關于我國中高職銜接政策的分析與思考

劉 哲

中高職銜接的政策是開展中高職銜接實踐的指導性文件。它一方面可以為我國中高職銜接的發(fā)展指明方向，另一方面，可以協(xié)調(diào)參與中高職銜接各方的關系，以及可以規(guī)范和約束中高職銜接實踐過程中參與主體的行為，保障中高職銜接順利開展。因此，研究中高職銜接政策對提高中高職銜接政策指導實踐操作的效力具有深刻意義。

一、我國中高職銜接的主要政策文本解析

通過收集與整理我國中高職銜接的政策文本及文件發(fā)現(xiàn)，關于中高職銜接政策的內(nèi)容主要是在教育政策中進行規(guī)范的(見表1)。

表1 我國中高職銜接主要政策內(nèi)容分析

續(xù)表1

以上涉及中高職銜接的政策文本主要從圍繞中等職業(yè)教育、高等職業(yè)教育和職業(yè)教育體系來進行規(guī)范，政策的表述具有一定程度的繼承性。而且，從政策的表述中可以總結(jié)出職業(yè)教育的發(fā)展具有自身的復雜性與特殊性，中高職銜接問題已經(jīng)成為一段時期以來職業(yè)教育改革與發(fā)展的關鍵問題，特別是在構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系的時代背景下，國家層面高度重視中高職銜接的問題，把中高職銜接的問題提升為國家的重要戰(zhàn)略。

分析20世紀80年代以來我國中高職銜接主要政策，可以大致把握我國中高職銜接政策的演變歷程。

(一)在政策導向上實現(xiàn)從形式到實質(zhì)的轉(zhuǎn)變

在1985年出臺的《中共中央關于教育體制改革的決定》中，只是簡短地出現(xiàn)“高等職業(yè)技術學院要優(yōu)先對口招收中等職業(yè)學校的畢業(yè)生”的字樣，也沒有對中高職銜接提出實質(zhì)性的要求，因此，當時的中高職銜接稱不上是實質(zhì)上的中高職銜接，或者是成熟意義上的真正銜接，我們只是把它看作是中高職銜接的肇始，看作是形式上的銜接，或者說是理念上的銜接。但不可否認的是，其中關于“高等職業(yè)技術院校要優(yōu)先招收中職學校畢業(yè)生及有本專業(yè)實踐經(jīng)驗、成績合格的在職人員入學”［1］的要求，使得中職畢業(yè)生升入高職具有了政策保障，也為中高職銜接走向?qū)嵸|(zhì)性進程提供了政策支持，為中高職在實踐層面的銜接奠定了一定的基礎。而我國中職和高職走向?qū)嵸|(zhì)性的銜接，在新時期構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系的背景下顯得尤為明顯，例如，中職升高職的限制逐漸放寬，北京、上海、廣東等五個省市在教育部大力支持下展開了大力度的中高職銜接的試點工作。［2］

(二)在政策內(nèi)容上實現(xiàn)從宏觀到微觀的轉(zhuǎn)變

政策內(nèi)容在微觀上的具體變化，反映在《國務院關于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》文件中，首次出現(xiàn)了“中高職銜接”這樣的字樣，并且明確提出:“加強中等職業(yè)教育與高等職業(yè)教育，職業(yè)教育與普通教育、成人教育的銜接與溝通，建立人才成長‘立交橋’。擴大中等職業(yè)學校畢業(yè)生進入高等學校尤其是進入高等職業(yè)學校繼續(xù)學習的比例。適度發(fā)展初中后五年制高等職業(yè)教育;在高中階段開展職業(yè)教育與普通教育相溝通的綜合課程教育試驗，建立中等職業(yè)教育與高等職業(yè)教育相銜接的課程體系;高等職業(yè)學?？蓡为毥M織對口招生考試，優(yōu)先招收中等職業(yè)學校優(yōu)秀畢業(yè)生;注重專業(yè)知識、職業(yè)技能的考核，對取得相應中級職業(yè)資格證書的中等職業(yè)學校畢業(yè)生，可以免除技能考核。”［3］而且，在微觀層面對中高職銜接做出了具體的規(guī)定與指導，如明確提出中高職銜接可行的招生方式，即單獨對口招生，以及中高職銜接的方式，即通過建立中等職業(yè)教育與高等職業(yè)教育相銜接的課程體系。又如，在《教育部關于推進中等和高等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的指導意見》中，具體從產(chǎn)業(yè)需求、專業(yè)布局、專業(yè)教學、招考制度、行業(yè)指導、職教集團等十方面提出“協(xié)調(diào)發(fā)展”的具體“銜接”工作。［4］

