城區(qū)功能定位與政府機(jī)構(gòu)設(shè)置

朱帥

一、當(dāng)前城區(qū)政府機(jī)構(gòu)編制管理存在的問題

（一）城區(qū)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置單一，可調(diào)性差。城區(qū)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置具有系統(tǒng)性、統(tǒng)一性和法制性的特征，要以職責(zé)的科學(xué)配置為基礎(chǔ)，實現(xiàn)職責(zé)明確、分工合理、機(jī)構(gòu)精簡、權(quán)責(zé)一致，使決策和執(zhí)行相協(xié)調(diào)。在城區(qū)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置工作中，忽略了各城區(qū)間政府職責(zé)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上的差異性，有限的機(jī)構(gòu)個數(shù)主要用于設(shè)置與上級完全對口的政府機(jī)構(gòu)。經(jīng)過上一輪政府機(jī)構(gòu)改革，濟(jì)南市各城區(qū)的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置均與市一級機(jī)構(gòu)相對應(yīng)，各城區(qū)間政府機(jī)構(gòu)設(shè)置大體一致。上下統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)設(shè)置有利于市級部門從項目、物質(zhì)、資金上給予各區(qū)直接支持和指導(dǎo)，便于縱向管理，方便各區(qū)開展工作。但是，這種一致性也直接導(dǎo)致了城區(qū)政府組織結(jié)構(gòu)單一化，城區(qū)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際需要未能完全匹配，區(qū)域間的特色性、差異性、功能性無法體現(xiàn)。

以歷下區(qū)為例，政府工作部門22個，均與上級政府機(jī)構(gòu)對應(yīng)設(shè)置，缺乏產(chǎn)業(yè)推進(jìn)部門。為了實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略，成立了東部新區(qū)建設(shè)指揮部、舊城改造建設(shè)指揮部等多個臨時性機(jī)構(gòu)。臨時性機(jī)構(gòu)的設(shè)立，在一定程度上避免了多頭管理、工作推進(jìn)力度小的局面，但因其存在職能界定的不完善性、設(shè)置的短期性、人員結(jié)構(gòu)的松散性等弊端，不利于整體產(chǎn)業(yè)的長期發(fā)展。

（二）事業(yè)單位設(shè)置分散重復(fù)，整合難度大。以往在事業(yè)單位設(shè)置上存在一定的盲目性，往往是為開發(fā)一個片區(qū)或者開展一項工作，就設(shè)立一個事業(yè)單位，缺乏立足于全區(qū)層面或整體產(chǎn)業(yè)高度上的統(tǒng)籌考慮，造成事業(yè)單位設(shè)置分散、規(guī)模較小、功能單一、職責(zé)重復(fù)。隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展變化，部分事業(yè)單位所承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)已經(jīng)弱化、業(yè)務(wù)萎縮，但由于設(shè)置時過于分散，分屬于不同的系統(tǒng)、不同的街道，出于自身利益的考慮，跨系統(tǒng)、跨區(qū)域整合事業(yè)單位存在一定的難度和阻力。這就導(dǎo)致了部分職能弱化事業(yè)單位仍維持現(xiàn)狀，或僅僅是滿足于系統(tǒng)內(nèi)局部整合，造成了事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制資源浪費。

以歷下區(qū)為例，街道辦事處所屬的商業(yè)街管理處就有20家，政府直屬的片區(qū)管委會有4家，職能重復(fù)交叉，其中職能弱化的有9家。在泉城路中心商業(yè)區(qū)內(nèi)，現(xiàn)有3家事業(yè)單位為片區(qū)入駐商家提供公益性服務(wù)，隨著泉城路商業(yè)街商業(yè)載體的不斷改造提升，其中兩家事業(yè)單位現(xiàn)已完成設(shè)立時特定的工作任務(wù)，職能趨于弱化消失；山大路商務(wù)功能區(qū)內(nèi)，現(xiàn)有兩家事業(yè)單位為片區(qū)入駐企業(yè)提供公益性服務(wù)。由于上述事業(yè)單位分別隸屬于不同的政府機(jī)構(gòu)管理，且規(guī)模較小，職責(zé)交叉，協(xié)調(diào)配合機(jī)制不健全，在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作中，還存在相互推諉、盲目競爭的問題，未能形成工作合力。

