權(quán)力的來源、分配與制約

李希貴

近年來，在我們教育內(nèi)部關(guān)注比較多的熱點(diǎn)問題之中，現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)始終熱度很高，又顯得撲朔迷離。而在學(xué)校層面，大家往往把現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的難題歸因在學(xué)校缺乏辦學(xué)自主權(quán)、政校關(guān)系不順暢上。單靠教育行政部門的力量已經(jīng)很難破解這一難題。如何引導(dǎo)各方參與，共同破解這一影響教育發(fā)展的世紀(jì)難題，是擺在我們面前不容回避的使命。然而，任何學(xué)校都不能因?yàn)闊o法獲取學(xué)校作為獨(dú)立法人應(yīng)有的全部權(quán)利，而裹足不前。當(dāng)下，我們必須順應(yīng)改革大勢，就學(xué)校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和治理能力建設(shè)做出應(yīng)有的努力。

北京十一學(xué)校是一所有著良好的改革文化的學(xué)校，早在上世紀(jì)90年代初期，在陶西平先生主導(dǎo)下進(jìn)行的京派“四制”改革的大潮中，十一學(xué)校不僅走在北京市前列，也是較好地把“校長負(fù)責(zé)制、教職工聘任制、結(jié)構(gòu)工資制和崗位目標(biāo)責(zé)任制”全面落地的學(xué)校之一。在新的歷史時期，我們始終在思考的是如何守正出新，讓學(xué)校管理機(jī)制不斷完善，讓學(xué)校內(nèi)部治理更加科學(xué)，以此保障學(xué)生在學(xué)校的中心地位，更好地逼近教育本質(zhì)。

權(quán)力來自何方？

由于傳統(tǒng)體制的原因，我們的權(quán)力大都來自上級領(lǐng)導(dǎo)，因而，盡管我們做出許多努力，但是，對下負(fù)責(zé)的愿望常常被對上負(fù)責(zé)的力量抵消許多。大量的官僚主義、形式主義往往在所難免。

如何讓權(quán)力在對上負(fù)責(zé)與對下負(fù)責(zé)中取得平衡，將二者的利益相統(tǒng)一、相融合，解決每一個主體、每一個崗位的權(quán)力來源問題是關(guān)鍵的措施之一。

在一個組織里，治理的主體有很多，理清最為重要的權(quán)力，并通過制度建設(shè)，讓治理主體明確權(quán)力來源，是內(nèi)部治理的起點(diǎn)。在一所學(xué)校里，教代會、校長及校務(wù)委員會、學(xué)術(shù)委員會、學(xué)生會、家長委員會是目前大家比較認(rèn)可的具有不同權(quán)力的學(xué)校治理主體。然而，如何從理性上讓各方明確權(quán)力來源？

十一學(xué)校在保留傳統(tǒng)管理方式的前提下，增加了自下而上的賦權(quán)環(huán)節(jié)。不僅組成教職工代表大會和學(xué)生會的代表一定是民主選舉產(chǎn)生的，校長也必須每年向全校述職，接受教代會全體代表的信任投票，并當(dāng)場公布計(jì)票結(jié)果，達(dá)不到規(guī)定的信任度，校長必須自行辭職；同樣，副校長和中層干部也必須接受每年一次的教代會滿意度測評，達(dá)不到規(guī)定比例滿意度的干部，在接下來的年度里，校長不得聘任其繼續(xù)擔(dān)任干部。一個看上去很簡單的環(huán)節(jié)，讓校長和其他干部們豁然明白了許多，尤其是明白了權(quán)力的來源。每一票里的信任和滿意都有來由，都值得珍惜，都是每一位干部日后工作取向的價值觀、動力和源泉。

權(quán)力來自何方，服務(wù)對象往往就在何方。當(dāng)我們的干部以自己獲得的權(quán)力和資源真心實(shí)意為一線老師們服務(wù)的時候，權(quán)力和資源才有了最大化的價值。

