跨區(qū)域治理的制度困境與突破策略：公共管理的視角

邊曉慧

（中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872）

隨著全球化、城市化和區(qū)域一體化的不斷推進(jìn)，區(qū)域之間聯(lián)系日益密切，跨區(qū)域的公共問題和公共議題日益凸顯。跨區(qū)域治理逐漸成為現(xiàn)代社會(huì)探尋政府改革與治理創(chuàng)新的新思路，它打破了狹隘的行政區(qū)劃界限、超越了簡(jiǎn)單的政府單一主體，實(shí)現(xiàn)了政府、企業(yè)、非政府組織和公民社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)作治理，成為解決區(qū)域問題和實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的有效治理模式。從理論上看，跨區(qū)域治理是“整體政府”理論框架下政府理念的進(jìn)一步創(chuàng)新和探索，它試圖彌補(bǔ)新公共管理運(yùn)動(dòng)所造成的政府組織“碎片化”和政府職能“空洞化”，超越狹隘的企業(yè)家政府和民營(yíng)化競(jìng)爭(zhēng)思維，通過有效的跨界合作與協(xié)同治理以增進(jìn)公共價(jià)值。在實(shí)踐中，各國(guó)與國(guó)際組織也從自身實(shí)際出發(fā)，形成了各具特色的跨區(qū)域治理模式和創(chuàng)新實(shí)踐，如美國(guó)的大都市區(qū)治理、英國(guó)的公私伙伴關(guān)系、日本的廣域行政以及歐盟的多層次網(wǎng)絡(luò)治理。

在我國(guó)，隨著信息通訊技術(shù)的進(jìn)步和公共交通的發(fā)展，地區(qū)之間的聯(lián)系日益廣泛密切，傳統(tǒng)的囿于行政區(qū)劃、依靠政府主體、各自為政的區(qū)域發(fā)展模式在現(xiàn)實(shí)面前遭遇重重困境。一方面，大量的區(qū)域性問題出現(xiàn)，包括地區(qū)間惡性競(jìng)爭(zhēng)、重復(fù)建設(shè)、環(huán)境破壞乃至流域治理失靈等；另一方面，區(qū)域公共議題日漸突出，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展到公共服務(wù)提供，從公共資源流動(dòng)到突發(fā)事件應(yīng)急管理，傳統(tǒng)的治理模式在應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的公共管理問題上日漸低效甚至失效。因此，實(shí)現(xiàn)中央政府與地方政府、各地方政府之間、政府與企業(yè)、非政府組織和公民社會(huì)之間的跨區(qū)域協(xié)作治理成為我國(guó)地方政府治理改革的重要思路。

盡管跨區(qū)域治理被廣泛認(rèn)同，但是在地方治理與區(qū)域發(fā)展中，跨區(qū)域治理的推行卻面臨著一系列問題和困境，如參與主體積極性不高、協(xié)作領(lǐng)域和范圍有限、協(xié)作治理形式化、治理機(jī)制不健全以及治理績(jī)效不佳等。因此，究竟我國(guó)的跨區(qū)域治理處于怎樣的發(fā)展階段，面臨哪些問題與障礙，又該如何推動(dòng)跨區(qū)域治理的有效實(shí)施等，對(duì)這些問題的回答構(gòu)成了本文關(guān)注的核心內(nèi)容?；诖耍撐氖紫纫跃┙蚣降貐^(qū)為例，對(duì)京津冀區(qū)域一體化歷程進(jìn)行了較為全面的考察，從政策實(shí)踐的角度剖析我國(guó)跨區(qū)域治理過程中面臨的問題、障礙與機(jī)遇。隨后，進(jìn)一步從理論上，運(yùn)用奧斯特羅姆的制度分析與發(fā)展框架，探討跨區(qū)域治理的影響要素和制度困境。最后，嘗試性提出我國(guó)進(jìn)一步推進(jìn)跨區(qū)域治理的策略建議。

