城鎮(zhèn)化背景下基礎(chǔ)教育管理體制面臨的挑戰(zhàn)與對策

邵博

摘 要 教育是城鎮(zhèn)化發(fā)展不可缺少的重要組成部分，在城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，教育為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了強(qiáng)有力的人才保證、科技支持和智力支撐，為廣東經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型升級和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)揮了重要作用。同時，城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的加快，對教育的改革發(fā)展不斷提出了新要求新任務(wù)。面對新的挑戰(zhàn)，迫切需要對落后的教育體制機(jī)制進(jìn)行改革和調(diào)整。深化教育管理體制改革，大膽探索，創(chuàng)新教育管理方式，對于加快廣東新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，推動廣東實現(xiàn)“三個定位、兩個率先”的目標(biāo)具有十分重要的意義。

關(guān)鍵詞 城鎮(zhèn)化 基礎(chǔ)教育 管理體制 挑戰(zhàn)

中圖分類號：G629.20 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

Challenges and Countermeasures of Basic Education

Management System in Urbanization Background

——Take Foshan and Dongguan City in Guangdong Province as an example

SHAO Bo

（Guangdong Academy of Education， Guangzhou， Guangdong 510035）

Abstract Education is indispensable to the development of urbanization important part in the development process of urbanization， education， economic and social development provides a strong guarantee of talent， technology support and intellectual support for Guangdong's economic and social transformation and upgrading to new urbanization an important role. At the same time， speeding up the development process of urbanization， the development of education reform continues to put forward new requirements for the new task. Faced with new challenges， there is urgent need for institutional mechanisms behind education reform and adjustment. Deepen education management system， the bold exploration， innovative education management， accelerating new urbanization in Guangdong， Guangdong to promote realization of "three positions， the first two" goals have great significance.

Key words urbanization； basic education； management system； challenges

1 主要做法和成效

（1）完善以縣（市、區(qū)）為主，縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)（街）統(tǒng)籌共管的基礎(chǔ)教育辦學(xué)體制。佛山市實行 “大部制”改革下的區(qū)級教育垂直行政管理，設(shè)置了鎮(zhèn)級教育行政部門，成立鎮(zhèn)教育局。初步形成統(tǒng)籌規(guī)劃與指導(dǎo)、標(biāo)準(zhǔn)評價與督導(dǎo)相對上移集中，管理落實與執(zhí)行服務(wù)相對下置前移的教育管理體制，為進(jìn)一步加強(qiáng)市級教育統(tǒng)籌力、區(qū)級教育管理力和鎮(zhèn)級教育執(zhí)行力開展了很好的探索。通過推進(jìn)市級統(tǒng)籌、區(qū)負(fù)責(zé)、鎮(zhèn)（街）分擔(dān)的管理體制，激發(fā)了各級政府辦學(xué)動力，促進(jìn)了區(qū)域教育更好更快地發(fā)展；推進(jìn)了教育管理方式的轉(zhuǎn)變，更加凸顯了政策指引、制度規(guī)范（督導(dǎo)、問責(zé)制等）、平臺搭建與管理服務(wù)的管理職能，越來越體現(xiàn)出從“全能政府”向“有限政府”、從“行政指令”向“法治政府”、從“管制型政府”向“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)型。

東莞市實行“三轉(zhuǎn)二” 辦學(xué)管理體制改革。從2007年1月起，中小學(xué)辦學(xué)管理體制由市、鎮(zhèn)、村三級辦學(xué)管理轉(zhuǎn)為市鎮(zhèn)統(tǒng)籌辦學(xué)、二級管理，將鎮(zhèn)街高中階段學(xué)校收回由市政府統(tǒng)籌辦學(xué)；鎮(zhèn)街初中、小學(xué)由學(xué)校所在地的鎮(zhèn)街政府統(tǒng)一辦學(xué)；村一級不再承擔(dān)辦學(xué)責(zé)任。根據(jù)二級辦學(xué)要求，東莞市將鎮(zhèn)街高中階段學(xué)校（含職業(yè)中學(xué)）收回市政府統(tǒng)籌辦學(xué)，鎮(zhèn)街初中、小學(xué)由學(xué)校所在地的鎮(zhèn)街政府統(tǒng)一辦學(xué)。

（2）完善以縣（市、區(qū)）為主，市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街）分擔(dān)的經(jīng)費投入體制。佛山市探索財政專項資金競爭性分配改革，實行財政專項資金分配競爭性選擇。在確保教育投入“三個增長”，確保教育基本公共服務(wù)廣覆蓋、均等化、無差別，確保教育公共資源優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的基礎(chǔ)上，選擇教育改革發(fā)展性強(qiáng)、績效性強(qiáng)的領(lǐng)域，引入財政專項資金競爭性分配機(jī)制，大力推動教育綜合改革，力促教育內(nèi)涵發(fā)展。

