新型城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資問題與創(chuàng)新

王紅珠

摘 要：從新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要投入大量資金出發(fā)，指出目前舊型城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資存在很多問題和風(fēng)險，針對這些問題提出了政策創(chuàng)新、平臺創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、金融創(chuàng)新等四項(xiàng)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化投融資的對策建議。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；投融資；創(chuàng)新

中圖分類號：F830 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）01-0144-02

一、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要大量資金投入

十八大提出，城鎮(zhèn)化是轉(zhuǎn)變中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、擴(kuò)大國內(nèi)需求的戰(zhàn)略發(fā)展重點(diǎn)，也是支撐中國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的最大潛力和持久增長動力。中國城市化率從1978年的17.92%到2012年的52.57%[1]，2013年還將預(yù)期達(dá)到53.37%，平均以每年百分之一的速度遞增，快速的城鎮(zhèn)化成為中國發(fā)展的重要標(biāo)志。

未來十到二十年將是中國城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵時期，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是中國新一屆政府主要推動的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策，建設(shè)必然需要大量的資金投入。與以攤大餅、高能耗、城市要素供給不可持續(xù)為特征的“外延式擴(kuò)張”的舊型城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化要走“內(nèi)聚式發(fā)展”的道路，其核心是人的市民化，當(dāng)前尤其要解決的是已經(jīng)長期在城市生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。然而農(nóng)民市民化是一項(xiàng)高成本的改革，進(jìn)城農(nóng)民平等享受城市居民就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老這五方面的基本權(quán)利保障和公共服務(wù)，需要大量公共投入。據(jù)國研中心測算，城鎮(zhèn)化率每增加一個百分點(diǎn)就意味著有超過1 000萬的農(nóng)村人口進(jìn)城，而每增加一個城市人口需要投資9萬元，即城鎮(zhèn)化率每提高一個點(diǎn)相關(guān)的投資就可能超過1萬億元[2]。據(jù)《中心城市綠皮書》推測，到2030年中國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到65%左右，這意味著有3億農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)工作和生活，將產(chǎn)生巨大的資金需求，預(yù)計(jì)社會保障和市政公共設(shè)施支出共計(jì)將超過30萬億元[3]。

過去的十幾年，在中國城市化快速推進(jìn)的過程中，政府投融資模式也發(fā)生了巨大的變化。但近年來，除預(yù)算內(nèi)收入之外，各地財政收入可投入到城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金日益不足，城市土地出讓金不斷減少，地方債務(wù)投融資平臺風(fēng)險逐漸顯現(xiàn)，中國城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金缺口進(jìn)一步加大。如何有效籌措資金，如何對中國城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資機(jī)制加以改革與創(chuàng)新，成為中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的一個關(guān)鍵問題。

二、當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資存在的問題

（一）城鎮(zhèn)化建設(shè)資金不足

一直以來城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金來源就是基層政府本已十分有限的財政資金，各地地方財政收入扣除教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等民生事業(yè)支出后，可直接用于城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金非常有限。根據(jù)審計(jì)署公告，全國2 000多個縣級市中，僅54個縣級政府沒有舉債，至2010年底，有99個縣級政府有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于200%[3]。近些年，許多省市為了帶動城鎮(zhèn)化的發(fā)展，都在大力開展試點(diǎn)中心鎮(zhèn)建設(shè)。但很多中心鎮(zhèn)原有基礎(chǔ)設(shè)施落后，要建設(shè)就需要投入大量的資金。目前采取的基本上是“以獎代補(bǔ)”的形式，中心鎮(zhèn)只有上馬建設(shè)項(xiàng)目才會得到中央以及省市財政的一定資金支持，但如果城鎮(zhèn)自己不配套資金就拿不到相應(yīng)的補(bǔ)助資金。每個上馬的項(xiàng)目都要投入配套資金，本就困難的基層財政更加捉襟見肘，使得一些急需建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施資金難以落實(shí)，制約了城鎮(zhèn)化的建設(shè)。

（二）舊型城鎮(zhèn)化融資模式必須變革

舊型城市化道路走的是以土地融資、土地財政、土地擴(kuò)張為核心的發(fā)展模式。這種舊模式以土地財政和土地金融為主導(dǎo)的投融資模式存在很大的弊端，主要是地方政府、開發(fā)商以及少部分近郊農(nóng)民從中獲利。正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉在一次講話中所指出的：“中國舊型城鎮(zhèn)化是由賺取土地差價推動的?！钡胤秸环矫娴蛢r出讓工業(yè)用地，另一方面高價出讓商、住用地。土地成為很多地方政府向融資平臺注入的主要資產(chǎn)，地方政府對融資平臺債務(wù)的擔(dān)?；虻盅海惨蕾囃恋剡@種優(yōu)質(zhì)抵押品的升值所帶來的土地出讓收入。這種投融資模式過度依賴房地產(chǎn)市場，城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)建設(shè)投資資金主要依靠以土地財政為基礎(chǔ)的預(yù)算外資金支撐，風(fēng)險會隨著時間積聚，一旦房地產(chǎn)出現(xiàn)泡沫，地方債務(wù)問題將非常突出。