一、京津冀區(qū)域一體化的歷程、問題與機(jī)遇

京津冀地區(qū)包括北京、天津兩個(gè)直轄市和河北省的唐山、保定、廊坊、秦皇島、張家口、承德、滄州、石家莊、邯鄲、邢臺(tái)和衡水11個(gè)地級(jí)市。事實(shí)上，自20世紀(jì)80年代起，京津冀地區(qū)之間的聯(lián)系已經(jīng)開始，持續(xù)30多年，但是京津冀地區(qū)在協(xié)同治理上卻是“起步早，發(fā)展慢”。

實(shí)際上，華北地區(qū)是改革開放以后中國(guó)率先進(jìn)行區(qū)域經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作的區(qū)域。[1]京津冀都市圈的合作始于20世紀(jì)80年代中期，京、津、冀、晉、內(nèi)蒙五省市（區(qū)）在呼和浩特市召開了第一次華北地區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作會(huì)議，率先打破地區(qū)市場(chǎng)分割，成立我國(guó)第一個(gè)區(qū)域協(xié)作組織——華北地區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作區(qū)，華北地區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作區(qū)主要通過高層會(huì)商，解決地區(qū)間的物資調(diào)劑，指導(dǎo)企業(yè)開展橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合。協(xié)作區(qū)的成立有效地促進(jìn)了地區(qū)間的物資合作，在解決區(qū)域內(nèi)各省區(qū)物資短缺方面發(fā)揮了顯著作用。[2]整體來看，京津冀地區(qū)的合作經(jīng)歷了以下四個(gè)階段：

第一階段：合作的興起和建立階段。1988年，北京與河北環(huán)京地區(qū)的保定、廊坊、唐山、秦皇島、張家口、承德6地市組建了環(huán)京經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)，建立了市長(zhǎng)、專員聯(lián)系會(huì)議制度，設(shè)立了日常工作機(jī)構(gòu)。環(huán)京經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)以推行（系統(tǒng)）聯(lián)合為突破口，帶動(dòng)企業(yè)間的聯(lián)合與協(xié)作，建立起地區(qū)企業(yè)間的廣泛聯(lián)系，卓有成效地推進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。

第二階段：合作停滯和無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)階段。20世紀(jì)90年代，由于種種原因，區(qū)域協(xié)作和區(qū)域組織逐步削弱。華北地區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作會(huì)在經(jīng)歷了1982年到1990年七次會(huì)議后銷聲匿跡。環(huán)京經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)自1994年后也進(jìn)入了走走停停的狀態(tài)。由于缺少了區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，企業(yè)之間、地區(qū)政府之間無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、重復(fù)建設(shè)也愈演愈烈；區(qū)域生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，沙塵暴連年沖擊京津地區(qū)。

第三階段：合作的復(fù)興和拓展階段。自1996年以來，京津冀區(qū)域合作開始復(fù)興，合作領(lǐng)域拓展，合作不斷向縱深化發(fā)展。1996年北京制定《北京市經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研究報(bào)告》，提出首都經(jīng)濟(jì)圈。河北省提出了兩環(huán)帶動(dòng)戰(zhàn)略，即外環(huán)渤海內(nèi)環(huán)京津。2001年，吳良鏞院士提出的大北京地區(qū)規(guī)劃實(shí)際上就包含了“京津冀北地區(qū)”。2004年，國(guó)家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟(jì)司召集京津冀地區(qū)主要城市舉辦了京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研討會(huì)，達(dá)成了加強(qiáng)區(qū)域合作的“廊坊共識(shí)”?！袄确还沧R(shí)”成為京津冀地區(qū)區(qū)域治理最為重要的標(biāo)志性事件。[3]隨后，京津冀地區(qū)的合作深度和廣度都獲得了空前發(fā)展，從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展到非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而且逐步建立了相對(duì)正式的合作機(jī)制。自2004年以來，京津冀地區(qū)在各方面展開合作，簽訂了諸多區(qū)域合作協(xié)議（見下表1）。

第四階段：合作進(jìn)入瓶頸期。近幾年來，京津冀地區(qū)的跨區(qū)域協(xié)作與治理進(jìn)入瓶頸期，相比于長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)頻繁的互動(dòng)協(xié)作，京津冀地區(qū)的一體化程度明顯落后，這從國(guó)家層面的區(qū)域規(guī)劃就可以看出：2009和2010年國(guó)家相繼出臺(tái)了《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008－2020年）》、《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，而京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃編制盡管早在2004年就已啟動(dòng)，但是歷經(jīng)7年，卻遲遲沒有出臺(tái)，京津冀地區(qū)的協(xié)同發(fā)展陷入迷局。