(三)在價值取向上實現(xiàn)從獨立發(fā)展到兼顧平衡發(fā)展的轉(zhuǎn)變

通過梳理我國中高職銜接政策的嬗變過程，可以看出，我國中高職銜接政策在價值取向上是一個不斷變化的過程?？傮w來說，我國中高職銜接政策在價值取向上經(jīng)歷的是一個不斷追求多元價值取向、兼顧平衡發(fā)展的過程。長時期以來，我國中高職銜接政策在諸多方面更多地體現(xiàn)的是國家和政府的意志，但是，隨著高等教育大眾化進程的到來，中高職銜接政策在體現(xiàn)國家和政府意志的同時，價值取向上也越來越關注社會需求、學校發(fā)展、家庭與個人的等各方面的利益訴求，形成多元化的中高職教育價值理想和價值追求。此外，中高職銜接政策在價值取向上的另外一個顯著變化，表現(xiàn)在政策的出臺更加傾向于實現(xiàn)中職和高職的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，達到兼顧兩者發(fā)展的雙重目的。例如，在《教育部關于推進中等和高等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的指導意見》中，明確提出:“遵循經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律和人的發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌中等和高等職業(yè)教育發(fā)展重點與節(jié)奏，整合資源，優(yōu)勢互補，合作共贏，強化職業(yè)教育辦學特色，增強服務經(jīng)濟社會發(fā)展和人的全面發(fā)展的能力?！保?］

二、中高職銜接政策存在的問題

盡管國家層面和地方層面在不同時期都出臺和頒布了促進中高職銜接的相關政策和文件，但是，我國中高職銜接政策仍然存在著一定的問題，主要可以歸納為兩類:一類是源自于缺乏專門、權(quán)威的直接政策和政策缺乏延續(xù)性且表述模糊等的中高職銜接政策自身層面的問題;另一類是來源于反饋和監(jiān)督層面的問題。

(一)缺乏專門、權(quán)威的直接政策

在我國，關于中高職銜接問題的討論并非是一個新生的話題，從梳理的結(jié)果來看，關于中高職銜接的相關政策也比較多，但是，即使在當前社會高度重視中高職銜接問題的時代背景下，我國也還沒有出臺一項關于中高職銜接的專門性政策。缺乏專門、權(quán)威和具體的政策文本來直接指導中高職銜接實踐的開展，是我國中高職銜接政策中最突出的一個問題。中高職銜接具體實踐的開展只能依靠查找相關的間接性政策文件或文本來尋求政策上的支持。由間接政策引導的中高職銜接實踐猶如無源之水、無本之木，步履維艱。這一問題值得引起政策制定部門的高度注意。尤其是在高等職業(yè)教育得到較大發(fā)展的背景下，中職與高職銜接的問題逐漸被提上日程，由此對指導中高職銜接的專項政策的訴求更加迫切。

