哈爾濱市農(nóng)民工住房問題研究

鄭雪蓮，安增龍

（黑龍江八一農(nóng)墾大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，大慶 163319）

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向，農(nóng)業(yè)科技和農(nóng)村社會發(fā)展水平增長速度加快[1]，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐的加快，越來越多的農(nóng)民工從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中剝離出來進(jìn)入城市。在城市的發(fā)展過程中，農(nóng)民工成為了城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主要勞動力，是城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的生力軍，農(nóng)民工的重要性日益凸顯。隨著我國城市化、工業(yè)化步伐的加快，進(jìn)入城市尋找就業(yè)機(jī)會的農(nóng)民工日益增加，在城市中生活和工作，成為城市中的一員，政府為提高農(nóng)民工的居住狀況以及生活質(zhì)量而實(shí)施的住房保障政策日益引起社會的高度關(guān)注。雖然通過政府實(shí)行的一系列政策措施使得城市農(nóng)民工的住房狀況有所改善，但從哈爾濱市農(nóng)民工的實(shí)際居住狀況來看，農(nóng)民工的居住條件存在著設(shè)施簡陋、住房安全缺乏保障等問題。解決農(nóng)民工在城市的住房問題，優(yōu)化農(nóng)民工在城市的生活條件，有利于推進(jìn)城市化的進(jìn)程，加快小康社會建設(shè)的步伐。

1 哈爾濱市農(nóng)民工住房保障存在的問題

1.1 以租賃為主的居住期限不穩(wěn)定

在關(guān)注到整個社會化建設(shè)的過程中，哈爾濱市當(dāng)前的農(nóng)民工居住條件差成了一個客觀存在的問題。工作種類是影響農(nóng)民工住房條件的最主要因素，因工作種類決定工資收入，而工資收入的多少決定著農(nóng)民工對住房選擇的寬度?？陀^上來看，農(nóng)民工住房保障問題與現(xiàn)有的農(nóng)民工從事的行業(yè)整體素質(zhì)與發(fā)展前景以及多樣化發(fā)展的過程有關(guān)。農(nóng)民工工作的臨時性以及工資的低廉性等多方面的因素，導(dǎo)致農(nóng)民工并不能完全在某個地方有一個固定的合適的住所。正是基于這樣的一個客觀考慮，哈爾濱市在穩(wěn)定租賃居住的環(huán)境中還需要通過不斷地努力來實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

1.2 農(nóng)民工保障住房硬件設(shè)施相對簡陋

在農(nóng)民工群體迅速成為城市建設(shè)主力的過程中，相應(yīng)的生活設(shè)施等各項保障的發(fā)展速度顯得較為緩慢。政府和社會對農(nóng)民工的關(guān)注焦點(diǎn)主要集中在薪資、社會保障、民主權(quán)利的實(shí)施等問題上，相比之下，對于他們基本的居住條件的關(guān)注顯得較為不足。2007年哈爾濱市總工會課題調(diào)研組做出的《哈爾濱市維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益問題調(diào)研報告》顯示，參與調(diào)查的在哈爾濱市的農(nóng)民工群體所關(guān)注的自身權(quán)益問題中，住房問題是農(nóng)民工關(guān)注的最主要的問題[2]。

哈爾濱農(nóng)民工住房類型主要分為三類：工作單位提供住宿、農(nóng)民工個人租房和購買商品房，大多數(shù)的農(nóng)民工會選擇前兩種居住方式。而用工單位提供住宿往往是以降低成本為原則，所提供的住宿條件往往無法滿足最基本的生活要求。在一份2005年對哈爾濱農(nóng)民工生存現(xiàn)狀調(diào)查報告中顯示，建筑工地民工宿舍多為臨時搭建的工棚，離工地較近，普遍存在空間狹小、通風(fēng)差、取暖設(shè)施缺乏、衛(wèi)生條件達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)等安全隱患問題。在不到20 m2的工棚中通常住有20～30 人。工棚內(nèi)沒有床板、通風(fēng)口以及洗浴設(shè)施的情況較為常見。在近幾年的新聞報道中不難看到，哈爾濱農(nóng)民工住房冬季取暖設(shè)施較差，室內(nèi)溫度往往無法達(dá)到零上10 ℃。2011年11月，為了改善農(nóng)民工的住房設(shè)施配置簡陋的問題，哈爾濱市建設(shè)局對用工單位提出了一系列改善農(nóng)民工居住生活狀況的要求，如冬季建筑工地民工宿舍室溫應(yīng)不低于10 ℃等。

