我國(guó)氣象規(guī)劃的歷史回溯與啟示

陳正洪,楊桂芳

(1.中國(guó)氣象局,北京 100081;2.中國(guó)地質(zhì)大學(xué),北京 100083)

建國(guó)后氣象規(guī)劃的歷史與中國(guó)氣象事業(yè)的發(fā)展同步,中國(guó)氣象事業(yè)規(guī)劃有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)?；厮輾庀笠?guī)劃的歷史,有利于未來(lái)規(guī)劃的前瞻探索,深化氣象規(guī)劃的學(xué)理研究,理性看待氣象事業(yè)發(fā)展。

一、氣象規(guī)劃的歷史回溯與發(fā)展現(xiàn)狀

(一)氣象規(guī)劃簡(jiǎn)史

建國(guó)后,中央政府在1956年制定了指導(dǎo)全國(guó)全方位的12年科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃,各行各業(yè)結(jié)合這份國(guó)家規(guī)劃,紛紛制定了本部門本行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃。1956年,中央氣象局制定了《氣象事業(yè)12年發(fā)展規(guī)劃》，在氣象科學(xué)研究方面,對(duì)研究的重點(diǎn)學(xué)科、設(shè)立的研究機(jī)構(gòu)、研究干部的培養(yǎng)等工作進(jìn)行了部署。文革后制定的《氣象科技發(fā)展規(guī)劃(1978—1985)》,要求采取有力措施,加速實(shí)現(xiàn)氣象科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化。1984年制定的《氣象現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展綱要》是一份非常成功的氣象事業(yè)規(guī)劃,對(duì)于當(dāng)時(shí)和后續(xù)的氣象規(guī)劃有很強(qiáng)的借鑒價(jià)值,不久，據(jù)此綱要制定了《全國(guó)氣象事業(yè)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃》。1991年國(guó)家氣象局黨組決定編制《氣象事業(yè)發(fā)展綱要(1991—2020)》和《氣象事業(yè)發(fā)展十年規(guī)劃(1991—2000)》。進(jìn)入21世紀(jì)后,中國(guó)氣象局先后制定了《氣象事業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2001—2015)》《全國(guó)氣象事業(yè)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃(2000—2005)》。2006年通過(guò)的《氣象科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃(2006—2020)》,于當(dāng)年12月由五部委(局、院)聯(lián)合頒布實(shí)施。這些歷史規(guī)劃不僅推動(dòng)了我國(guó)氣象事業(yè)的發(fā)展,而且深化了氣象部門發(fā)展的內(nèi)涵,拓展了氣象事業(yè)發(fā)展的空間。

建國(guó)后我國(guó)制定并實(shí)施了多項(xiàng)氣象中長(zhǎng)期規(guī)劃,從“一五”氣象規(guī)劃到“十二五”氣象規(guī)劃,有的五年規(guī)劃包含在更長(zhǎng)時(shí)段的規(guī)劃中,有的規(guī)劃沒(méi)有明確公布,有些時(shí)期根本沒(méi)有制定五年規(guī)劃。20世紀(jì)90年代以前,每個(gè)五年規(guī)劃并沒(méi)有得到連續(xù)執(zhí)行,一些十年以上的長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃和綱要反倒實(shí)施得比較好。從“十五”計(jì)劃開始,五年規(guī)劃成為指導(dǎo)氣象事業(yè)發(fā)展的比較固定的模式。建國(guó)以來(lái),我國(guó)先后制定實(shí)施了13項(xiàng)頂層的中長(zhǎng)期氣象事業(yè)發(fā)展規(guī)劃,見表1。

表1 建國(guó)以來(lái)中長(zhǎng)期氣象事業(yè)發(fā)展規(guī)劃簡(jiǎn)表

(二)氣象規(guī)劃在國(guó)家規(guī)劃中的體現(xiàn)