（三）編制資源分布不合理，利用率較低。一方面行政編制總量存在機(jī)械平均分配的問題，導(dǎo)致部分城區(qū)政府行政編制總量與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度不相吻合。受總量的限制，政府機(jī)構(gòu)分配到的行政編制普遍較少。加之政府機(jī)構(gòu)設(shè)置單一，可調(diào)性差，機(jī)構(gòu)編制部門要收回職責(zé)弱化政府機(jī)構(gòu)的編制難度較大，職責(zé)加強(qiáng)的政府機(jī)構(gòu)想多爭取一部分編制資源更是難上加難。另一方面，事業(yè)單位編制資源雖然相對于行政編制寬裕一些，但受設(shè)置分散、難以充分整合、動態(tài)管理落實不到位等因素的影響，無法充分利用現(xiàn)有的事業(yè)編制資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)調(diào)整與發(fā)展，導(dǎo)致編制資源利用率低。

目前，歷下區(qū)除幾個規(guī)模較大的政府機(jī)構(gòu)外，其余的政府機(jī)構(gòu)行政編制普遍是8至11名。在編制資源普遍緊缺的情況下，機(jī)構(gòu)編制部門難以在政府內(nèi)部運行行政編制資源動態(tài)調(diào)整機(jī)制。事業(yè)編制雖然整體呈略微空編狀態(tài)，但零散的商業(yè)街管理處和片區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)占用了部分編制資源，受跨系統(tǒng)整合難的限制，也增加了空余編制二次利用的難度。

二、以城區(qū)功能定位為基礎(chǔ)優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的實踐及意義

針對上述機(jī)構(gòu)編制管理工作中存在的問題，各地均做了諸多有益嘗試，其中北京市和天津市在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置工作中引入了城區(qū)功能定位的概念，以政府職責(zé)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向為切入點，科學(xué)設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，合理配置編制資源，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

（一）城區(qū)功能定位概述。城區(qū)功能定位是從城市功能定位延伸出來的一個概念。城區(qū)功能定位是為了實現(xiàn)城區(qū)效益最大化、促進(jìn)城市功能的實現(xiàn)，根據(jù)區(qū)域條件、競爭環(huán)境、消費需求等因素的變化趨勢，對城區(qū)自身主要發(fā)揮作用和承擔(dān)任務(wù)的重點領(lǐng)域、目標(biāo)位置等做出的戰(zhàn)略性安排。明確城區(qū)功能定位是挖掘城區(qū)發(fā)展?jié)摿Α⒃鰪?qiáng)城區(qū)綜合實力以促進(jìn)整個城市功能定位實現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)。在確定城區(qū)功能定位的工作中應(yīng)遵循戰(zhàn)略性、前瞻性和獨特性三個方面的原則。我國關(guān)于城市（區(qū)）功能定位的研究起步較晚，主要是在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的城市經(jīng)濟(jì)功能研究中涉及到。

（二）北京市和天津市優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的做法。在2009年的政府機(jī)構(gòu)改革工作中，北京市和天津市政府根據(jù)政府機(jī)構(gòu)改革的有關(guān)要求和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展需要，以城區(qū)功能定位為基礎(chǔ)，通過實施科學(xué)有效的調(diào)整措施，對政府機(jī)構(gòu)優(yōu)化設(shè)置工作進(jìn)行了有益探索。

1.明確機(jī)構(gòu)設(shè)置目標(biāo)。北京市在全國率先對城區(qū)功能進(jìn)行了定位，2009年天津市政府印發(fā)了《關(guān)于中心城區(qū)功能及產(chǎn)業(yè)定位發(fā)展繁榮都市型經(jīng)濟(jì)的實施意見》。兩市均根據(jù)城市整體發(fā)展戰(zhàn)略，確定了各城區(qū)的功能定位。在隨后的政府機(jī)構(gòu)改革中，北京市和天津市在城區(qū)政府機(jī)構(gòu)改革意見中進(jìn)一步指出，各城區(qū)政府機(jī)構(gòu)編制部門要以體現(xiàn)城區(qū)特色功能定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向為目標(biāo)，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置。