(二)政策本身表述模糊且缺乏延續(xù)性

在對我國中高職銜接政策的解讀與梳理過程中，筆者還發(fā)現(xiàn)，我國中高職銜接政策或文件在表述上存在著模糊不定的問題。政策文本并沒有清晰、具體而確切地規(guī)定政策的執(zhí)行者如何去執(zhí)行文本上的內(nèi)容，換一種說法，就是政策文本的制定者傳遞出來的信息會造成政策的執(zhí)行者對政策的解讀產(chǎn)生歧義。而且，由于政策執(zhí)行者對政策的理解不同，有可能領會不全政策的真實意圖，進而削弱政策原本應有的效力，導致政策的可操作性不強。例如，在2002年出臺的《國務院關于大力推進職業(yè)教育決定》中，雖然明確提出“擴大中等職業(yè)學校畢業(yè)生進入高等學校尤其是進入高等職業(yè)學校繼續(xù)學習的比例，適當增加高等職業(yè)教育?？飘厴I(yè)生接受本科教育的比例?！保?］但是，并未規(guī)定擴大中等職業(yè)學校畢業(yè)生進入高等職業(yè)學校的具體比例是多少。同樣，在這部政策中提到“高等職業(yè)學?？蓡为毥M織對口招生考試，優(yōu)先招收中等職業(yè)學校優(yōu)秀畢業(yè)生?！保?］但是，關于優(yōu)秀畢業(yè)生的標準制定問題也沒有明確具體的規(guī)定。又如，在《試行按新的管理模式和運行機制舉辦高等職業(yè)技術教育的實施意見》中，對于招生對象的說明是:“招生對象主要面向當年參加全國普通高等學校統(tǒng)一招生考試的考生，也可招收少量的中等職業(yè)學校應屆畢業(yè)生。由省招辦統(tǒng)一擇優(yōu)錄取?！保?］其中，類似“少量”、“擇優(yōu)”這種模糊表述，對于政策的執(zhí)行會產(chǎn)生一定的難度，并且，不同的政策執(zhí)行者對于政策的解讀也會存在不同程度的差異，很難保障政策的應然效度。

另外，政策文本應該體現(xiàn)環(huán)環(huán)相扣、一脈相承和趨于完善的特點。但是，我國中高職銜接政策的部分內(nèi)容存在不夠連貫的問題。政策斷層問題在我國中高職銜接政策中表現(xiàn)得尤為突出。例如，從1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》中的“高等職業(yè)技術院校要優(yōu)先對口招收中等職業(yè)學校的畢業(yè)生”到1999年《試行按新的管理模式和運行機制舉辦高等職業(yè)技術教育的實施意見》指導具體實踐，其時間間隔長達10余年，政策的斷層問題致使中高職銜接在具體操作中缺乏強有力的可參照依據(jù)。

(三)政策缺乏信息反饋制度

政策的反饋是政策執(zhí)行過程中不可或缺的重要組成部分。通過政策反饋，不斷肯定或糾正、補充或完善政策執(zhí)行中發(fā)生的問題，從而保證政策得到正確貫徹和執(zhí)行。任何一項政策都不是十全十美的，尤其是隨著時代的變化，原定的政策不能完全適應新的情況時，有必要對其進行修改、補充，使之不斷趨于完善。但是在現(xiàn)階段，我國還沒有建立起一套科學、嚴格的中高職銜接政策的信息反饋制度，下層執(zhí)行者和群眾不知道如何更好地反映執(zhí)行情況和問題，而上級對下層的執(zhí)行情況不能及時準確地把握。［8］我國的中高職銜接政策尚未形成體系化的反饋制度，具體表現(xiàn)在我國的中高職銜接政策尚缺乏對政策反饋的明確而詳細的要求與規(guī)定，政策的反饋環(huán)節(jié)幾乎處于真空狀態(tài)。政策的完整過程是由制定—執(zhí)行—反饋評價三個階段構(gòu)成的。相對而言，我國中高職銜接政策還停留在制定后執(zhí)行的階段，缺乏反饋評價環(huán)節(jié)。對于政策執(zhí)行得如何、政策執(zhí)行中有無困難、在哪些方面存在困難、有多大程度的困難，以及政策在中高職銜接的實踐中究竟發(fā)揮多大程度的效力，都無明確的反饋規(guī)約。因此，建立及時的信息反饋制度是提升我國中高職銜接政策效力的一個重要方向。