作為國(guó)家科學(xué)技術(shù)發(fā)展體系的一部分,每次國(guó)家在進(jìn)行科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃時(shí)總考慮到關(guān)于氣象的內(nèi)容,這對(duì)氣象部門內(nèi)部的規(guī)劃起到保障和支援的作用。如《1956—1967國(guó)家科學(xué)技術(shù)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃綱要》指出,“為了充分利用水文、氣象的有利因素,避免或改造其有害因素,就必須首先建立統(tǒng)一的海洋、陸地水文、氣象站網(wǎng)系統(tǒng)……以改進(jìn)海洋、陸地水文、氣象的短期及長(zhǎng)期預(yù)告?！盵1]這表明氣象規(guī)劃是國(guó)家宏觀規(guī)劃的一部分,說(shuō)明氣象部門一方面要努力在國(guó)家層面的規(guī)劃中發(fā)出自己的聲音,另一方面更要注重自身規(guī)劃的研究和制定。

國(guó)家經(jīng)濟(jì)規(guī)劃中經(jīng)常出現(xiàn)有關(guān)氣象事業(yè)發(fā)展的內(nèi)容,與氣象部門內(nèi)部的規(guī)劃相比,更具宏觀性,這有利于營(yíng)造促進(jìn)氣象事業(yè)發(fā)展的社會(huì)氛圍,優(yōu)化國(guó)家資源分配。隨著氣候變化的加劇,氣象災(zāi)害發(fā)生頻率不斷增加,氣象在國(guó)家規(guī)劃中的地位更加明顯。特別是在“十一五”期間,氣象事業(yè)發(fā)展的內(nèi)容在《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中首次成為單獨(dú)的章節(jié),說(shuō)明氣象事業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的地位日益提高,作用不斷增強(qiáng)。隨著氣象規(guī)劃對(duì)氣象事業(yè)的促進(jìn)作用逐漸加大,氣象內(nèi)容開始越來(lái)越多地影響國(guó)家層面的規(guī)劃,進(jìn)一步推動(dòng)了氣象事業(yè)的發(fā)展?！笆濉逼陂g,氣象部門“入綱要、進(jìn)規(guī)劃”取得明顯進(jìn)展。在《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》中,多處提到有關(guān)氣象的內(nèi)容[2],見表2。

表2 國(guó)民經(jīng)濟(jì)“十二五”規(guī)劃中涉及的氣象內(nèi)容

從表2可見,氣象規(guī)劃在國(guó)家層面的規(guī)劃中影響不斷加深,這與全球氣候變暖的大形勢(shì)有關(guān),也與氣象部門的努力有關(guān)。除西藏等省份外,全國(guó)絕大部分省市區(qū)和部分副省級(jí)城市的“十二五”地方發(fā)展規(guī)劃都加入了氣象內(nèi)容,有的地區(qū)還不止一項(xiàng)有關(guān)氣象的規(guī)劃。規(guī)劃內(nèi)容不僅涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,還涉及農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)甚至高新技術(shù)研發(fā)等,體現(xiàn)了新時(shí)期氣象事業(yè)的價(jià)值。

二、歷次氣象規(guī)劃的文本分析

關(guān)于過(guò)去氣象規(guī)劃的研究,受歷史條件所限,相關(guān)資料不完整,因此比較可靠的分析對(duì)象是歷次規(guī)劃的文本。不同時(shí)期的氣象規(guī)劃都帶有當(dāng)時(shí)的歷史印記,通過(guò)分析其中的指導(dǎo)思想、目標(biāo)、規(guī)劃的重點(diǎn)領(lǐng)域和重大項(xiàng)目、措施等方面,可以發(fā)現(xiàn)過(guò)去制定和實(shí)施規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)和啟示。需要注意的是,對(duì)每次規(guī)劃的文本內(nèi)容進(jìn)行分析,需要回歸具體的歷史環(huán)境,以“反輝格史”[3]的方式進(jìn)行,著重考察歷史事實(shí)對(duì)當(dāng)下和未來(lái)氣象規(guī)劃的啟示。