2.構(gòu)建政府組織架構(gòu)。北京市和天津市城區(qū)政府按照“先明確功能，再確立結(jié)構(gòu)”的邏輯，采用了條塊結(jié)合型的政府組織架構(gòu)，以條為主，以塊為輔?！皸l”主要設(shè)置了與上一級政府相對應(yīng)的機(jī)構(gòu)；“塊”設(shè)置了促進(jìn)城區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的功能機(jī)構(gòu)。條塊結(jié)合型政府組織架構(gòu)，既可以充分調(diào)動“塊”的積極性，促進(jìn)了區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，又可以使“條”能夠通過規(guī)范化的途徑發(fā)揮作用，以實現(xiàn)上級政府對下級政府的有效領(lǐng)導(dǎo)。

3.設(shè)置政府功能機(jī)構(gòu)。北京市和天津市各城區(qū)根據(jù)功能定位，設(shè)置了服務(wù)區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政府機(jī)構(gòu)。例如，處于首都功能核心區(qū)的東城區(qū)，發(fā)展任務(wù)包括保護(hù)古都風(fēng)貌、改善人居環(huán)境，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。該區(qū)政府設(shè)置歷史風(fēng)貌保護(hù)辦公室，承擔(dān)歷史風(fēng)貌保護(hù)職責(zé)；設(shè)置區(qū)產(chǎn)業(yè)和投資促進(jìn)局，承擔(dān)統(tǒng)籌管理本區(qū)現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)的職責(zé)。天津市河?xùn)|區(qū)的發(fā)展任務(wù)包括重點發(fā)展金融服務(wù)業(yè)、新媒體創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)和都市型工業(yè)。該區(qū)分別設(shè)置區(qū)合作交流辦公室、區(qū)金融服務(wù)辦公室、區(qū)文化和旅游局（掛區(qū)新聞出版局、區(qū)版權(quán)局、區(qū)創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)辦公室牌子），承擔(dān)與其城區(qū)功能定位相對應(yīng)的職責(zé)。

（三）以城區(qū)功能定位為基礎(chǔ)優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的意義。北京市和天津市在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置工作中，根據(jù)中央制定的政府機(jī)構(gòu)改革指導(dǎo)思想，以城區(qū)功能定位為基礎(chǔ)，進(jìn)一步明確政府職責(zé)，合理設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，提升了機(jī)構(gòu)編制管理整體工作科學(xué)化水平，推進(jìn)了區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向趨于立體化和功能化。其意義主要表現(xiàn)在以下三個方面：

1.促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求相匹配。以城區(qū)功能定位為基礎(chǔ)設(shè)置政府機(jī)構(gòu)具有戰(zhàn)略性和前瞻性的特點，在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置前就對其組織架構(gòu)進(jìn)行了優(yōu)化。一方面，以條塊結(jié)合型的組織架構(gòu)設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)了統(tǒng)一性與差異性、原則性與靈活性的有機(jī)結(jié)合，縮小了隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化而需調(diào)整的政府機(jī)構(gòu)范圍，保持了政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的相對穩(wěn)定性。另一方面，在不突破行政機(jī)構(gòu)限額的前提下，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置“上下兼顧”，既滿足了城區(qū)政府基本運行，又加強(qiáng)了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能，推動了政府機(jī)構(gòu)設(shè)置工作由“一刀切”的粗放式模式向“量體裁衣”的精細(xì)化模式轉(zhuǎn)變，城區(qū)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置準(zhǔn)確性得到顯著提高。以城區(qū)功能定位為基礎(chǔ)設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，從相對穩(wěn)定性和準(zhǔn)確性兩個方面保證了政府機(jī)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求相匹配。

2.促進(jìn)編制資源實現(xiàn)整體效益最大化。以城區(qū)功能定位為基礎(chǔ)優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，是實現(xiàn)編制資源整體效益最大化的前提。在有限的行政編制總量中，通過整合“條”范圍內(nèi)職責(zé)弱化或相近的政府機(jī)構(gòu)，調(diào)劑出部分行政編制用于再分配。通過設(shè)置“塊”結(jié)構(gòu)中的政府機(jī)構(gòu)，把在機(jī)構(gòu)整合中調(diào)劑出來的行政編制分配到促進(jìn)區(qū)域特色發(fā)展的政府機(jī)構(gòu)中、調(diào)整到職能強(qiáng)化的機(jī)構(gòu)中，既提高了行政編制的利用率，又為引進(jìn)急需人才提供了編制保證，使編制資源發(fā)揮最大的效益。