表1 2004-2009年京津冀地區(qū)合作協(xié)議（主要）

整體來看，起步于80年代，歷經(jīng)30年的京津冀協(xié)作治理雖然取得一定的成績(jī)，但是存在諸多問題：一是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體實(shí)力不強(qiáng)，顯著落后于長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)；二是區(qū)域內(nèi)部發(fā)展不平衡，地區(qū)之間差距較大，亞行支援項(xiàng)目研究中發(fā)現(xiàn)在河北省北部與京津接壤地帶形成了一個(gè)貧困人口集中的貧困帶，這表明周邊地區(qū)并沒有從北京發(fā)展中獲得輻射效益；三是區(qū)域合作的意識(shí)不足，特別是北京作為首都，與天津、河北互動(dòng)合作較少，地區(qū)各自為政，獨(dú)立發(fā)展，合作理念明顯落后于其他地區(qū)；四是合作僅限于非實(shí)質(zhì)性領(lǐng)域和框架議題階段，如科技合作、人才開發(fā)、旅游發(fā)展、打擊犯罪等，同時(shí)協(xié)作治理較多流于形式，缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，京津冀地區(qū)尚未實(shí)現(xiàn)真正的協(xié)同一體化發(fā)展。

京津冀地區(qū)是我國(guó)最重要的政治、文化中心，也是我國(guó)北方最大和發(fā)展程度最高的經(jīng)濟(jì)核心區(qū)，作為我國(guó)三大城市群之一，被視為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“第三極”。京津冀地區(qū)在城市功能、發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源稟賦方面具有明顯的差異性和互補(bǔ)性，而地理區(qū)位的臨近和發(fā)展水平的階差性使得這一地區(qū)存在廣泛的協(xié)作空間。隨著京津冀市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，京津冀地區(qū)具備區(qū)位、資源、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、人才多方面優(yōu)勢(shì)，存在著諸多合作的利益和空間，在更大程度上擺脫行政隸屬關(guān)系的束縛，通過市場(chǎng)調(diào)節(jié)和行政推動(dòng)，實(shí)現(xiàn)跨域治理，蘊(yùn)藏著巨大的發(fā)展?jié)撃堋Ｔ谖覈?guó)“十二五”規(guī)劃綱要中首次提出“推進(jìn)京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，打造首都經(jīng)濟(jì)圈，推進(jìn)河北沿海地區(qū)發(fā)展”，作為國(guó)家新戰(zhàn)略，首都經(jīng)濟(jì)圈迎來了前所未有的發(fā)展機(jī)遇。因此，推動(dòng)京津冀地區(qū)的跨區(qū)域治理，實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展將成為這一地區(qū)未來發(fā)展的基本思路。

二、跨區(qū)域治理的制度困境：制度供給、運(yùn)營(yíng)與存續(xù)

制度分析與發(fā)展框架（Institutional Analysis and Development Framework，簡(jiǎn)稱為IAD Framework），2009年由諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者埃莉諾·奧斯特羅姆提出，是埃莉諾教授探討政府與市場(chǎng)之外的自治組織和自主治理模式的基本方法，埃莉諾提出的制度分析的框架指出，“要解決公共池塘資源的集體行動(dòng)問題，需要關(guān)注三個(gè)問題：（1）新制度的供給問題；（2）可信承諾問題；（3）相互監(jiān)督問題”。[4]雖然埃莉諾教授的制度分析與發(fā)展框架之后又不斷拓展，但是作為最初的制度分析框架，這三個(gè)問題展現(xiàn)了埃莉諾教授分析集體行動(dòng)的主要方面?？鐓^(qū)域治理作為一種多元主體的協(xié)作治理理論，其本質(zhì)同樣體現(xiàn)為一種集體行為。因此借鑒埃莉諾教授的制度分析框架，來分析跨區(qū)域治理模式的多元困境，具有較強(qiáng)的解釋力。