(一)規(guī)劃的指導(dǎo)思想

半個(gè)多世紀(jì)以來(lái),我國(guó)氣象規(guī)劃的指導(dǎo)思想隨著歷史發(fā)展不斷變化。1956年制定的氣象規(guī)劃響應(yīng)了《1956—1967年科學(xué)技術(shù)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃綱要》，這和當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景有關(guān)。家底薄弱,白手起家——這是當(dāng)時(shí)發(fā)展科學(xué)技術(shù)的大背景;鞏固政權(quán),發(fā)展民生——這是當(dāng)時(shí)對(duì)科學(xué)技術(shù)發(fā)展的總體要求。我國(guó)第一個(gè)氣象規(guī)劃以“又多、又快、又好、又省”[4]為方針,充分說(shuō)明了該氣象規(guī)劃的奠基作用和開創(chuàng)性質(zhì)。文革結(jié)束后,面對(duì)新的歷史形勢(shì),《氣象現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展綱要》提出了“立足國(guó)情,既不任意超越,也不亦步亦趨”的指導(dǎo)思想,該綱要特別提出為20世紀(jì)末國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)大西北創(chuàng)造條件,這表明氣象部門已經(jīng)開始超越部門意識(shí),主動(dòng)為國(guó)家發(fā)展服務(wù)。

制定《氣象事業(yè)發(fā)展綱要(1991—2020)》時(shí)面臨新世紀(jì)和新技術(shù)的挑戰(zhàn),社會(huì)對(duì)氣象部門提出更高要求,所以該綱要的指導(dǎo)思想是:提高氣象服務(wù)的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益;氣象事業(yè)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào),某些方面適度超前;優(yōu)化事業(yè)結(jié)構(gòu),發(fā)揮國(guó)家和地方建設(shè)氣象事業(yè)的積極性,提高全社會(huì)氣象事業(yè)整體效益,加強(qiáng)行業(yè)合作與交流。[5]回顧當(dāng)年的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃,其中仍有很多思想值得借鑒,比如重視生態(tài)效益等。黨的十八大報(bào)告明確提出重視生態(tài)文明建設(shè)之后,氣象部門更加重視氣象事業(yè)為生態(tài)文明建設(shè)服務(wù)的功能。而氣象服務(wù)的經(jīng)濟(jì)效益目前發(fā)揮得并不充分,在這一領(lǐng)域還有很大的發(fā)展空間。

進(jìn)入21世紀(jì),中國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷壯大,人民的生活水平不斷提高,全社會(huì)要求氣象部門提供種類更多、準(zhǔn)確率更高、針對(duì)性更強(qiáng)的服務(wù)。為此《氣象事業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2001—2015)》的指導(dǎo)思想就是把服務(wù)放在一切工作的首位:大力推進(jìn)氣象現(xiàn)代化建設(shè),提高氣象預(yù)報(bào)準(zhǔn)確率;推進(jìn)氣象事業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整,重視人才隊(duì)伍建設(shè)和整體素質(zhì)的提高;大力發(fā)展地方氣象事業(yè),加快發(fā)展西部地區(qū)的氣象事業(yè);促進(jìn)氣象行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。[6]這份規(guī)劃具有較高的水平,對(duì)新世紀(jì)氣象事業(yè)的發(fā)展起到了重要的指導(dǎo)作用,但是,氣象行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展尚不完善,氣象部門的行業(yè)輻射力提高程度不明顯。氣象事業(yè)的“十一五”和“十二五”規(guī)劃著力加強(qiáng)“一流技術(shù)、一流裝備、一流工作、一流臺(tái)站”建設(shè),提高“四個(gè)能力”。這兩份氣象規(guī)劃集成了以往規(guī)劃的優(yōu)點(diǎn),兼顧了歷史與現(xiàn)實(shí),有力促進(jìn)了當(dāng)前氣象事業(yè)的發(fā)展。

(二)規(guī)劃目標(biāo)

目標(biāo)是指導(dǎo)思想的具體化,是制定規(guī)劃的目的。例如,《氣象事業(yè)12 年發(fā)展規(guī)劃(1956—1967)》提出,我國(guó)氣象業(yè)務(wù)水平要在12年內(nèi)趕上或超過(guò)國(guó)際水平,在迫切需要的氣象科學(xué)部門12年內(nèi)接近國(guó)際水平。[7]這份規(guī)劃的目標(biāo)很宏偉,反映建國(guó)之初氣象部門干部職工的熱切希望和良好心愿。但是從實(shí)際情況來(lái)看,當(dāng)時(shí)我國(guó)氣象事業(yè)的基礎(chǔ)非常薄弱,全國(guó)性的氣象監(jiān)測(cè)體系沒(méi)有完全建立。在科學(xué)技術(shù)和研究水平上與國(guó)外差距較大,要在12年內(nèi)趕上甚至超過(guò)國(guó)際水平毫無(wú)可能。這一規(guī)劃受到了當(dāng)時(shí)政治形勢(shì)的影響,不過(guò)正是有這種敢于超越的豪情,我國(guó)大規(guī)模建設(shè)氣象臺(tái)站和觀測(cè)站網(wǎng),奠定了今天氣象事業(yè)的基礎(chǔ)。