1.3 治安疏忽下的住房安全缺乏保障

農(nóng)民工住房硬件設(shè)施簡陋會造成一系列的安全隱患，從而導(dǎo)致農(nóng)民工住房安全缺乏保障的局面。由于農(nóng)民工的居住的地方存在擁擠、不通風(fēng)以及住宅設(shè)施材料易燃等問題造成的煤氣中毒和火災(zāi)是最為常見的安全問題。2005年9月哈爾濱市南崗區(qū)的居民樓發(fā)生一起煤氣泄漏事故，致使7 人一氧化碳中毒，其事件的起因是這7 人作為飯店的服務(wù)員，晚上住宿的地方被安排在法規(guī)明文禁止的有煤氣管道設(shè)施的廚房里，一名女子在睡覺時無意中把煤氣閥門碰開釀成危險。2012年11月位于哈爾濱市松北區(qū)的一工地工棚突然起火，事故造成2 名工人遇難1 人燒傷。事故正是因?yàn)檫@樣的現(xiàn)象的存在，使得當(dāng)前關(guān)于農(nóng)民工居住的問題上依然存在著很多的安全隱患。農(nóng)民工住房安全事故的頻發(fā)，農(nóng)民工的生存問題被一次又一次地推到了公眾的面前。

1.4 農(nóng)民工保障住房面積狹小

在近年來媒體多方報道的過程中，我們能夠看到蝸居等多種形態(tài)的住房。這樣的問題也不是僅存在于在哈爾濱市地區(qū)，很多擁有大量農(nóng)民工的其他省市地區(qū)也存在著這樣的現(xiàn)象。在2009年中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院城市規(guī)劃與住房研究所對深圳的農(nóng)民工進(jìn)行過調(diào)查研究，調(diào)查結(jié)果顯示單身的農(nóng)民工住房面積平均為9.8 m2，如果夫妻孩子都進(jìn)入城市生活在一起，就需要有夫妻房，住房消費(fèi)最少會增加一倍。城市農(nóng)民工的所得收入在生活消費(fèi)支出中，吃、穿、住排在前三位，其中食品方面的月平均支出就要將近占收入的占50%，衣著及日用品月平均支出占收入的14%左右，住房的月平均支出占收入的14%左右，燃料、水電和交通等其他費(fèi)用占收入的10%左右。農(nóng)民工收入的有限性決定著農(nóng)民工對住房條件不會有多少的選擇空間。要想真正改變當(dāng)前的農(nóng)民工住房面積狹小得問題，需要政府出臺針對農(nóng)民工住房的優(yōu)惠政策，不斷結(jié)合現(xiàn)有的財政制度和政策方式來改變農(nóng)民工的住房現(xiàn)狀。這樣的改變不僅僅是一個提升政府職能的過程，更多的是在構(gòu)建現(xiàn)有的穩(wěn)定社會的過程中一個不可或缺的職責(zé)要素。