3.促進(jìn)提升政府機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)化水平。北京市和天津市在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置工作中，將政府機(jī)構(gòu)設(shè)置目標(biāo)從單純地滿足于“上下對應(yīng)”，轉(zhuǎn)變?yōu)閷崿F(xiàn)城區(qū)功能定位；將政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置原則由“一刀切、齊步走”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙虻刂埔?、量體裁衣”；將政府組織架構(gòu)設(shè)計由“劃分機(jī)構(gòu)—給機(jī)構(gòu)命名—確定各個機(jī)構(gòu)的職能”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤按_定政府職責(zé)—構(gòu)建能夠全面履行這一職責(zé)的組織結(jié)構(gòu)”。可見，以城區(qū)功能定位為基礎(chǔ)優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置是機(jī)構(gòu)編制管理工作的思維創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新，它不僅在一定程度上破解了當(dāng)前城區(qū)政府機(jī)構(gòu)編制管理工作中存在的問題，促進(jìn)提升政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)化水平，而且真正把機(jī)構(gòu)編制工作納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的整體布局中謀劃，為黨委、政府中心工作提供有力的機(jī)構(gòu)編制保障。

三、歷下區(qū)優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的思考

根據(jù)《濟(jì)南市城市總體規(guī)劃（2005年-2020年）》，歷下區(qū)的功能定位是：承擔(dān)省會城市政治文化中心、金融管理中心和國際交往中心的職能，同時具有服務(wù)全國的會展、體育、醫(yī)療、商業(yè)和旅游等功能。歷下區(qū)根據(jù)城區(qū)功能定位和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展任務(wù)，確定了“西部提升、中部崛起、東部騰飛”的發(fā)展戰(zhàn)略，圍繞東部新城中央商務(wù)區(qū)和中西部老城區(qū)建設(shè)，逐步形成以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為核心、傳統(tǒng)商貿(mào)旅游業(yè)為基礎(chǔ)、具有強(qiáng)勁區(qū)域核心競爭力的現(xiàn)代省會城區(qū)。為進(jìn)一步提升政府機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)化水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，現(xiàn)提出以下幾點思路。

（一）根據(jù)城區(qū)功能定位，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置。

1.科學(xué)謀劃政府組織架構(gòu)。隨著政府職能和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不斷變化，一方面部分政府機(jī)構(gòu)職能逐步弱化，另一方面政府促進(jìn)區(qū)域集群產(chǎn)業(yè)發(fā)展的職責(zé)凸顯。為了使政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和被賦予的職責(zé)滿足經(jīng)濟(jì)社會戰(zhàn)略發(fā)展的需要，重新構(gòu)建政府組織架構(gòu)顯得尤為重要。按照政府組織架構(gòu)要適應(yīng)全面履行城區(qū)政府職責(zé)的原則，借鑒北京市和天津市城區(qū)政府條塊架構(gòu)模式，建議在歷下區(qū)政府內(nèi)部構(gòu)建起由基本結(jié)構(gòu)和功能結(jié)構(gòu)兩部分組成的政府組織架構(gòu)。在基本結(jié)構(gòu)中，設(shè)置與上一級政府對應(yīng)設(shè)置的機(jī)構(gòu)。在功能結(jié)構(gòu)中，設(shè)置符合歷下區(qū)功能定位的機(jī)構(gòu)。

2.整合基本結(jié)構(gòu)中職能弱化的機(jī)構(gòu)編制資源。在不突破政府機(jī)構(gòu)限額和行政編制總額的前提下，應(yīng)對基本結(jié)構(gòu)中職能弱化的政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化整合，設(shè)置符合城區(qū)功能定位、統(tǒng)管全區(qū)特色支柱產(chǎn)業(yè)的功能機(jī)構(gòu)，同時調(diào)整行政編制配置。例如，隨著市場化運作方式引入文化和體育事業(yè)發(fā)展中，原來由城區(qū)政府文化和體育主管部門承擔(dān)的微觀具體事務(wù)逐步交由市場操作和運轉(zhuǎn)，其職責(zé)也隨之逐步弱化。同樣，隨著城區(qū)公用公房面積的不斷減少，區(qū)住房保障和房產(chǎn)管理局所承擔(dān)的公用公房管理職責(zé)逐步弱化，可考慮交由事業(yè)單位承擔(dān)。在加強(qiáng)城區(qū)政府住房保障職責(zé)方面，應(yīng)考慮住房保障與城鄉(xiāng)建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)發(fā)展，有利于加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進(jìn)程，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展。建議將上述職責(zé)弱化的政府機(jī)構(gòu)根據(jù)現(xiàn)有的職責(zé)劃分情況，進(jìn)行整合，空出機(jī)構(gòu)個數(shù)和編制資源。