跨區(qū)域治理是多元主體之間的協(xié)作治理，是一種互動(dòng)過程，因此作為一種制度變遷，跨區(qū)域治理亦表現(xiàn)為制度供給、制度運(yùn)營(yíng)和制度延續(xù)的生命進(jìn)程。基于此，本文依托埃莉諾·奧斯特羅姆教授的制度分析框架并加以拓展，從新制度供給、可信承諾、相互監(jiān)督、永續(xù)運(yùn)營(yíng)四個(gè)方面探討跨區(qū)域治理的制度困境。

（一）新制度供給：利益均衡與權(quán)力共享

羅伯特·貝茨指出：“人們之所以需要制度，是因?yàn)橹贫葦U(kuò)大了理性人的福利。但問題是：為什么供給制度？”作為一種制度模式，跨區(qū)域治理同樣會(huì)給予不同的參與主體不同的參與回報(bào)，基于利益最大化，各主體都傾向于對(duì)自身最有利的制度，因此如何確?？鐓^(qū)域治理的制度供給和制度選擇，成為跨區(qū)域治理達(dá)成的基礎(chǔ)和起點(diǎn)。形成跨區(qū)域治理制度供給的動(dòng)力根源于利益與權(quán)力的共享，那么，跨區(qū)域治理過程中利益的難以均衡和權(quán)力的規(guī)避共享就成為跨區(qū)域治理面臨的核心困境。

利益是市場(chǎng)一切行為的起點(diǎn)。在跨區(qū)域治理中，基于利益的追求也是跨區(qū)域治理達(dá)成的重要基礎(chǔ)，這種利益包括眼前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，包括表面利益和潛在利益，包括經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益和生態(tài)利益，對(duì)于治理主體來說，跨區(qū)域治理利益屬性、大小、收益期間的不同，都影響著跨區(qū)域治理的參與意愿、治理領(lǐng)域、合作廣度和深度。對(duì)于存在多元治理主體的跨區(qū)域治理模式，利益能否有效均衡成為影響其達(dá)成的核心困境。

權(quán)力的共享則體現(xiàn)為中央政府與地方政府的權(quán)力共享，地方政府之間的權(quán)力共享，以及政府與企業(yè)、非政府組織和公民社會(huì)的權(quán)力共享。一方面，政府作為公共權(quán)力的傳統(tǒng)占有者，長(zhǎng)期以來控制與命令的思維模式，不愿共享權(quán)力；另一方面，地方政府之間發(fā)展水平差距，對(duì)于合作治理存在不同的參與意愿與發(fā)展定位，弱勢(shì)政府沒有發(fā)言權(quán)，基于權(quán)力共享的跨區(qū)域治理并不總是能夠達(dá)成。

（二）可信承諾：信任建立

可信承諾解決的是一組委托人如何才能組織起來取得長(zhǎng)期集體利益，即如何確保對(duì)規(guī)則的遵守。一般情況下，通過采取外部強(qiáng)制措施，對(duì)于違規(guī)行為給予強(qiáng)硬制裁的方式，確保人們做出遵守合同的承諾，此時(shí)每個(gè)人都可能做出可信的承諾。但是跨區(qū)域治理與政府管制模式的區(qū)別就在于，這是一種協(xié)商柔性的治理模式，對(duì)于跨區(qū)域治理中組織行為的可信承諾更多的是基于信任。

信任作為一種社會(huì)資本，是指人們做出行動(dòng)時(shí)，盡管存在著信息不對(duì)稱，但是仍然選擇相信對(duì)方并做出相應(yīng)的行動(dòng)，信任降低了道德風(fēng)險(xiǎn)和交易成本，成為促進(jìn)相互合作與伙伴關(guān)系建立的重要因素。但是信任并不是客觀存在的，它根植于每一個(gè)治理主體的期望、經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐之中，它是政府、企業(yè)、非政府組織和公民社會(huì)等多種實(shí)體在長(zhǎng)久的互動(dòng)交往中積累起來的。一方面，傳統(tǒng)官僚文化成為跨區(qū)域治理的客觀障礙，“合作精神注重平等，適應(yīng)性，自由裁量和最終結(jié)果；官僚主義敬奉等級(jí)，穩(wěn)定，服從和程序”；[5]另一方面，長(zhǎng)期以來，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得人們之間的關(guān)系更多的是基于利益而不是信任，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不完善，失信行為的大量存在，使得信任作為社會(huì)資本被過度消耗，基于信任的合作治理面臨著高昂的交易成本和難以預(yù)期的合作風(fēng)險(xiǎn)。