1984年制定的《氣象現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展綱要(1984—2000)》,提出的目標(biāo)是到20世紀(jì)末建成適合我國(guó)特點(diǎn)，布局合理,協(xié)調(diào)發(fā)展,比較現(xiàn)代化的氣象業(yè)務(wù)技術(shù)體系,包括五大系統(tǒng)和海洋氣象觀測(cè)、預(yù)報(bào)、服務(wù)、研究等。[8]從現(xiàn)在的情況來(lái)看,目標(biāo)比較務(wù)實(shí),到20世紀(jì)末,我國(guó)的氣象事業(yè)確實(shí)基本完成了規(guī)劃目標(biāo)。比較遺憾的是,對(duì)海洋氣象的觀測(cè)和預(yù)報(bào)業(yè)務(wù)沒(méi)有得到很好發(fā)展。

20世紀(jì)90年代,國(guó)家經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)入新的階段,氣象部門自身不能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益逐漸引起重視。在《氣象事業(yè)發(fā)展綱要(1991—2020)》中,提出以下規(guī)劃目標(biāo):一業(yè)為主、兼營(yíng)多業(yè)、協(xié)調(diào)發(fā)展,完善業(yè)務(wù)設(shè)施,促進(jìn)氣象科技進(jìn)步,研究大氣環(huán)境變化等。希望氣象部門擴(kuò)展領(lǐng)域,抓住發(fā)展機(jī)遇,在多方面有所作為,在經(jīng)濟(jì)上解決自身困難。[9]我國(guó)一直處在經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和社會(huì)的快速變革中,30年間可能會(huì)發(fā)生翻天覆地的變化,用長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃目標(biāo)解決短期的經(jīng)濟(jì)困難并不合適。長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)解決大尺度問(wèn)題,短期目標(biāo)解決小尺度問(wèn)題。大尺度的目標(biāo)一般包括硬件建設(shè)、業(yè)務(wù)發(fā)展、科學(xué)技術(shù)研究與預(yù)見、人員結(jié)構(gòu)等。中小尺度的目標(biāo)包括經(jīng)費(fèi)投入、內(nèi)部管理、人員調(diào)配、福利收入等。因此,30年規(guī)劃關(guān)注“一業(yè)為主、兼營(yíng)多業(yè)”并不合適。但是研究大氣環(huán)境變化則屬于長(zhǎng)尺度問(wèn)題,很有價(jià)值,直到今天仍然需要持續(xù)關(guān)注。

21世紀(jì),中國(guó)社會(huì)發(fā)展到新的階段,人民群眾對(duì)高品質(zhì)生活的追求已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力之一。所以，《氣象事業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2001—2015)》提出氣象事業(yè)基本適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需求,形成適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、符合氣象自身發(fā)展規(guī)律的全社會(huì)氣象事業(yè)新格局,基本達(dá)到“一流技術(shù)、一流裝備、一流工作、一流臺(tái)站”的目標(biāo)。[10]該目標(biāo)符合中國(guó)的現(xiàn)狀,特別是強(qiáng)調(diào)符合氣象事業(yè)自身的發(fā)展規(guī)律,有積極的指導(dǎo)價(jià)值。

(三)規(guī)劃的重點(diǎn)領(lǐng)域和項(xiàng)目

規(guī)劃需要通過(guò)重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)工程進(jìn)行落實(shí),所以項(xiàng)目和工程是規(guī)劃的基石。在當(dāng)前“規(guī)劃—計(jì)劃—工程”的體系下,進(jìn)入規(guī)劃的項(xiàng)目,可以獲得經(jīng)費(fèi)支持,最終促進(jìn)氣象事業(yè)的發(fā)展,因此規(guī)劃項(xiàng)目和工程對(duì)于氣象事業(yè)發(fā)展有特殊意義。規(guī)劃工程最終確定并進(jìn)入規(guī)劃,是由當(dāng)時(shí)具體的環(huán)境、條件、可行性等因素綜合決定的。