東莞市實行“三轉(zhuǎn)二”辦學(xué)體制改革后，市財政承擔(dān)全市高中學(xué)校全部辦學(xué)經(jīng)費；初中由市、鎮(zhèn)街共管，以鎮(zhèn)街為主，市財政承擔(dān)90%經(jīng)常性辦學(xué)經(jīng)費，其余部分由鎮(zhèn)街解決；小學(xué)由鎮(zhèn)（街）統(tǒng)一管理，并承擔(dān)其辦學(xué)經(jīng)費，村（社區(qū)）不再負(fù)責(zé)學(xué)校辦學(xué)和管理。

（3）促進(jìn)教育公平，保障隨遷子女平等接受義務(wù)教育權(quán)利。佛山市建立門檻不斷放寬、起點不斷降低、條件不斷放松、低于積分制入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的非戶籍常住人口16類政策性借讀生制度，將免費義務(wù)教育覆蓋面擴(kuò)大到非戶籍常住人口政策性借讀生，將廣東省戶籍學(xué)生全部納入，全面免除義務(wù)教育階段學(xué)校借讀費，同時，對非戶籍常住人口子女完全開放中等職業(yè)教育。佛山非本市戶籍學(xué)生就讀公辦學(xué)校率位居全省前列。東莞市進(jìn)一步降低申請的條件，簡化辦理程序，優(yōu)化辦理流程，讓教育改革發(fā)展成果惠及更多新莞人。2012年全市通過積分制入學(xué)的新莞人子女人數(shù)（含起始年級和非起始年級）達(dá)20507人，比2011年增長25.9%。實施“積分制”入學(xué)政策以來，東莞市已有65496人通過入讀公辦學(xué)校。

2 存在的主要問題

2.1 “以縣為主”教育管理體制與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展不相適應(yīng)

（1）“以縣為主”管理體制與城鎮(zhèn)化進(jìn)程中超大鎮(zhèn)（街）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，佛山、東莞等珠三角地區(qū)，逐漸形成了一系列區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)群，以及建立在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上的一批經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)，不少鎮(zhèn)（街）的財政實力已抵得上某些縣、甚至幾個縣。如東莞市虎門鎮(zhèn)面積178.5平方公里，常住人口超過60萬，2012年全鎮(zhèn)生產(chǎn)總值348億元，各項稅收總額53億元，鎮(zhèn)本級可支配財政收入達(dá)21億元。在市場化改革不斷深化、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)基本轉(zhuǎn)型、小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、城鎮(zhèn)規(guī)模迅速壯大的情況下，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制和管理模式，已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)階段小城鎮(zhèn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。鎮(zhèn)（街）作為一級基層政權(quán)，需要管理政治、經(jīng)濟(jì)、教育、文化和其各項社會事業(yè)。面對巨大的經(jīng)濟(jì)總量、龐大的人口壓力、繁雜的管理事務(wù)，可謂“上面千條線、下面一根針”。職能定位不明確、機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、權(quán)小能弱等問題，已經(jīng)成為制約這些鎮(zhèn)（街）進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展的重要因素。

（2）“以縣為主”管理體制造成管理幅度過大的問題。管理學(xué)理論認(rèn)為，管理幅度和管理層級直接影響組織效能的有效發(fā)揮。以東莞為例，撤銷鎮(zhèn)一級教育行政管理部門，使得東莞教育在行政架構(gòu)層面上只存在一級管理，全市所有教育管理事務(wù)由市教育局直接管理。東莞市教育管理部門將直接管理的在園幼兒25.57萬人、義務(wù)教育階段在校生80萬人、普通高中在校生人數(shù)7.6萬人、中等職業(yè)學(xué)校在校生5.6萬人。單虎門鎮(zhèn)就有中學(xué)11所，小學(xué)22所，幼兒園61所，中小學(xué)、幼兒園在讀（在園）學(xué)生（幼兒）7.17萬人。鎮(zhèn)（街）中心小學(xué)在本身承擔(dān)教學(xué)業(yè)務(wù)的前提下，負(fù)責(zé)如此眾多小學(xué)的管理教學(xué)業(yè)務(wù)，顯得力不從心。市級教育主管部門直接管理數(shù)量如此龐大的學(xué)校、學(xué)生和教師，管理幅度過寬，管理效率和管理效果也難以保障。

2.2 地方財政壓力過大

以東莞市為例，東莞市實施市鎮(zhèn)二級辦學(xué)體制以來，一方面教育支出占比大，市鎮(zhèn)財政壓力大。2012年，東莞市財政性教育投入共91.64億元，占全市一般預(yù)算支出的23.49%。截至2012年底，東莞市共有60.91萬名非戶籍學(xué)生在義務(wù)教育階段公、民辦學(xué)校就讀，市財政每年為非戶籍學(xué)生在公辦學(xué)校接受義務(wù)教育支出約16.07億元。如切實貫徹國家“兩個為主”的政策，將在民辦學(xué)校就讀的46.71萬名非戶籍學(xué)生全部入讀公辦學(xué)校，則每年還需增加投入約53.71億元，如此龐大的支出東莞市財政將難以承擔(dān)。另一方面，中央與省財政轉(zhuǎn)移支付支持隨遷子女教育經(jīng)費較少。