（三）治理監(jiān)督：責(zé)任追究

如果說可信承諾是對(duì)于治理主體行為的預(yù)期，治理監(jiān)督則是對(duì)于治理主體行為的控制。在跨區(qū)域治理中，一種有效的方式是對(duì)于責(zé)任的追究。責(zé)任追究作為一種逆向和消極的控制方式，可以有效的引導(dǎo)治理主體的行為選擇，跨區(qū)域治理作為一種共享利益共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的整體性治理，“政府在一個(gè)真正無(wú)縫隙的相互依賴的內(nèi)部關(guān)系中變成了一個(gè)合作伙伴，這種伙伴關(guān)系模糊了部門之間的界限，使得公共責(zé)任和私人責(zé)任之間更加難以區(qū)分”，[6]跨區(qū)域治理在帶來種種治理優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也使得治理主體之間的職責(zé)界限變得模糊，責(zé)任的分割和認(rèn)定成為困難的事情。

責(zé)任追究和歸屬困境主要表現(xiàn)在以下方面：一是跨區(qū)域治理作為公共權(quán)力的行使，是對(duì)公共事務(wù)的治理，公共性使得治理責(zé)任本身即存在模糊性；二是跨區(qū)域治理的多元主體合作，使得責(zé)任分散和弱化，同時(shí)作為一種整體性責(zé)任也難以進(jìn)行明確分割；三是跨區(qū)域治理作為一種平等、自愿的行為選擇，相比于政府科層制，缺乏強(qiáng)有力的約束和控制。治理責(zé)任歸屬難，使得治理主體機(jī)會(huì)主義行為大量存在，不僅不利于對(duì)治理行為進(jìn)行監(jiān)督，而且一旦治理失敗，則難以進(jìn)行救濟(jì)并彌補(bǔ)損失。

（四）制度永續(xù)：治理的有效性和正當(dāng)性

盡管埃莉諾教授制度分析框架并未提到制度永續(xù)問題，但是其對(duì)于公共池塘資源自主組織和自主治理的制度分析卻時(shí)刻關(guān)注制度的“存續(xù)性”問題，“最引人注目的是這些資源系統(tǒng)和制度所顯示的非凡的堅(jiān)韌性”，[4]142對(duì)于跨區(qū)域治理的制度分析，研究其永續(xù)經(jīng)營(yíng)問題，本質(zhì)在于關(guān)注制度的生命力，通過確保其永續(xù)經(jīng)營(yíng)，不斷推動(dòng)制度的創(chuàng)新、發(fā)展與變遷。對(duì)于跨區(qū)域治理來說，其永續(xù)運(yùn)營(yíng)的支撐和保障來自于跨域治理的有效性和正當(dāng)性，但是實(shí)踐中，跨區(qū)域治理似乎并不總是有效和正當(dāng)。

一是跨區(qū)域治理的有效性存在局限。治理并不是萬(wàn)能解藥，治理在面對(duì)特定問題時(shí)同樣存在著反應(yīng)緩慢、效率低下等缺陷，進(jìn)而造成治理失靈；另一方面，基于信任這種社會(huì)軟資本的治理模式在合作的初期階段往往比較脆弱，政府治理能力的落后與不足也將直接影響治理效果。

二是跨區(qū)域治理的正當(dāng)性存在質(zhì)疑。治理的協(xié)作性將原本屬于政府的責(zé)任部分或全部的轉(zhuǎn)移給企業(yè)組織并且進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，因此治理方式、治理工具和治理程序都可能導(dǎo)致治理的失范。與此同時(shí)，政府提供公共服務(wù)和社會(huì)治理責(zé)任的分散，也將影響和減少公眾對(duì)于政府的依賴、認(rèn)同與忠誠(chéng)，治理的合法性遭受質(zhì)疑。