1.5 農(nóng)民工保障性住房建設(shè)管理主體失位

保障性住房的所屬權(quán)和建設(shè)權(quán)的整個主體應(yīng)該是政府。從目前哈爾濱現(xiàn)狀來看，保障性住房中的很大一部分是由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)來建設(shè)的，正是因?yàn)檫@樣的客觀狀況，導(dǎo)致的保障性住房的質(zhì)量和建設(shè)實(shí)施主體對保障性住房質(zhì)量的關(guān)注度很大程度上受利益的驅(qū)使。企業(yè)以獲得利潤為目的，使得企業(yè)為了利益最大化，在政府將保障房建設(shè)管理職能交給開發(fā)企業(yè)的過程中，很多房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)利用得到的權(quán)力進(jìn)行利潤擴(kuò)大化，這樣就使得保障性住房的質(zhì)量得不到保障，而政府在保障性住房建設(shè)管理中處于主體失位的狀態(tài)，從而也就造成保障性住房建設(shè)施工監(jiān)管失控，這是引起保障性住房質(zhì)量問題的一個重要因素。因此，很多保障性住房在質(zhì)量上都無法與商品房相比。正是基于這樣的客觀化態(tài)勢，在關(guān)注到整個當(dāng)前的農(nóng)民工住房質(zhì)量的提升以及發(fā)展的問題上，都有著現(xiàn)實(shí)的亟待解決的問題[3]?？陀^上來看，這樣的問題是一個赤裸裸的根本性的難題，一個是從制度健全方面，很難完全將建設(shè)的管理主體一下納入到整個當(dāng)前的保障性住房的建設(shè)過程中；另一個就是在政府與房地產(chǎn)開發(fā)商之間的一個客觀的公共尋租過程。正是因?yàn)楣驳捻椖渴沟谜麄€政府與企業(yè)都沒有明確的責(zé)任，以至于在建設(shè)這樣的項目化的時候，就體現(xiàn)出來的是當(dāng)前公共建設(shè)質(zhì)量問題。所以，農(nóng)民工保障性住房管理主體的缺失已經(jīng)成為當(dāng)前哈爾濱市遇到的一個客觀性難題。

2 哈爾濱市在農(nóng)民工住房保障方面采取的措施

客觀上來看，哈市的農(nóng)民工住房保障政策在一定程度上體現(xiàn)出了其對外來人員的差異化對待。也就是說，整個住房保障中，考慮的更多的是一個當(dāng)前住房計劃的本市居民的效應(yīng)。盡管這樣的現(xiàn)象存在有著客觀必然性，但是這樣的差異化對待，造就了哈爾濱市農(nóng)民工與哈爾濱市市民在住房條件與住房權(quán)利上存在著明顯的分化。這樣的一個客觀性存在不僅僅說明了哈爾濱市在農(nóng)民工的保障性住房上的關(guān)注度的差異性水平，更多的還說明整體的客觀存在性下的農(nóng)民工住房條件的差異化。

從2009年以來，哈爾濱市關(guān)于農(nóng)民工住房保障問題形成法律法規(guī)以來，通過各種政策執(zhí)行方式改善農(nóng)民工住房環(huán)境，在關(guān)于外來人員的住房安置上取得一定的效益。單純的從現(xiàn)有的方式來看，哈爾濱市農(nóng)民工住房保障在政策法規(guī)上已經(jīng)有了一個長足的進(jìn)步，從農(nóng)民工住房保障政策實(shí)施的效果來看，農(nóng)民工住房保障政策使得農(nóng)民工住房問題取得了客觀的進(jìn)步成果，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

2.1 農(nóng)民工住房保障確定公平

客觀上從哈爾濱市對整個當(dāng)前的居民保障性住房中我們可以看到，整體上的保障性住房在一定程度上是按照現(xiàn)有的情況不斷進(jìn)行分類，從本市與外來務(wù)工人員的整體性分析上，做出一個客觀性的標(biāo)準(zhǔn)。政策可行性在整個文件的顯示中有著一定的權(quán)威性，并且在關(guān)注到整個實(shí)踐的過程中，也有著一定的科學(xué)性。從下表1 中我們可以看到：

表1 哈爾濱市2013年改善城鄉(xiāng)住房方面采取的措施Table 1 Measures to improve the housing of urban and rural of Harbin in 2013

在農(nóng)民工住房的建設(shè)中，不斷通過現(xiàn)有的技術(shù)改造和完善農(nóng)民工住房的硬件設(shè)施。通過增加農(nóng)民工住房的建設(shè)數(shù)量和改善農(nóng)民工保障性住房的提供方式，以及完善農(nóng)民工住房保障的政策，提高農(nóng)民工住房的環(huán)境和設(shè)施，改善農(nóng)民工因高房價低收入而導(dǎo)致的無法獲得固定居所的現(xiàn)狀。綜合分析哈爾濱市關(guān)于整體上的農(nóng)民工住房的公平性，更多的是體現(xiàn)出來的其在政策的實(shí)施性上的公平。在政策上一定程度對農(nóng)民工的傾斜減少了農(nóng)民工因戶籍不同而得到的與本地市民之間的差別待遇，使農(nóng)民工在獲得居住權(quán)上能夠擁有本地市民同等權(quán)利。這樣的公平性存在首先能夠確保在實(shí)踐過程中農(nóng)民工住房保障擁有政策上的支持，使其在改善現(xiàn)有的農(nóng)民工住房的工程改造上，具有一定的自主性[4]。