2.3 民辦教育管理體制有待完善

“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分?！钡诂F(xiàn)實中，部分政府行政管理部門和社會民眾對民辦教育真實情況缺乏足夠深入了解，對民辦教育在整個教育事業(yè)發(fā)展中的重要作用和重要地位認(rèn)識不足，成為民辦教育發(fā)展道路上的一大障礙。一是管理缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。各部門之間缺乏深入的橫向協(xié)調(diào)，合力不足，甚至出現(xiàn)互相推托的現(xiàn)象，以致許多問題得不到及時處理和妥善解決。如處理無證辦學(xué)、清理查封虛假招生廣告等問題，僅依靠教育行政部門難以得到有效解決，存在 “執(zhí)法”困境。二是管理力量相對不足。

3 對策及建議

（1）因地制宜，建立市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街）三級權(quán)責(zé)明晰的基礎(chǔ)教育辦學(xué)體制與管理體制。一是科學(xué)定位政府職能，擴(kuò)大鎮(zhèn)級管理權(quán)限，明晰區(qū)、鎮(zhèn)（街道）職權(quán)劃分。在常住人口特別多、經(jīng)濟(jì)規(guī)模特別大的鎮(zhèn)（街）獨立設(shè)立教育行政管理部門，賦予縣級教育管理權(quán)限。二是規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化編制配備。按照鎮(zhèn)（街）學(xué)校數(shù)、在校生數(shù)、教師數(shù)三項指標(biāo)，科學(xué)核算教育管理部門行政編制標(biāo)準(zhǔn)，以優(yōu)化管理幅度，提高管理效能。三是創(chuàng)新管理服務(wù)體制機(jī)制。依法劃分政府與學(xué)校的責(zé)任與權(quán)力，根據(jù)學(xué)生發(fā)展需要，將辦學(xué)需要的權(quán)力下放到學(xué)校，建立公共服務(wù)型政府。

（2）擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)（街）教育財政權(quán)，完善教育經(jīng)費投入機(jī)制，推進(jìn)鎮(zhèn)（街）教育高水平發(fā)展。一是調(diào)整優(yōu)化市、縣、鎮(zhèn)三級政府財政收支結(jié)構(gòu)，理順縣、鎮(zhèn)財政分配關(guān)系要按照“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”的要求，為鎮(zhèn)（街）履行職能創(chuàng)造條件。二是要健全中央財政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，加大給付力度。中央和省要進(jìn)一步加大對地方的支持力度，逐步建立中央適當(dāng)補(bǔ)助，流出、流入地的省、市、縣三級政府合理分擔(dān)的機(jī)制，根據(jù)各市教育人口比重結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展增量制定動態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，不斷調(diào)整，從而調(diào)動流入地政府的積極性。三是要優(yōu)化教育經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)，促進(jìn)教育均衡發(fā)展。在地區(qū)經(jīng)濟(jì)不斷增強(qiáng)的背景下，地方財政要堅持優(yōu)先發(fā)展教育，加大教育的支出比重，確保教育公益性發(fā)展，提升教育質(zhì)量。四是要優(yōu)化教育支出結(jié)構(gòu)，解決教育發(fā)展中的重點難點和突出問題，推進(jìn)教育現(xiàn)代化發(fā)展。

（3）推進(jìn)民辦教育管理體制創(chuàng)新，促進(jìn)民辦教育規(guī)范特色發(fā)展。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量農(nóng)業(yè)人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，為民辦教育發(fā)展帶來難得的機(jī)遇。應(yīng)當(dāng)按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求，切實履行統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導(dǎo)、監(jiān)督管理和提供公共教育服務(wù)的職能，從制度上保障民辦教育的地位，規(guī)范民辦教育的管理行為，推動民辦教育的發(fā)展。一是各級政府建立民辦教育管理綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。建議成立各相關(guān)職能部門組成的民辦教育綜合領(lǐng)導(dǎo)小組，建立省、市兩級民辦教育聯(lián)席會議制度，全面統(tǒng)籌民辦教育發(fā)展，協(xié)調(diào)處理各方面的關(guān)系，及時研究處理民辦教育發(fā)展遇到的重大問題。二是加強(qiáng)民辦教育管理力量。各縣級以上政府應(yīng)建立專門的民辦教育管理機(jī)構(gòu)，配置相應(yīng)人員編制，將民辦教育納入日常管理范疇。三是進(jìn)一步積極探索民辦學(xué)校分類管理改革。