在制定《氣象事業(yè)12 年發(fā)展規(guī)劃(1956—1967)》時(shí),如何實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的目標(biāo)尚在探索之中,沒(méi)有明確形成工程的說(shuō)法。這從側(cè)面說(shuō)明,氣象部門對(duì)于發(fā)展規(guī)劃、落實(shí)規(guī)劃的探索是逐步深入的。《氣象現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展綱要(1984—2000)》有四個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域,對(duì)于氣象的立業(yè)之本非常重視,同時(shí)還提出發(fā)展氣候服務(wù),效果明顯,國(guó)家氣候中心由此成立?！稓庀笫聵I(yè)發(fā)展綱要(1991—2020)》的規(guī)劃時(shí)間跨度大,因此其重點(diǎn)領(lǐng)域有所泛化,在執(zhí)行方面比較滯后?！稓庀笫聵I(yè)發(fā)展十年規(guī)劃(1991—2000)》中提到的重點(diǎn)工程則被很好地貫徹落實(shí),促進(jìn)了氣象部門整體實(shí)力的提升。

本世紀(jì)以來(lái),中國(guó)的整體國(guó)力跨上了一個(gè)大的臺(tái)階,氣象部門各項(xiàng)業(yè)務(wù)和管理工作更加規(guī)范化?！稓庀笫聵I(yè)發(fā)展規(guī)劃(2001—2015)》的重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域包括:氣象服務(wù)(決策、公眾、專業(yè)),基本業(yè)務(wù)(信息獲取、網(wǎng)絡(luò)、加工保障),科技創(chuàng)新,行政管理,科技服務(wù)與產(chǎn)業(yè),隊(duì)伍建設(shè)等。[11]該發(fā)展規(guī)劃的突出特色就是把氣象服務(wù)分成若干類別,并且強(qiáng)調(diào)氣象部門對(duì)于政府的決策服務(wù)。

(四)規(guī)劃措施

為保證規(guī)劃的完整性,使規(guī)劃能夠順利地貫徹實(shí)施,需要相應(yīng)的保障措施。不同歷史條件下,規(guī)劃的保障措施有所不同,分析規(guī)劃措施的相同性和差異性,可以考察歷史變遷。

《氣象事業(yè)12年發(fā)展規(guī)劃(1956—1967)》是我國(guó)首部氣象規(guī)劃,沒(méi)有明確提出保障措施,但是提出幾項(xiàng)關(guān)鍵性措施,包括培養(yǎng)干部、擴(kuò)大儀器生產(chǎn)、鑒定與修理等。[12]這些措施為氣象事業(yè)發(fā)展起步提供了基礎(chǔ)性保障?！稓庀笫聵I(yè)發(fā)展綱要(1991—2020)》提出的保障措施注重法規(guī)建設(shè)和決策建設(shè),表明氣象規(guī)劃開始朝著規(guī)范化和法制化方向邁進(jìn)?！稓庀笫聵I(yè)發(fā)展規(guī)劃(2001—2015)》在注重硬件設(shè)施的同時(shí),還關(guān)注生活條件的改善,有助于穩(wěn)定隊(duì)伍。

總體而言,從本世紀(jì)開始,氣象規(guī)劃的保障措施朝著規(guī)范化方向邁進(jìn)了一大步,既注重組織建設(shè)和法制建設(shè),也重視黨的建設(shè)和文化建設(shè),有利于氣象規(guī)劃在正確軌道上進(jìn)一步發(fā)展。

三、氣象規(guī)劃的歷史經(jīng)驗(yàn)與啟示

(一)氣象規(guī)劃的指導(dǎo)思想必須“頂天立地”