三、跨區(qū)域治理的突破機(jī)制與策略

如前文分析，跨區(qū)域治理的制度困境具有理論性和實(shí)踐性，跨區(qū)域治理的制度困境使得跨區(qū)域治理的制度實(shí)踐對(duì)于治理要素提出了更高的要求，因此無(wú)論是跨區(qū)域治理的進(jìn)一步推進(jìn)，還是治理困境的突破和超越，都有賴于各項(xiàng)治理要素的不斷完善與匹配”，本文認(rèn)為其中核心的五項(xiàng)要素可以歸結(jié)為：治理理念的更新、治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、治理能力的提升、治理機(jī)制的完善與治理工具的創(chuàng)新，這五項(xiàng)治理要素的演進(jìn)也勾勒出了未來我國(guó)跨區(qū)域治理困境的突破策略與可能路徑。

（一）治理理念的更新

改革開放以來，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)上建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，在政治上推動(dòng)地方分權(quán)化改革，釋放了地方積極性，有效促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。但與此同時(shí)，地方之間的競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈，地方政府各自為政，過度追求經(jīng)濟(jì)效益和短期效益，這種零和博弈的發(fā)展模式在根本上源于合作理念的缺乏。多年來，京津冀地區(qū)合作始終處于不溫不火階段，很大程度上源于地方政府發(fā)展理念的錯(cuò)位，特別是對(duì)于北京來說，不愿放棄經(jīng)濟(jì)中心，缺乏與其他地區(qū)真誠(chéng)與深入的交流與協(xié)作。事實(shí)上，隨著經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化的發(fā)展，信息社會(huì)的到來，地方之間的聯(lián)系日益密切，越來越多的跨域性問題開始出現(xiàn)，任何一種問題解決都難以依靠自身的資源和能力來應(yīng)付，實(shí)現(xiàn)合作共贏成為現(xiàn)代社會(huì)的理性選擇。比如，北京的交通擁擠問題，工業(yè)轉(zhuǎn)型問題，環(huán)境污染問題以及構(gòu)建世界型城市都需要周邊地區(qū)的協(xié)助與配合。同樣，天津、河北地區(qū)的發(fā)展可以充分依托北京的科技、人才等智力資源，從而顯著提高本地區(qū)的發(fā)展水平和發(fā)展質(zhì)量?？傊?，合作理念的樹立和培育對(duì)于地方發(fā)展具有戰(zhàn)略性意義，但是合作理念的培育不是一朝一夕的事情，需要地方政府真誠(chéng)的投入并不斷累積，也只有真正樹立起“共享、共贏、協(xié)作、合作”的新理念，才能最大程度地推動(dòng)地方建設(shè)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)發(fā)展。

（二）治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

一個(gè)優(yōu)良的治理結(jié)構(gòu)必然需要強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)和政府承諾。對(duì)于京津冀政府來說，一直沒有成立具有一定行政權(quán)力的治理機(jī)構(gòu)，政府聯(lián)席會(huì)也僅是非正式的聯(lián)誼溝通機(jī)構(gòu)，沒有強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)組織，跨區(qū)域治理就難以做出有效的政府承諾，使得各方對(duì)于跨區(qū)域合作流于形式，或僅限于非實(shí)質(zhì)性合作領(lǐng)域。對(duì)于跨區(qū)域治理來說，在早期與中期階段，政府的介入與推動(dòng)是必要的，中央政府主導(dǎo)模式或平行地方政府協(xié)調(diào)模式，都需要一個(gè)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)的存在，從而保證政策的推動(dòng)和實(shí)行。因此對(duì)于當(dāng)前我國(guó)的跨區(qū)域治理來說，成立專門的跨區(qū)域治理機(jī)構(gòu)無(wú)疑是最為必要和緊迫的事情，治理結(jié)構(gòu)可以由中央政府委派官員組成，也可以由平行的地方政府抽調(diào)各自相關(guān)人員組成。但是無(wú)論何種領(lǐng)導(dǎo)組織，都必須賦予其較為強(qiáng)勢(shì)的權(quán)力和資源，同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)內(nèi)部還必須建立起比較成熟和常態(tài)的制度化工作機(jī)制，切實(shí)推動(dòng)跨區(qū)域治理。