3.設(shè)置符合城區(qū)功能定位的功能機(jī)構(gòu)。根據(jù)歷下區(qū)城區(qū)功能定位，設(shè)置對應(yīng)功能機(jī)構(gòu)，推動特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有以下幾點想法：

一是設(shè)置機(jī)構(gòu)促進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展。為了實現(xiàn)西部提升、中部崛起，歷下區(qū)提出了包括濼源大街金融商務(wù)區(qū)，經(jīng)十路、文化東西路文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)區(qū)和山大路信息科技商務(wù)區(qū)在內(nèi)的區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群式發(fā)展戰(zhàn)略。目前，區(qū)發(fā)展和改革委員會、區(qū)經(jīng)濟(jì)和信息化局和區(qū)商務(wù)局等機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中部分產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)發(fā)展職責(zé)。在實際工作中，受協(xié)調(diào)配合機(jī)制、編制資源和人員知識結(jié)構(gòu)組成等方面的制約，難以形成合力，現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)整體推動力不足。建議設(shè)置歷下區(qū)現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)局，將分散在各政府機(jī)構(gòu)中促進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的職責(zé)優(yōu)化整合后劃入?yún)^(qū)現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)局，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)促進(jìn)全區(qū)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，有利于產(chǎn)業(yè)整體推進(jìn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量提升。

二是調(diào)整機(jī)構(gòu)屬性推進(jìn)東部新區(qū)發(fā)展。為了加快歷下區(qū)東部騰飛步伐，在推進(jìn)東部新城商務(wù)區(qū)建設(shè)工作中，已經(jīng)設(shè)立了區(qū)政府直屬事業(yè)單位東部新城中央商務(wù)區(qū)管委會。但因其為事業(yè)單位屬性，在協(xié)調(diào)各方面工作中存在力度不夠問題。為了工作的正常開展，開發(fā)建設(shè)工作由臨時機(jī)構(gòu)東部新區(qū)建設(shè)指揮部承擔(dān)。臨時性機(jī)構(gòu)在行政主體資格和人員穩(wěn)定性等方面存在先天不足，容易引發(fā)工作中的諸多問題，團(tuán)隊向心力較弱。建議將東部新城中央商務(wù)區(qū)管理委員會由區(qū)政府直屬事業(yè)單位調(diào)整為區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)，推進(jìn)東部新城中央商務(wù)區(qū)建設(shè)工作，有利于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)東部新城中央商務(wù)區(qū)范圍內(nèi)的城市規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和項目規(guī)劃、儲備等職責(zé)，并負(fù)責(zé)具體工作組織實施。

三是由掛牌子調(diào)整為獨立設(shè)置推動文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為了加快傳統(tǒng)文化與旅游產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，充分發(fā)揮歷史文化古跡眾多、旅游資源豐富的區(qū)位優(yōu)勢，保護(hù)提升明府城片區(qū)內(nèi)將軍廟街區(qū)、芙蓉街——曲水亭街區(qū)和后宰門街區(qū)等旅游資源，歷下區(qū)將實現(xiàn)旅游業(yè)新發(fā)展提升到了戰(zhàn)略發(fā)展高度。目前區(qū)旅游局在區(qū)文化局掛牌，具體工作由旅游管理科（在文化產(chǎn)業(yè)科掛牌）承擔(dān)，工作任務(wù)重，人員力量薄弱，工作開展起來較為被動。建議將區(qū)旅游局由在區(qū)文化局掛牌變?yōu)楠毩⒃O(shè)置，并承擔(dān)歷史文化遺跡與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)職責(zé)，加強(qiáng)傳統(tǒng)文化與旅游融合、景點對接和維護(hù)旅游消費者合法權(quán)益職責(zé)。