20世紀(jì)初,中國(guó)的氣象事業(yè)在戰(zhàn)亂中緩慢發(fā)展,臺(tái)站建設(shè)乏力,盡管當(dāng)時(shí)的中央研究院氣象研究所也曾制定過(guò)發(fā)展規(guī)劃,但由于經(jīng)費(fèi)的匱乏和戰(zhàn)亂的干擾,最終沒(méi)有實(shí)現(xiàn)規(guī)劃式發(fā)展。建國(guó)以后,在中國(guó)共產(chǎn)黨中央政府強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)下,各項(xiàng)事業(yè)開始騰飛。制定規(guī)劃、按長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃發(fā)展成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要特色。[13]規(guī)劃式發(fā)展也是中國(guó)氣象事業(yè)的基本特色。

氣象規(guī)劃的指導(dǎo)思想必須“頂天立地”。“頂天”是指中央政府和最高層領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)意見,將其精華凝練成指導(dǎo)思想,使氣象事業(yè)更緊密地服務(wù)國(guó)家的發(fā)展大局,有利于氣象規(guī)劃獲得更多資源,促進(jìn)氣象規(guī)劃的實(shí)施。如“四個(gè)一流”“四個(gè)能力”等思想到今天也沒(méi)有過(guò)時(shí),這是氣象部門長(zhǎng)期的歷史任務(wù),仍然可以作為未來(lái)氣象規(guī)劃的指導(dǎo)思想之一。黨的十八大之后,新一屆中央政府對(duì)氣象工作提出許多新的要求,有的要求還非常明確具體。所謂“立地”,就是注重氣象部門面臨的實(shí)際情況。一方面,包括氣象部門已有的資源,涉及的業(yè)務(wù)范圍,需要改革的領(lǐng)域等。這需要大量的調(diào)研和分析,對(duì)已有規(guī)劃進(jìn)行評(píng)估。另一方面,中國(guó)氣象事業(yè)與世界先進(jìn)水平仍有較大差距,遠(yuǎn)未達(dá)到世界領(lǐng)先地位,部分領(lǐng)域的差距甚至在擴(kuò)大。未來(lái)氣象規(guī)劃的指導(dǎo)思想仍然要堅(jiān)持“立地”,堅(jiān)持現(xiàn)代化建設(shè),提高自身能力,總結(jié)氣象事業(yè)規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)。

(二)頂層設(shè)計(jì)的核心是抓住關(guān)鍵路線

在社會(huì)主義初級(jí)階段,各項(xiàng)事業(yè)在蓬勃發(fā)展過(guò)程中可能遇到各種復(fù)雜的環(huán)境和情況,所以規(guī)劃需要好的綜合性頂層設(shè)計(jì)。建國(guó)后第一個(gè)中長(zhǎng)期氣象規(guī)劃對(duì)處于起步階段的中國(guó)氣象事業(yè)進(jìn)行全面布局,在很多方面做了頂層設(shè)計(jì)。盡管有些規(guī)劃內(nèi)容因?yàn)闅v史條件不成熟而無(wú)法實(shí)施,但是對(duì)于創(chuàng)業(yè)階段的中國(guó)氣象事業(yè)而言,無(wú)疑具有重大的歷史意義。即使今天看來(lái),頂層設(shè)計(jì)的許多方面依然具有參考價(jià)值。

重視頂層設(shè)計(jì),就是要求加強(qiáng)發(fā)展改革的統(tǒng)籌力度,要求規(guī)劃對(duì)氣象事業(yè)發(fā)展的各個(gè)層面、當(dāng)前目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)、氣象行業(yè)內(nèi)部和其他行業(yè)、需求和適應(yīng)等方面進(jìn)行全盤考慮,選擇更具操作性的路徑,全面設(shè)計(jì),統(tǒng)籌規(guī)劃。在快速發(fā)展的環(huán)境下,頂層設(shè)計(jì)的核心是抓住關(guān)鍵路線。比如《氣象事業(yè)12 年發(fā)展規(guī)劃(1956—1967)》的頂層設(shè)計(jì)就是抓住氣象觀測(cè)站網(wǎng)建設(shè)的關(guān)鍵路線,為今天氣象事業(yè)的發(fā)展奠定了歷史基礎(chǔ)。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展,氣象事業(yè)的改革越來(lái)越需要在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破,發(fā)展的難度也在不斷提高。各種深層次的矛盾逐漸顯露,機(jī)關(guān)職能、業(yè)務(wù)體制等方面的改革已經(jīng)到了一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期。牢牢抓住關(guān)鍵路線可以突出頂層設(shè)計(jì)的科學(xué)性和可操作性,因此必須根據(jù)關(guān)鍵路線建立完善的氣象規(guī)劃評(píng)估指標(biāo)體系和反饋機(jī)制,滾動(dòng)修訂氣象事業(yè)發(fā)展規(guī)劃。