（三）治理能力的提升

跨區(qū)域治理區(qū)別于傳統(tǒng)政府管理，是一種跨界性的多元網(wǎng)絡(luò)治理，“要想管理一個(gè)通過網(wǎng)絡(luò)伙伴完成大部分使命的政府實(shí)體，就需要學(xué)習(xí)和借鑒不同于傳統(tǒng)政府管理模式的技能和方法”，[7]5跨區(qū)域治理對(duì)于地方政府提出了更高的能力要求。一是溝通能力，體現(xiàn)為政府、企業(yè)、非政府組織之間的交流，友好充分地表達(dá)各自的利益訴求，尋找合作的利益基礎(chǔ)。對(duì)于那些溝通意愿不足的地方政府和地區(qū)，需要中央政府的政策激勵(lì)，加強(qiáng)地方政府之間，政府與企業(yè)、非營(yíng)利組織之間的聯(lián)系與互動(dòng)，構(gòu)建多樣化的溝通平臺(tái)與渠道，增進(jìn)彼此了解。二是談判能力，基于利益的跨區(qū)域合作是最穩(wěn)固的合作，談判則是表達(dá)和爭(zhēng)取利益的基本方式。長(zhǎng)期以來，政府作為公共權(quán)力的唯一享有者，往往采取指揮命令的方式，不屑于談判的同時(shí)也使得談判能力極為缺乏，談判能力落后直接影響了治理主體之間協(xié)作的達(dá)成。三是合同管理能力。在公私伙伴關(guān)系中，承包合同代替了等級(jí)制度，[7]18無(wú)論是政府、企業(yè)、非政府組織還是公民社會(huì)之間，協(xié)作伙伴關(guān)系在很大程度上都是靠承包合同的各項(xiàng)條款來維系，合同的簽訂、管理成為政府在跨區(qū)域治理中面臨的嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，強(qiáng)化合同管理，如同一家企業(yè)成為“精明買主”，成為政府未來最缺乏和最重要的能力。

（四）治理機(jī)制的完善

治理機(jī)制是跨區(qū)域治理運(yùn)行的載體和通道，治理機(jī)制的不完善直接影響著治理的達(dá)成?？鐓^(qū)域治理的正常運(yùn)行需要一個(gè)機(jī)制系統(tǒng)，其中的關(guān)鍵機(jī)制包括利益機(jī)制、互助機(jī)制和信息機(jī)制。一是利益機(jī)制。相比于來自上級(jí)命令的強(qiáng)制性合作，基于利益驅(qū)使的自愿合作更加靈活和有效，利益機(jī)制是跨區(qū)域治理中市場(chǎng)化作用的體現(xiàn)，政府、企業(yè)、非政府組織之間基于地理臨近、資源互賴、服務(wù)共享、成本共擔(dān)等合作優(yōu)勢(shì)而推動(dòng)跨區(qū)域治理。但是當(dāng)前，利益機(jī)制的不完善，使得地區(qū)之間的合作大多來自外部推動(dòng)而缺乏內(nèi)部的自我驅(qū)使，完善、高效的利益機(jī)制包括利益的誘因機(jī)制、利益的共享機(jī)制和利益的補(bǔ)償機(jī)制。二是互助機(jī)制。不同于利益機(jī)制，互助機(jī)制更多的是基于志愿精神和對(duì)相互幫助、彼此協(xié)作的認(rèn)可，實(shí)際上，地方政府面臨的諸如公共安全、突發(fā)事件和危機(jī)管理等公共服務(wù)和公共問題，在發(fā)生時(shí)往往具有臨時(shí)性和偶然性，區(qū)域差異性較小而治理專業(yè)性較高，通過互助機(jī)制的建立不僅避免了重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)，減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且有效提高了服務(wù)的專業(yè)化水平，當(dāng)前，我國(guó)志愿精神的缺乏，政府好大喜功的理念也使得在國(guó)外廣泛存在的互助機(jī)制十分薄弱。三是信息機(jī)制。作為一種網(wǎng)絡(luò)化治理，信息的快速傳遞和共享成為協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定和高效的重要因素，信息機(jī)制在我國(guó)政府管理中尚未引起足夠的重視，導(dǎo)致信息的收集、發(fā)布和共享以及信息流程管理相對(duì)不足。充分發(fā)揮信息的戰(zhàn)略性價(jià)值，必須進(jìn)一步完善我國(guó)的信息支撐機(jī)制、信息整合機(jī)制、信息服務(wù)機(jī)制、信息共享機(jī)制都是進(jìn)一步推動(dòng)跨區(qū)域治理的必然要求。