2.2 農(nóng)民工住房在與國家政策結(jié)合上有互補(bǔ)

進(jìn)入到2013年以來，隨著國家政策不斷向城市農(nóng)民工的生活權(quán)益傾斜，在政策執(zhí)行方面各個地區(qū)通過結(jié)合本地區(qū)的客觀條件形成了國家政策與本地客觀相結(jié)合的具有本地特色的政策實(shí)施方式，體現(xiàn)了各個地區(qū)在農(nóng)民工住房保障上的自主性。哈爾濱市在農(nóng)民工住房保障政策的實(shí)施與執(zhí)行上就體現(xiàn)了本市多元化的發(fā)展現(xiàn)狀與國家政策的互補(bǔ)。哈爾濱市在農(nóng)民工住房保障的實(shí)踐過程中結(jié)合政府投資與扶持力度，開展多樣化的住房保障措施。哈爾濱市在關(guān)于農(nóng)民工的住房環(huán)境的改善上，根據(jù)哈爾濱是農(nóng)民工住房現(xiàn)狀結(jié)合國家政策，通過提供多元化的保障性住房，不斷通過現(xiàn)有的技術(shù)條件與經(jīng)濟(jì)條件改善農(nóng)民工的住房現(xiàn)狀，農(nóng)民工住房的環(huán)境與安保質(zhì)量得到提高，使農(nóng)民工的人身財產(chǎn)安全擁有一定的保障，能夠?qū)⒏嗟木ν度氲缴a(chǎn)建設(shè)中，更好的為政治經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出貢獻(xiàn)。

2.3 從數(shù)量上保證住房寬裕

從哈爾濱市現(xiàn)有的保障性住房數(shù)量來看，整體上呈現(xiàn)的是住房數(shù)量上升的趨勢。截至2013年11月份，哈爾濱市已新開工建設(shè)各類保障性住房2.7 萬套，完成年度計劃的111%；實(shí)現(xiàn)竣工4.2 萬套保障房，完成年度計劃的107%。這樣的保障性住房在數(shù)量上的增長速度在一定程度上為農(nóng)民工改善住房狀況提供了客觀條件。保障性住房建設(shè)數(shù)量的增加，減少了農(nóng)民工一家?guī)卓诨蛘邘准胰藶榱耸″X或者因?yàn)楂@得住房困難而不得不居住在一起狀況，擴(kuò)大了農(nóng)民工的生活居住空間。

2.4 哈爾濱市保障性住房步入城市精細(xì)化管理

截至2013年末，哈爾濱市存量廉租住房受益戶共計24 972 戶。其中，租賃補(bǔ)貼23 442 戶，對租賃補(bǔ)貼家庭從排隊輪候轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)物配租的方式，提高了住房保障的水平。哈爾濱市通過多樣化的方式改善農(nóng)民工住房問題，一是哈爾濱市實(shí)施了對四環(huán)以內(nèi)棚戶區(qū)改造的項目，總拆遷面積1 537 萬平方米，涉及居民15.05 萬戶，2013年11月底為止，完成被拆遷棚戶區(qū)居民回遷3.6 萬戶，通過建設(shè)安置住房，可以將被包含在拆遷范圍內(nèi)且達(dá)到住房保障進(jìn)入條件的10 400 戶家庭的住房困難直接解決到位。其中，解決廉租住房資格家庭2 100 戶，解決經(jīng)濟(jì)適用性住房資格家庭10 300 戶。二是建設(shè)帶裝修公租房，并且優(yōu)先租給外來打工者等群體。公租房是由政府給予政策支持的保障性住房，其中，在香坊區(qū)、道里區(qū)清河灣、群力西區(qū)、松北區(qū)、南崗區(qū)哈西、呼蘭區(qū)、阿城區(qū)等集中建設(shè)6 000 套。在全市新建住房項目中統(tǒng)一配建4 000 套，配建的公租房政府按規(guī)定成本價向建設(shè)單位回購。政府為農(nóng)民工提供廉租房和公租房的政策，減少了農(nóng)民工住房消費(fèi)占收入的比例，使得農(nóng)民工有一定的條件追求條件完善一些的住房。政府對保障性住房管理的精細(xì)化，加強(qiáng)了政府對保障性住房從初始建設(shè)到分配再到收回過程中的管理監(jiān)督作用，改善了農(nóng)民工住房保障中的管理主體失位的現(xiàn)狀。