(三)規(guī)劃的最終價(jià)值體現(xiàn)為工程項(xiàng)目的落實(shí)

氣象規(guī)劃是集體智慧的結(jié)晶,是帶有準(zhǔn)法理效力的政府和部門文件,其關(guān)鍵在于落實(shí)。為避免“規(guī)劃規(guī)劃,墻上掛掛”的現(xiàn)象,必須強(qiáng)化規(guī)劃的落實(shí)工作,細(xì)化并編制年度計(jì)劃,進(jìn)入工作計(jì)劃,再把工程項(xiàng)目變成工作方案。

及早謀劃并出臺(tái)落實(shí)方案,才能保證規(guī)劃發(fā)揮指引氣象事業(yè)發(fā)展方向的作用。氣象規(guī)劃一經(jīng)制定,就要付諸實(shí)施,強(qiáng)力推進(jìn)。從實(shí)際需要出發(fā),及時(shí)制定并完善相關(guān)的配套措施,將戰(zhàn)略規(guī)劃提出的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)轉(zhuǎn)化為能夠具體操作的實(shí)施方案、政策文件、工作措施,使規(guī)劃與氣象工作實(shí)踐有效對(duì)接。把落實(shí)各項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)作為政績(jī)考核的指標(biāo),對(duì)規(guī)劃的具體部署實(shí)施項(xiàng)目化管理,定目標(biāo)、定責(zé)任、定進(jìn)度,加強(qiáng)監(jiān)督檢查,及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決問(wèn)題,不斷修訂完善規(guī)劃。

(四)規(guī)范化、科學(xué)化是氣象規(guī)劃的發(fā)展方向

氣象戰(zhàn)略規(guī)劃是關(guān)于氣象組織工作全局性、根本性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的謀劃,需要畫出今后一段時(shí)期的“路線圖”。搞好氣象戰(zhàn)略規(guī)劃,必須把握氣象事業(yè)的內(nèi)在規(guī)律,突出全局性,體現(xiàn)前瞻性,注重系統(tǒng)性,增強(qiáng)操作性,完善配套政策,強(qiáng)化執(zhí)行措施,堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn),努力增強(qiáng)氣象戰(zhàn)略規(guī)劃的生命力。從這個(gè)角度而言,規(guī)范化和科學(xué)化是未來(lái)氣象規(guī)劃的發(fā)展方向。

只有不斷提高科學(xué)化水平,才能增強(qiáng)氣象戰(zhàn)略規(guī)劃的有效性。氣象戰(zhàn)略規(guī)劃具有引導(dǎo)資源分配和協(xié)調(diào)行動(dòng)的功能,必須結(jié)合世情、國(guó)情、黨情,根據(jù)氣象事業(yè)變化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo),科學(xué)審視現(xiàn)實(shí),規(guī)范設(shè)計(jì)未來(lái)。好的規(guī)劃具有穩(wěn)定性和有序性,能增強(qiáng)氣象工作的計(jì)劃性和針對(duì)性,減少隨意性,保持政策措施的連續(xù)性。

規(guī)范化和科學(xué)化就是要遵循規(guī)劃制定的規(guī)律,緊緊圍繞國(guó)家中心任務(wù),圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局,圍繞氣象現(xiàn)代化建設(shè)總目標(biāo),使氣象事業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃的總體部署、工作思路、政策措施保持前瞻性、富有預(yù)見性、體現(xiàn)科學(xué)性。

(五)加強(qiáng)對(duì)預(yù)見的研究,提升規(guī)劃價(jià)值

提升規(guī)劃的科學(xué)性和使用價(jià)值,可以采用“預(yù)見”的方法。氣象規(guī)劃一般包括對(duì)科學(xué)的規(guī)劃、對(duì)技術(shù)的規(guī)劃和對(duì)體制機(jī)制的規(guī)劃。這三方面可以分別用相應(yīng)的方法進(jìn)行合理預(yù)見。