（三）城鎮(zhèn)化投融資平臺存在風(fēng)險，投融資機(jī)制不夠健全

城鎮(zhèn)化發(fā)展涉及公共服務(wù)供給、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等大量需要資金投入的任務(wù)，而依靠土地出讓金和財政稅收難以滿足政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)所需資金。為了有效緩解城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金困境，近年來，各地方政府通過建立地方商業(yè)銀行、成立城投公司和城建公司等途徑搭建地方投融資平臺，以調(diào)動當(dāng)?shù)厣鐣Y金和銀行貸款。然而當(dāng)前運(yùn)行的城鎮(zhèn)化投融資平臺存在著不少風(fēng)險，體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，巨額融資極易形成巨大規(guī)模的政府債務(wù)。第二，融資平臺內(nèi)的公司運(yùn)作不夠規(guī)范，公司治理結(jié)構(gòu)不夠合理。第三，融資平臺缺乏外在約束機(jī)制。第四，各地城投、開投、交投等公司目前資產(chǎn)負(fù)債率都較高，也都面臨資金周轉(zhuǎn)難、融資壓力大的困境。因此，需要進(jìn)一步創(chuàng)新融資模式、拓寬融資渠道，建立健全投融資的長效機(jī)制。

（四）支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的聚財理念和理財方式不盡合理

當(dāng)前，地方政府在融資管理方面，由于受傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的制約和傳統(tǒng)金融理論的影響，調(diào)整預(yù)算內(nèi)資金及分配范圍成為財政的長期工作。近年來雖然各地加強(qiáng)了對預(yù)算外資金的管理，但財政能調(diào)控的資金仍然十分有限。在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入比例上看，市政債券、股票融資所占比重偏低，財政資金和銀行貸款占有絕對比重，不能從根本上改變“建設(shè)靠財政、經(jīng)營靠政府”的狀況。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的大背景下，政府亟需轉(zhuǎn)變聚財觀念，改變理財方式，從全社會資金的運(yùn)籌和調(diào)節(jié)著眼，拓寬融資渠道，增強(qiáng)融資能力，引導(dǎo)社會資金投向城鎮(zhèn)建設(shè)。

三、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資機(jī)制的創(chuàng)新

（一）政策創(chuàng)新，促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資主體多元化

創(chuàng)新有利于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資的財稅政策、金融政策與產(chǎn)業(yè)政策，通過政策導(dǎo)向，引導(dǎo)全社會的資金向城鎮(zhèn)化建設(shè)傾斜。在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，讓公益性項(xiàng)目能容易獲得政府信用擔(dān)保支持，準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目在資本市場得到投資，經(jīng)營性項(xiàng)目能獲取各類產(chǎn)業(yè)基金、民間資本的青睞。政策創(chuàng)新就要充分考慮城鄉(xiāng)之間的要求，在公共服務(wù)供給和收支上進(jìn)行靈活安排。要盡量引導(dǎo)城鎮(zhèn)化投資主體多元化、城鎮(zhèn)化融資方式多樣化，適當(dāng)加大地方政府債券發(fā)行規(guī)模，探索基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與具有收益的項(xiàng)目周邊物業(yè)開發(fā)特許經(jīng)營掛鉤的投資建設(shè)和運(yùn)營模式，組建重點(diǎn)功能區(qū)和重大項(xiàng)目封閉運(yùn)作的項(xiàng)目公司。有效防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，關(guān)鍵在于控制高速增長的債務(wù)總量，在微觀層面上加速現(xiàn)金流動，確保償還債務(wù)的資金來源，形成地方經(jīng)濟(jì)增長與債務(wù)的良性循環(huán)。為了解決城鎮(zhèn)化建設(shè)內(nèi)涵多樣、規(guī)模巨大的投資需求，政府財政在融資過程中應(yīng)強(qiáng)調(diào)引導(dǎo)和杠桿作用，引導(dǎo)民營資本和外資共同參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，充分發(fā)揮民營資本和外資在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮積極作用。endprint

