中國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度存在的法律問題

謝茜

摘 要：隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷深入，中國傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式正受到嚴(yán)峻的考驗(yàn)，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險就成為一個突出的議題。中國新型農(nóng)村社員養(yǎng)老保險制度從立法層面上講存在四個方面的問題：立法滯后，迄今為止仍未出臺一部完整的法律；立法層次低，無較高層次的法律規(guī)范；政出多門，難以提高統(tǒng)籌層次和實(shí)現(xiàn)社會融合；缺乏法律強(qiáng)制力，新農(nóng)保制度難以維持。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；社會養(yǎng)老保險；制度；法律

中圖分類號：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）01-0297-02

在2013年兩會期間，中國唯一一位連任十二屆的全國人大代表申紀(jì)蘭說：“能得到養(yǎng)老保險金，只有社會主義國家才能做到這一點(diǎn)，我感到非常高興?！盵1] 暫且先不評價申代表的話是否穩(wěn)妥，但是值得肯定的一點(diǎn)是中國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險取得了一定成就。截至2011年，全國有32 643.45萬人參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)，其中8 921.782萬人達(dá)到領(lǐng)取待遇年齡，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點(diǎn)基金收入為10 696 847萬元，基金支出為5 876 902萬元，基金收支累計結(jié)余11 991 823萬元[2]。雖然中國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險取得了喜人的成果，但因?yàn)橹袊?“養(yǎng)兒防老”、“積谷防饑、養(yǎng)兒養(yǎng)老”等傳統(tǒng)觀念根深蒂固，且新老農(nóng)保銜接不到位等許多問題阻礙農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的發(fā)展。下面將從法律的角度來分析一下中國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度存在的問題。

一、立法滯后

至今，中國仍未出臺一部關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的法律。而現(xiàn)存的涉及農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的法律條文也都是散見于各部門法中，操作性不強(qiáng)，缺乏對該制度系統(tǒng)的規(guī)定。涉及農(nóng)村養(yǎng)老保險的立法只有三個，分別是《憲法》、《老年人保障法》和國務(wù)院《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》。其中《憲法》、《老年人保障法》不是專門針對農(nóng)村養(yǎng)老保障方面的專門法，僅籠統(tǒng)提到國家要保障老人的養(yǎng)老權(quán)益。國務(wù)院《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》屬于法律層次較低、法律意義并不完善的政策性制度，僅對新農(nóng)保制度框架做了原則性規(guī)定，法律約束力不強(qiáng)，法律制裁表現(xiàn)為空白。由于立法的缺失可能使參保農(nóng)民在參保過程中權(quán)利受到損害時難以得到有效地救濟(jì)，部分組織或個人的違法行為也難以得到有效規(guī)制，制度的運(yùn)行也缺乏強(qiáng)有力的保障。雖然目前出臺的《社會保險法》第 20 條、第 21 條雖規(guī)定國家要建立和完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，但對農(nóng)村養(yǎng)老保險參保范圍、繳費(fèi)流程、待遇領(lǐng)取條件、待遇支付方式、政府補(bǔ)貼撥付等缺乏具體規(guī)定，其中的社會保險征繳、社會保險基金、社會保險經(jīng)辦和監(jiān)督等內(nèi)容主要針對城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度而設(shè)立的。各地方政府在推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的過程中雖大都因地制宜，但也“群龍無首”。 這一方面使得現(xiàn)有的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作中出現(xiàn)的問題難以解決，另一方面，由于沒有中央統(tǒng)一立法的保險，在一些條件優(yōu)越，能開辦養(yǎng)老保險的地方，農(nóng)民對養(yǎng)老保險心存疑慮，擔(dān)心以后政策發(fā)生變動，自己的利益得不到保障，從而延緩了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的發(fā)展[3]。因此，為避免類似情形再次發(fā)生，保證“新農(nóng)?！敝贫鹊姆€(wěn)定性和可持續(xù)性，同時也規(guī)范相關(guān)機(jī)構(gòu)的行為，保障參保農(nóng)民基本權(quán)益，我們急需對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險進(jìn)行立法。