三、完善中高職銜接政策的建議

從數(shù)量角度來衡量，我國有關中高職銜接的政策可謂比較豐富，但是，從質(zhì)量的角度來講，無論是文本本身內(nèi)容還是文本執(zhí)行情況都有待于進一步提高。因此，建議從科學地制定政策、提升政策執(zhí)行者素質(zhì)和建立健全政策監(jiān)督反饋機制等三方面，豐富和完善中高職銜接的政策。

(一)科學制定專項政策

要提升中高職銜接政策在實踐中的效度，就要從源頭抓起，即有關部門要加快中高職銜接領域的專項政策和配套政策的出臺進程，使中高職銜接的實踐真正有據(jù)可依，使中高職銜接真正走向正規(guī)?？茖W地制定中高職銜接政策，實現(xiàn)政策制定的科學性可以從以下幾個方面著手。

1.提升政策制定者的能力。政策制定者的素質(zhì)是保證政策文本本身質(zhì)量的決定性因素。只有政策制定者具備專業(yè)的素養(yǎng)和合理的知識結(jié)構(gòu)，才能保證政策本身的質(zhì)量。因此，提升政策制定者的素質(zhì)成為提升中高職銜接政策質(zhì)量的重中之重。

2.規(guī)范中高職銜接政策制定的程序，實現(xiàn)中高職銜接政策制定的制度化和程序化。我國可以通過建立獨立的政策評估組織，充分發(fā)揮民間評估機構(gòu)的力量來推進政策制定的制度化與程序化。

3.在制定中高職銜接政策時，必須考慮目標既不可過于理想化也不可過于模糊和籠統(tǒng)，這兩種目標取向都會導致在政策執(zhí)行中出現(xiàn)偏差。

4.中高職銜接政策的制定要因時、因地制宜，符合職業(yè)教育的實際發(fā)展情況，即中高職銜接政策的制定應當充分考慮到不同地區(qū)的不同具體需要，切記不能“一刀切”，盡量使中高職銜接政策制定得周密而具體，具有可操作性。除了從以上幾個方面來保證中高職銜接政策制定的科學性，還需要注意政策的穩(wěn)定性問題。政策的穩(wěn)定性是指政策有其生命周期，存在有效期限，在這個周期或期限內(nèi)，政府動員各種資源并采取各種手段維護該項政策的有效性和權(quán)威性，非因特殊原因不對其做重大調(diào)整甚或廢棄;在必要的政策調(diào)整過程中，盡量保持政策的延續(xù)性和穩(wěn)定性。［9］如果政策頻繁變動，一方面，會削弱政策本身的效力和權(quán)威，另一方面，會造成政府成本的增加和資源的浪費。

(二)提升政策執(zhí)行者的素質(zhì)

政策執(zhí)行者的態(tài)度、素質(zhì)與能力直接影響政策執(zhí)行的效果。只有教育政策執(zhí)行人員具備專業(yè)的素養(yǎng)、合理的知識結(jié)構(gòu)、靈活的崗位知識、較高的政策水平，才能使教育政策執(zhí)行達到預期的效果。［10］一般而言，導致政策執(zhí)行者不能高效地執(zhí)行政策主要有三方面原因:(1)政策執(zhí)行者對政策的解讀出現(xiàn)偏差甚至錯誤，而出現(xiàn)這種問題主要是因為政策執(zhí)行者欠缺知識結(jié)構(gòu)、閱歷淺薄或視界窄小。(2)政策執(zhí)行者受自身素質(zhì)所限，難以尋找出有效的途徑，造成政策執(zhí)行的低效。(3)由于政策執(zhí)行者價值觀錯位，往往造成政策的表面化、儀式化、程序化，使教育政策成為簡單的文本擬訂與頒布，使教育政策的執(zhí)行變?yōu)楹唵蔚膽逗蛿[設。［11］導致政策執(zhí)行者價值觀錯位的根本原因是，政策執(zhí)行者是區(qū)別于政策制定者的另一個利益群體，兩者之間的利益難免發(fā)生矛盾與沖突。結(jié)合以上原因分析，可以從以下幾點入手來提升政策執(zhí)行者自身的素質(zhì)。(1)加強政策執(zhí)行者解讀政策文本的能力，全面提升政策執(zhí)行者對政策內(nèi)涵的理解程度及貫徹水平。理解政策，需要了解政策的精神實質(zhì)，包括政策制定的原因和要解決的問題，政策的指導思想、目標，政策執(zhí)行后對教育改革發(fā)展的作用和意義，更進一步，還要理解政策所遵循的理論基礎和教育規(guī)律。［12］提高中高職銜接政策執(zhí)行者的能力，首先需要在政策頒布伊始就對政策的執(zhí)行者進行培訓，并且，在政策的執(zhí)行過程中也要定期地培訓和教育，以便更好地理解教育政策。(2)幫助中高職銜接政策的執(zhí)行者掌握獲得執(zhí)行政策的途徑、方法和手段的范式。(3)促進中高職銜接政策執(zhí)行者正確價值觀的形成?？梢酝ㄟ^榜樣樹立法等手段促使地方執(zhí)行者樹立集體意識，即當?shù)胤浇逃龣C構(gòu)的利益與中高職銜接政策發(fā)生利益沖突時，要服從全局利益。

