市公司的管理體制運行中國的電信企業(yè)。消除“行政化”、融入“市場化”。只有這樣，立法的最終效果才不會與立法的意圖和精神相悖離。

（二）建立健全市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)

當(dāng)前，電信業(yè)行業(yè)管理部門為工業(yè)和信息化部，但由于部門利益及組織架構(gòu)的因素，沒有起到對電信市場強(qiáng)有力的監(jiān)管。中國電信市場應(yīng)建立類似于銀行、證券、保險行業(yè)的行業(yè)管理機(jī)構(gòu)，參照銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會的工作范圍及工作職責(zé)進(jìn)行設(shè)置與管理。規(guī)范市場行為，促使電信市場公平、有序競爭。

近兩年來，為了確保利潤指標(biāo)，提升資本市場的股東利益與其對中國電信業(yè)的信心。三大電信運營商中也有一些行業(yè)自律的行為產(chǎn)生，如在某些省、某些地市由三家運營商自發(fā)地成立了行業(yè)協(xié)會，定期召開溝通協(xié)調(diào)會，在具體的經(jīng)營行業(yè)中強(qiáng)調(diào)競爭與合作，規(guī)避惡性競爭。這些自律的行為證明電信業(yè)自身亦在反省行業(yè)發(fā)展中存在的問題。但這些自律行為終究是無源之水，無本之木，歸根結(jié)底，改變管理與考核體系，建立健全市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)才是長遠(yuǎn)之策。

（三）繼續(xù)深化國有電信企業(yè)體制改革

三家電信企業(yè)都為中央直管的國有大型企業(yè)，同時也都是上市公司。這就決定了這三家企業(yè)不僅要承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值的任務(wù)，也要對資本市場負(fù)責(zé)，對中小股東負(fù)責(zé)。企業(yè)以盈利為目的。但目前的情況是整個電信運營行業(yè)在政府主導(dǎo)的管理與績效考核的體系下運行，對國有企業(yè)管理還存在嚴(yán)重的行政色彩。高管行政任命，考核偏重發(fā)展指標(biāo)而弱化利潤指標(biāo)與健康指數(shù)。這就造成企業(yè)高管在任期內(nèi)更注重企業(yè)的規(guī)模擴(kuò)張速度與用戶發(fā)展數(shù)量，在指標(biāo)壓力大于利潤壓力的前提下，更加不注重企業(yè)的長期健康發(fā)展。這與當(dāng)前各地方政府的“GDP沖動”有極大相似之處。綜上所述，國有電信企業(yè)要真正做到有效發(fā)展，有序競爭，那么政府就應(yīng)優(yōu)化國有企業(yè)管理體制與考核評價體系，鼓勵企業(yè)自主經(jīng)營。做到“行業(yè)監(jiān)管要到位，政府管理不越位”。endprint