二、立法層次低

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是一項(xiàng)關(guān)系國計民生的重大社會問題，涉及人數(shù)之多，涉及范圍之廣，涉及關(guān)系之復(fù)雜，要求各地區(qū)各領(lǐng)域各部門密切配合，更需要一部高層次的立法來協(xié)調(diào)各地區(qū)各領(lǐng)域各部門的配合。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在立法層次上本應(yīng)由全國人大制定。但是中國在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險方面，較高層次的法律規(guī)范主要是部門規(guī)章級別的，包括《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》、《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金財務(wù)管理暫行辦法》等。而各地依據(jù)中央確定的基本原則和主要政策制定出適合本地區(qū)的實(shí)施細(xì)則，層次較低，且每個地方因地制宜，各具特色，很難整齊劃一。除了《憲法》第 54 條的規(guī)定外，現(xiàn)行有關(guān)新農(nóng)保的最高層次法律制度是《社會保險法》，但是該法關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險方面的內(nèi)容過于籠統(tǒng)，只是概括性地規(guī)定了新農(nóng)保的繳費(fèi)原則、賬戶的組成和成本、參保的養(yǎng)老待遇等，規(guī)定過于原則化，缺乏可操作性。現(xiàn)有的法律規(guī)范不僅零亂，而且內(nèi)容上存在嚴(yán)重的局限性，與中國現(xiàn)階段農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的復(fù)雜性要求不相適應(yīng)，不能滿足農(nóng)村社會養(yǎng)老保障工作的需要。社會養(yǎng)老保險保障的是農(nóng)民年老時的基本生活，具有長遠(yuǎn)意義，關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益。必須進(jìn)行較高層次的立法，以法律的權(quán)威性、確定性和穩(wěn)定性來保證農(nóng)村社會養(yǎng)老保險開展的連續(xù)性，發(fā)揮社會養(yǎng)老保險應(yīng)有的效率。

三、政出門多

碎片化社會保障制度[4]造成社會歧視，導(dǎo)致待遇水平存在差距，福利剛性的嚴(yán)重攀比之風(fēng)，最終財政負(fù)擔(dān)沉重而難以承受。中國新農(nóng)保實(shí)施中呈碎片化現(xiàn)象已較為明顯。

下面以不同地區(qū)開展新農(nóng)保為例介紹中國新農(nóng)保制度的碎片化表現(xiàn)。在制度模式方面，如浙江省、山東省、吉林省分別制定了《關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的實(shí)施意見》、《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)的實(shí)施意見》和《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)實(shí)施意見》；在繳費(fèi)檔次方面，上海市定的繳費(fèi)檔次為每年500元、700元、900元、1 100元、1 300元五個檔次。而貴州為每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元八個檔次；在繳費(fèi)基礎(chǔ)和財政補(bǔ)助方面，蘇南地區(qū)按照蘇州、無錫的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和財政補(bǔ)助比例，即繳費(fèi)基礎(chǔ)為上年農(nóng)民人均純收入的16%、財政補(bǔ)助應(yīng)繳總額的60%，蘇中地區(qū)繳費(fèi)基礎(chǔ)為上年農(nóng)民人均純收入的20%、財政補(bǔ)助20%，蘇北地區(qū)繳費(fèi)基礎(chǔ)為上年農(nóng)民人均純收入的20%、財政補(bǔ)助10%；在養(yǎng)老金待遇給付方面，紹興市領(lǐng)取年齡為60周歲，交費(fèi)滿年后，養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)=（養(yǎng)老保險個人繳費(fèi)賬戶十與補(bǔ)貼賬戶儲存額本息）÷156，臺州市領(lǐng)取年齡為60周歲，月領(lǐng)取額=個人賬戶基金積累總額×0.005631526等[5]。制度碎片化不僅會使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度不同群體之間相互攀比，導(dǎo)致社會摩擦和社會矛盾，不利于拉動內(nèi)需，阻礙勞動力流動和城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的轉(zhuǎn)換與銜接，而且由此造成的養(yǎng)老保險待遇差別過大將違背“?；?，廣覆蓋”的政策目標(biāo)以及基本公共服務(wù)均等化的基本原則，難以提高統(tǒng)籌層次和實(shí)現(xiàn)社會融合。endprint