(三)建立政策的監(jiān)督反饋機制

建立和完善政策監(jiān)督反饋機制是完善我國中高職銜接政策的一個重要環(huán)節(jié)。為了避免政策執(zhí)行者對中高職銜接相關政策理解有誤或者政策執(zhí)行過程中的隨意性等一系列問題，應建立一個完善的政策實施監(jiān)督反饋機制，確保政策能夠順利發(fā)揮其應然效力。例如，可以通過出臺監(jiān)督—反饋—評價辦法、定期發(fā)布監(jiān)督反饋報告等多種方式來逐步建立一套完善的、切實可行的關于中高職銜接政策的監(jiān)督反饋機制。而一套相對比較完善的政策監(jiān)督機制應該是在國家統(tǒng)一領導下的，以地方為主、政府統(tǒng)籌的，包括企業(yè)、行業(yè)、學校、家長等多方社會主體參與的，權(quán)力與責任明晰、分工合理的監(jiān)督機制。我國現(xiàn)階段的政策監(jiān)督機制普遍存在功能弱化的問題，監(jiān)督在很大程度上是象征性的，即存在著不敢監(jiān)控、監(jiān)控不力和監(jiān)控失職等現(xiàn)象。［9］需要明確的是，建立政策監(jiān)督機制的目的并非在于懲罰失職者，相反，建立監(jiān)督機制的真正目的在于及時發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，并且，及時提出解決問題的辦法，以便更好地促進政策的執(zhí)行，實現(xiàn)政策的預期效果。

［1］中共中央關于教育體制改革的決定［Z］.1985-05-27.

［2］黎志鍵，韋弘.中高職銜接的政策演變軌跡及其思考［J］.繼續(xù)教育研究，2012(5):48.

［3］國務院.關于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定［Z］.國發(fā)［2002］16 號，2002-08-24.

［4］齊守泉.中高職專業(yè)銜接的政策訴求［J］.教育與職業(yè)，2013(18):6.

［5］教育部.關于推進中等和高等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的指導意見［Z］.教職成［2011］9號，2011-08-30.

［6］國務院.關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定［Z］.國發(fā)［2005］35號，2005-10-28.

［7］教育部.試行按新的管理模式和運行機制舉辦高等職業(yè)技術教育的實施意見［Z］.教發(fā)［1999］2號，1999-01-20.

［8］袁振國.教育政策學［M］.南京:江蘇教育出版社，2000:333.

［9］黃忠敬.教育政策導論［M］.北京:北京大學出版社，2011:164，165.

［10］孫綿濤.教育政策學［M］.北京:中國人民大學出版社，2010:196.

［11］張社字.我國職業(yè)教育政策的效度分析［J］.教育與職業(yè)，2006(32):6.

［12］褚宏宇.教育政策學［M］.北京:北京師范大學出版社，2011:201.