通過政府實(shí)施廉租房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房、住房補(bǔ)貼等措施，增加了保障性住房的供應(yīng)量，哈爾濱市農(nóng)民工住房保障問題在一定程度上得以改善。但是農(nóng)民工住房保障還存在相關(guān)信息公開力度不夠、住房提供方式單一等問題，解決農(nóng)民工住房保障問題還需要完善相關(guān)的政策措施。

3 對策建議

3.1 將農(nóng)民工納入到城鎮(zhèn)住房保障

城市農(nóng)民工被納入城鎮(zhèn)住房保障體系中，雖然會增加政府的財政負(fù)擔(dān)以及需要更多的建筑用地和住房，但是城市農(nóng)民工被納入城鎮(zhèn)住房保障體系產(chǎn)生的整體效益將大于為此付出的成本[5]。將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系是政府履行社會保障義務(wù)的體現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)社會在分配上的公平，并逐步取消因?yàn)槎獞艏贫葞淼牟黄降却?，保護(hù)農(nóng)民工的居住權(quán)，保證和諧社會建設(shè)的順利進(jìn)行。

3.2 提高住房保障相關(guān)信息的公開力度

房產(chǎn)管理局應(yīng)當(dāng)將保障性住房的分配、供給對象、回收等管理信息，以及保障性住房的價格、面積、地段等具體信息及時向社會公眾公布，便于農(nóng)民工根據(jù)自己的需求選擇相應(yīng)的保障性住房，以及社會對住房保障的全方位的監(jiān)督。并且能夠廣泛接收農(nóng)民工關(guān)于城市農(nóng)民工住房保障的意見和建議，讓城市農(nóng)民工的愿望和切實(shí)需要能夠及時得到反饋[6]。

3.3 多元化的農(nóng)民工住房提供方式

城市農(nóng)民工解決住房問題需要自身積極努力工作的同時，不僅需要用工單位和政府通過住房保障的幫助，而且需要放開部分社會力量進(jìn)入城市農(nóng)民工住房領(lǐng)域，通過政府的行為來引導(dǎo)社會上的盈利組織和慈善組織進(jìn)行相互的補(bǔ)充[7]。城市農(nóng)民工的流動性和政府籌措資金的多樣性決定了為農(nóng)民工提供住房方式的多元化。

根據(jù)農(nóng)民工自身的經(jīng)濟(jì)條件和意愿以及政府和用工單位的承受能力，決定農(nóng)民工是購房、租房還是租售并舉，或者用工單位為農(nóng)民工提供居住宿舍。購房包括購買經(jīng)濟(jì)適用房或限價房，租房包括租賃廉租房或者經(jīng)濟(jì)租賃房，租售并舉包括對向農(nóng)民工提供的保障性住房實(shí)行半租半售或者先租后售的方式。通過農(nóng)民工、政府和用工單位三方的努力下減輕農(nóng)民工購房或租房的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)民工的生活水平。

［1］王一夫，王新利.黑龍江墾區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展水平分析［J］.黑龍江八一農(nóng)墾大學(xué)學(xué)報，2014，26（1）：99-104.

［2］成德寧.我國進(jìn)城農(nóng)民工的居住問題及其解決思路［J］.中國人口·資源與環(huán)境，2008，18（4）：78-84.

［3］張志瑩.農(nóng)民工住房問題亟應(yīng)引起關(guān)注［J］.上海房地，2007（1）：30-32.

［4］張建偉，胡雋.居者有其屋：農(nóng)民工市民化的落腳點(diǎn)［J］.求實(shí)，2005（9）：91-94.

［5］呂萍，周滔.農(nóng)民工住房保障問題認(rèn)識與對策研究——基于成本與效益分析［J］.住房與房地產(chǎn)，2008，15（3）：110-114.

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