四、新農(nóng)保制度缺乏法律強(qiáng)制力

從法理學(xué)角度來看，一部完整的法律規(guī)范應(yīng)包括假定、行為模式和法律后果三個部分。無法律責(zé)任和制裁措施的法律規(guī)范，是一個有缺陷的系統(tǒng)，難以有效發(fā)揮法律規(guī)范的強(qiáng)制功能。現(xiàn)有農(nóng)村養(yǎng)老保險制度存在無法律責(zé)任的問題，一方違反責(zé)任的行為，沒有明確的法律制裁措施，其結(jié)果必然是損害另一方的權(quán)利?！靶罗r(nóng)保”試行的基本原則之一是“政府主導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合，引導(dǎo)農(nóng)村居民普遍參保”。這一原則給予了農(nóng)民很大的主動權(quán)，他可以自主選擇是否參保，沒有硬性要求。但不可否認(rèn)的是正因?yàn)槿绱?，很多農(nóng)民不愿參保，這時我們需要反思，“新農(nóng)?！迸c商業(yè)保險有本質(zhì)的區(qū)別，其本身具有公共性和社會性，而這兩種屬性則要求其必須具有強(qiáng)制性。“新農(nóng)?！钡淖栽竻⒈Ｔ瓌t使農(nóng)村養(yǎng)老保險出現(xiàn)逆向選擇的道德風(fēng)險—參加保險的往往是年齡較大、喪失勞動能力的老年農(nóng)村居民，而身強(qiáng)力壯的年輕人參保意愿較弱，會選擇其他投資性項(xiàng)目。同時，更多的老年農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老保險金，也就意味著養(yǎng)老保險體系不堪重負(fù)，難以為繼。如果為了維系養(yǎng)老保險制度，必須提高繳費(fèi)金額，而這又導(dǎo)致風(fēng)險較低的農(nóng)民因?yàn)椴还降谋ＹM(fèi)而退出養(yǎng)老保險體系。接著，政府就不得不再次提高繳費(fèi)金額，更多的農(nóng)民退出養(yǎng)老保險，即便政府提高財政補(bǔ)貼投入力度，但有限的財政收入能力依舊不能阻止更多的農(nóng)民退出保險市場，這意味著農(nóng)村社會養(yǎng)老保險市場萎靡不振，在短時間內(nèi)擴(kuò)大較難，最終面臨失敗的慘劇。另一方面，在新農(nóng)保基金籌集過程中，對參保人每年未及時繳費(fèi)的行為，無明確的制裁措施，地方政府如果停保，也沒有法律依據(jù)，其結(jié)果在一定程度上加重了地方政府的管理成本；反過來，法律對地方政府撥付參保人的繳費(fèi)補(bǔ)貼不到位、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)養(yǎng)老金發(fā)放不及時等政府責(zé)任不到位問題，缺乏有效的制裁措施和救濟(jì)渠道，將容易損害參保人的應(yīng)得利益。這種現(xiàn)象如果嚴(yán)重到一定程度，政府與參保農(nóng)民之間將互相失去信任，制度難以繼續(xù)運(yùn)行下去。

參考文獻(xiàn)：

[1] 新快報.能拿養(yǎng)老保險金，只有社會主義國家才能做到[EB/OL].http：//news.china.com/focus/2013lh/news/11136226/20130308/17717538.

html，2013-04-15.

[2] 中華人民共和國民政部.2012年中國民政統(tǒng)計年鑒[Z].2012-01-01.

[3] 欒偉華.完善中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險立法研究[D].青島：中國海洋大學(xué)，2009.

[4] 鄭秉文.中國社保“碎片化制度”危害與“碎片化沖動”探源[J].甘肅社會科學(xué)，2009，（3）：50-58.

[5] 李艷榮.浙江省新型農(nóng)保制度中的政府財政補(bǔ)貼及其效應(yīng)研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2009，（8）：95.

[責(zé)任編輯 陳 鶴]endprint