（二）立足特色產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)步推進(jìn)事業(yè)單位改革。整合是事業(yè)單位下一步發(fā)展的大方向。如何優(yōu)化整合事業(yè)單位，實現(xiàn)供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理的公益服務(wù)體系是擺在機(jī)構(gòu)編制部門面前的一道難題。在事業(yè)單位分類改革工作中引入城區(qū)功能定位概念，以促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主導(dǎo)，按照基本機(jī)構(gòu)和功能機(jī)構(gòu)的模式設(shè)置事業(yè)單位，打破原有事業(yè)單位中系統(tǒng)和區(qū)域的框架，有利于對原有事業(yè)單位進(jìn)行跨部門、跨行政區(qū)劃的整合調(diào)整，解決原有事業(yè)單位設(shè)置分散、規(guī)模較小、功能單一、職責(zé)重復(fù)的問題，使之成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要組成部分。具體思路是：

圍繞特色產(chǎn)業(yè)整合相關(guān)事業(yè)單位。根據(jù)全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，在統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)促進(jìn)行政機(jī)構(gòu)主導(dǎo)下，把為特色產(chǎn)業(yè)提供公益性服務(wù)且設(shè)置較為分散的事業(yè)單位進(jìn)行整合，對其職責(zé)編制進(jìn)行重新核定。增強(qiáng)事業(yè)單位與政府機(jī)構(gòu)間的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，有利于解決跨系統(tǒng)跨區(qū)域整合難題。例如，目前山大路信息科技商務(wù)功能區(qū)分別由區(qū)政府直屬的管理委員會和解放路街道辦事處所屬的科技市場管理委員會兩個事業(yè)單位進(jìn)行管理；整合后，將設(shè)置一家管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，這樣既提高了機(jī)構(gòu)編制資源的利用效率，同時又提升了對山大路信息科技商務(wù)功能區(qū)的管理服務(wù)水平。以上是以城區(qū)功能定位為基礎(chǔ)，深化事業(yè)單位分類改革的初步設(shè)想。在具體實施階段，機(jī)構(gòu)編制部門應(yīng)會同產(chǎn)業(yè)促進(jìn)主管機(jī)構(gòu)，站在全區(qū)高度，制定詳細(xì)合理的調(diào)整方案。

（三）合理配置機(jī)構(gòu)編制資源，助推經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。城市功能定位概念的引入，為解決目前行政編制調(diào)配僵化和部分事業(yè)編制閑置等問題提供了借鑒，可以使編制資源更好地為地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)，有利于實現(xiàn)編制資源效能最大化。針對目前編制資源管理工作中存在的問題，有以下三點建議：

1.適度調(diào)整行政編制總量。隨著經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展變化，機(jī)構(gòu)編制總量也應(yīng)是一個動態(tài)變量，要避免機(jī)械平均分配。應(yīng)按照各地人口、面積、經(jīng)濟(jì)總量及功能定位需要對行政編制總量進(jìn)行適度調(diào)整，以滿足各城區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。

2.科學(xué)配置編制資源。以城區(qū)功能定位為基礎(chǔ)優(yōu)化整合政府機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位，盤活編制資源存量，擴(kuò)大機(jī)構(gòu)編制部門手中可支配的機(jī)構(gòu)編制數(shù)量。對這些編制資源的使用按照城區(qū)功能定位和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際需求，向促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和為其提供公益性服務(wù)的政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位適度傾斜。

3.深化編制動態(tài)管理機(jī)制。根據(jù)城區(qū)功能定位，結(jié)合政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位職能變化和工作任務(wù)完成情況，按照有增有減、保持總量平衡和有利于整合編制的要求，適時對其編制進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化。編制動態(tài)管理有利于破解當(dāng)前機(jī)構(gòu)職責(zé)調(diào)整與編制存量調(diào)劑困難的矛盾，確保機(jī)構(gòu)編制資源及時、準(zhǔn)確地轉(zhuǎn)換到實現(xiàn)城區(qū)功能定位和為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供公益性服務(wù)的政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位中去，提高機(jī)構(gòu)編制調(diào)整的準(zhǔn)確性和實效性。□作者單位：濟(jì)南市歷下區(qū)編辦 E：FQJ

關(guān)鍵詞：機(jī)構(gòu)設(shè)置 功能定位 動態(tài)管理