第一,用科學(xué)史的方法對(duì)學(xué)科發(fā)展進(jìn)行預(yù)見。我們無(wú)法確知未來(lái),但是可以梳理過(guò)去科學(xué)發(fā)展的脈絡(luò),在一定高度把握科學(xué)發(fā)展的規(guī)律,展望某個(gè)學(xué)科的未來(lái)。科學(xué)技術(shù)史擅于從宏觀角度分析一門科學(xué)或一項(xiàng)技術(shù)的發(fā)展歷史,有獨(dú)特的橫斷學(xué)科和通識(shí)教育的功能[14],可以比較深刻地分析氣象規(guī)劃的發(fā)展規(guī)律?；赝?00年的氣象科技史,體現(xiàn)了“單—雙—多—混”的線索和“全球性+本土性”的基本規(guī)律,據(jù)此結(jié)合德爾菲法,可以推斷氣象科學(xué)未來(lái)的某些發(fā)展節(jié)點(diǎn)。通過(guò)群體訪問(wèn)和專家訪談,發(fā)掘規(guī)劃背后的歷史事實(shí),清晰勾勒出規(guī)劃文本如何從草圖變成現(xiàn)實(shí),實(shí)施過(guò)程中受到哪些因素的影響,各方利益如何實(shí)現(xiàn)平衡,等。

第二,用技術(shù)預(yù)見的方法對(duì)技術(shù)發(fā)展進(jìn)行預(yù)測(cè)。技術(shù)預(yù)見的方法可以引入規(guī)劃當(dāng)中[15],科學(xué)發(fā)展不可預(yù)料,但是技術(shù)發(fā)展在某種程度上是可以預(yù)測(cè)的。技術(shù)發(fā)展具有特定的歷史軌跡和路徑依賴,據(jù)此可以較為可靠地推測(cè)并預(yù)見未來(lái)某種技術(shù)的發(fā)展趨勢(shì)、發(fā)展節(jié)點(diǎn)、實(shí)現(xiàn)重大突破的領(lǐng)域等。比如預(yù)測(cè)雷達(dá)和衛(wèi)星的發(fā)展趨勢(shì),預(yù)測(cè)未來(lái)某些重大技術(shù)的發(fā)現(xiàn)規(guī)律,等等。

第三,對(duì)體制機(jī)制的預(yù)見。體制機(jī)制受制于社會(huì)規(guī)律和人類行為,社會(huì)規(guī)律和人類行為受制于人的生理和心理基礎(chǔ),這兩方面都是比較成熟的科學(xué)。比如人具有基本的物質(zhì)追求,因此規(guī)劃中要提高職工待遇,豐富文化生活;人在心理上符合馬斯洛需求理論,追求人生價(jià)值,因此規(guī)劃中要給底層科研人員提供向上的動(dòng)力和渠道,等等。

此外,尺度方法也可以引入規(guī)劃,歷次規(guī)劃的成功制定與尺度分析思想的應(yīng)用有一定關(guān)系,短期規(guī)劃不宜用長(zhǎng)尺度思想,同樣,長(zhǎng)期規(guī)劃也不應(yīng)該考慮小尺度問(wèn)題。

四、結(jié) 語(yǔ)

氣象規(guī)劃屬于氣象發(fā)展戰(zhàn)略研究的范疇,應(yīng)該擁有自身的學(xué)科內(nèi)涵和外延,建立科學(xué)完整的理論體系。但是總體來(lái)看,目前我國(guó)氣象規(guī)劃的制定和實(shí)施還是實(shí)踐多、理論探索少。氣象規(guī)劃的研究領(lǐng)域有特殊性,不能像物理學(xué)、化學(xué)等學(xué)科那樣通過(guò)實(shí)驗(yàn)獲得數(shù)據(jù)與結(jié)論,也不能過(guò)多地進(jìn)行推理,并涉及多方面利益。根據(jù)歷次氣象規(guī)劃的歷史發(fā)展,可以將成功的經(jīng)驗(yàn)提升到理論層面,為今后該領(lǐng)域的研究提供更多的理論支撐。

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