（二）平臺創(chuàng)新，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道

傳統(tǒng)的地方平臺主導(dǎo)、依托政府信用和債務(wù)增長的融資模式，有一個最突出的弊端，就是容易導(dǎo)致地方政府債臺高筑。這種政府主導(dǎo)的投融資模式往往就把項(xiàng)目和資金分割執(zhí)行，比如說水利項(xiàng)目、垃圾處理項(xiàng)目、公路項(xiàng)目等都是彼此割裂的，不符合現(xiàn)在新型城鎮(zhèn)化需要的集聚效應(yīng)，易造成城鎮(zhèn)化失去集聚優(yōu)勢。應(yīng)充分發(fā)揮政府對規(guī)劃資源和土地一級市場資源調(diào)控的職能，創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道，大幅提升政府性資源的開發(fā)效率。

（三）機(jī)制創(chuàng)新，建立地方財力穩(wěn)定增長機(jī)制

地方政府應(yīng)積極爭取國家給予大力支持，主要是強(qiáng)化地方的主體稅種，增強(qiáng)地方政府財政保障能力。各地政府應(yīng)合理確定縣、鎮(zhèn)之間的稅收分配比例，理順財稅關(guān)系，改革財務(wù)預(yù)算、決算制度，使小城鎮(zhèn)財政獨(dú)立，有自己的預(yù)算權(quán)。國家要在加大中央財政轉(zhuǎn)移支付力度的同時，籌建城鎮(zhèn)一級國庫，要求小城鎮(zhèn)基于本地建設(shè)特色安排財政支出，要建立和完善小城鎮(zhèn)之間的轉(zhuǎn)移支付制度，在財政級次“扁平化”的過程中，進(jìn)一步理順政府間財政分配關(guān)系，從而保證城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化的長遠(yuǎn)發(fā)展。

（四）金融創(chuàng)新，充分發(fā)揮金融支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的作用

金融創(chuàng)新就是要構(gòu)建多層次金融體系，多渠道滿足城鎮(zhèn)化融資需求。一要創(chuàng)新信貸管理制度，擴(kuò)大對城鎮(zhèn)化的信貸供給。受益于城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，商業(yè)銀行信貸投放的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的壯大、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善以及進(jìn)城人口的消費(fèi)需求將成為可能。商業(yè)銀行要努力配合各級政府做好資金籌措計(jì)劃，通過時間和期限的合理安排，創(chuàng)新并不斷豐富融資工具，積極支持符合各地城鎮(zhèn)資源稟賦、具有發(fā)展前景的優(yōu)勢行業(yè)和企業(yè)。二要發(fā)展農(nóng)地金融，讓農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益成為農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)置業(yè)的資本，解決農(nóng)民工草根創(chuàng)業(yè)的融資需求。土地一方面有生存保障的功能，另一方面有致富資本的功能。城鎮(zhèn)化中“錢從哪兒來”，關(guān)鍵要靠金融改革，喚醒農(nóng)民土地這項(xiàng)“沉睡的資本”[4]。農(nóng)地金融是城鄉(xiāng)一體化過程中一項(xiàng)非常重要的金融創(chuàng)新。如今大量的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)需要資金支持。廣泛開展農(nóng)地金融，把農(nóng)村土地使用權(quán)作為抵押貸款融資，可以解決農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的資金需求。中國農(nóng)地質(zhì)押貸款發(fā)展比較緩慢，要探索土地流轉(zhuǎn)收益和土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的方式，把土地的級差收入和長期增值收入真正歸還給農(nóng)民。三要發(fā)展民營銀行和其他民營金融機(jī)構(gòu)，用草根金融來支持草根經(jīng)濟(jì)和草根創(chuàng)業(yè)。城鄉(xiāng)一體化需要草根金融，草根金融是基層的微型金融機(jī)構(gòu)，適應(yīng)草根經(jīng)濟(jì)的小、散、弱、多，缺少抵質(zhì)押物，幾乎沒有正規(guī)財務(wù)報表等特點(diǎn)，擁有專業(yè)的隊(duì)伍、獨(dú)特的流程和考核激勵機(jī)制，深植基層，服務(wù)于草根經(jīng)濟(jì)。當(dāng)前要放松對各類金融機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入限制，促進(jìn)城市社區(qū)中小銀行等民營金融機(jī)構(gòu)的建立，形成多元適度競爭的草根金融體系。

總之，只要各地政府根據(jù)本地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)需要，對投融資政策與機(jī)制進(jìn)行改革創(chuàng)新，中國城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資問題是能在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下合理解決的。

參考文獻(xiàn)：

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[3] 盧新.新型城鎮(zhèn)化亟需投融資保障[EB/OL].京信網(wǎng)，2013-01-08.

[4] 辜勝阻.城鎮(zhèn)化資金需求多樣化且融資需求巨大[EB/OL].新華網(wǎng)，2103-08-19.

[責(zé)任編輯 吳明宇]endprint