（五）治理工具的創(chuàng)新

跨區(qū)域治理作為一種治理方式，其有效運(yùn)行可以借助一系列的治理工具，治理工具的不善運(yùn)用和運(yùn)用不足成為影響跨區(qū)域治理的重要因素。借鑒國(guó)內(nèi)外成功的跨區(qū)域治理的實(shí)踐，跨區(qū)域治理的重要工具主要包括規(guī)劃工具、評(píng)估工具和資金工具。一是規(guī)劃工具。實(shí)際上，規(guī)劃工具是西方國(guó)家廣泛應(yīng)用的治理手段，規(guī)劃作為一種具有戰(zhàn)略性和前瞻性的空間設(shè)計(jì)，可以有效避免政府各自為政的個(gè)體發(fā)展，但是在我國(guó)，規(guī)劃往往淪為形式，規(guī)劃僅僅作為文本并不能指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)，或者囿于本地，缺乏區(qū)域的整體視野和長(zhǎng)遠(yuǎn)思維，從而規(guī)劃的協(xié)調(diào)性和指導(dǎo)性作用十分有限，規(guī)劃工具在跨區(qū)域治理中的作用有待進(jìn)一步發(fā)揮。二是評(píng)估工具。無(wú)評(píng)估則無(wú)管理，績(jī)效評(píng)估作為我國(guó)借鑒國(guó)外先進(jìn)政府管理經(jīng)驗(yàn)的重要體現(xiàn)，其評(píng)估作用尚未充分顯現(xiàn)。在跨區(qū)域治理中，既要改變傳統(tǒng)的以行政區(qū)劃為單位的評(píng)估個(gè)體，重視區(qū)域整體協(xié)作績(jī)效的評(píng)估，也要避免唯GDP的評(píng)估理念，而更加關(guān)注治理的環(huán)境效益、整體效益和長(zhǎng)遠(yuǎn)效益。三是資金工具。在西方社會(huì)，特別是歐盟的跨區(qū)域治理中，資金工具發(fā)揮著重要的作用。歐盟的區(qū)域資金包括聚合資金、結(jié)構(gòu)資金、專項(xiàng)資金、創(chuàng)新基金和獎(jiǎng)勵(lì)資金等，用于解決不同的區(qū)域問題，實(shí)現(xiàn)不同的區(qū)域目標(biāo)。資金工具作為一種經(jīng)濟(jì)的調(diào)控手段成為推動(dòng)跨區(qū)域治理實(shí)現(xiàn)的最有效工具，在我國(guó)跨區(qū)域治理中，資金工具尚沒有充分發(fā)揮效用。

從公共管理的視角來看，治理模式的變革與創(chuàng)新已經(jīng)成為各國(guó)面臨的共同問題，跨區(qū)域治理顯現(xiàn)了全球范圍的普遍性。作為一種治理改革創(chuàng)新實(shí)踐，鼓勵(lì)地方政府之間的聯(lián)合行動(dòng)，關(guān)注公私伙伴關(guān)系的建立，鼓勵(lì)非政府組織與公民社會(huì)的積極參與，推動(dòng)了區(qū)域之間的合作共贏與可持續(xù)發(fā)展。但是，跨區(qū)域治理如同任何制度一樣，其制度困境也是現(xiàn)實(shí)的和不可回避的，也充分表明跨區(qū)域治理不是萬(wàn)能的，更不是千篇一律的。因此，作為一種新的治理模式和思路，跨區(qū)域治理改革也必然是漸進(jìn)的、系統(tǒng)的和地方特色的。

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