權(quán)力如何分配？

在傳統(tǒng)的組織里，處于金字塔頂層的最高權(quán)力，往往具有對所有事情的決定權(quán)，這種位高權(quán)重者通吃一切的管理現(xiàn)象恰恰是令人憂慮的。因?yàn)?，管理學(xué)一再語重心長地告訴我們，決策應(yīng)該放在信息獲取最為充分的層級進(jìn)行。在一個基層組織里，在一所學(xué)校里，由于沒有嚴(yán)格的分權(quán)制度，在實(shí)際運(yùn)行的管理過程中，往往很容易發(fā)生大量錯誤甚至近乎荒唐的決策，許多時候并不是我們的決策者水平不高或能力不強(qiáng)，而完全是由于我們的職位不相符、專業(yè)不吻合或信息掌握不充分造成的。

因而，即使是在一所學(xué)校內(nèi)部，分配權(quán)力也同樣是治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的核心問題。在我們的傳統(tǒng)習(xí)慣里，常常喜歡與下屬簽訂責(zé)任狀，大部分時候都是在分解責(zé)任，卻往往忽視同步分配給他們承擔(dān)這些責(zé)任所應(yīng)有的權(quán)力。其實(shí)，正確的做法應(yīng)該首先弄清設(shè)置任何一個崗位的理由，并同時弄清其所需要的權(quán)力，以制度的方式予以明確并保障。

在十一學(xué)校，就各方治理主體來說，是一個分權(quán)的格局，如《學(xué)校行動綱要》、戰(zhàn)略規(guī)劃、人事聘任方案、薪酬分配制度、職稱推薦辦法等，這些事關(guān)大局、事關(guān)教職工重大利益的決定，必須經(jīng)過教代會審議，且要經(jīng)過無記名投票，當(dāng)場公布計(jì)票結(jié)果，既不得舉手表決，也不能鼓掌通過。對教代會通過的各項(xiàng)決議，任何個人和組織均無權(quán)改變。

校務(wù)委員會主要由校長和主管各年級教育教學(xué)的干部組成，主要負(fù)責(zé)課程規(guī)劃、教職員工的勞動合同聘用、年度財務(wù)預(yù)算、教職工和學(xué)生獎懲等日常工作。校務(wù)委員會采取審議制，當(dāng)無法達(dá)成一致意見時，校長具有最終決定權(quán)，責(zé)任也由校長承擔(dān)。

學(xué)術(shù)委員會同時也作為教師職稱初評委員會，其委員則全部由教師組成，行政干部一律不得參加，以防止雙重權(quán)力對學(xué)術(shù)決策的壟斷。教師職稱初評，特級教師和市區(qū)學(xué)科帶頭人、骨干教師推薦，教師學(xué)術(shù)工作室的設(shè)立、管理與評價，重大科研項(xiàng)目的招標(biāo)，全部由學(xué)術(shù)委員會審定，且作為學(xué)校的最終決策，校長及校務(wù)委員會無權(quán)更改。

學(xué)生會則著眼于那些與其切身利益有關(guān)的事項(xiàng)，尤其是事關(guān)學(xué)生的規(guī)章制度、學(xué)習(xí)生活中的切身利益，必須先經(jīng)過學(xué)代會或相關(guān)學(xué)生組織審議。即使對校服的款式、食堂的經(jīng)營公司的選擇這類一般人認(rèn)為的小事，到了學(xué)生那里也是了不起的大事，因而，校服款式由學(xué)生投票，食堂的承包由全校學(xué)生每年兩次的滿意度測評決定，且為最終決定權(quán)。

權(quán)力分配還有一條縱向的鏈條，就是在同一個領(lǐng)域或者同一個因素的不同環(huán)節(jié)上，誰應(yīng)該擁有哪些環(huán)節(jié)上決策的權(quán)力，這同樣也是學(xué)校內(nèi)部治理科學(xué)化的重要內(nèi)容。

在十一學(xué)校，在教育教學(xué)領(lǐng)域，校長與年級、學(xué)科有著明確的權(quán)力邊界，校長的權(quán)力被限定在課程規(guī)劃、教育教學(xué)各領(lǐng)域的主旨價值引領(lǐng)和評價方案的設(shè)定上，而具體每一個學(xué)科、每一位老師使用什么樣的教學(xué)方法、教學(xué)模式，則是他們自己的權(quán)利，校長無權(quán)在校園里靠行政力量推行某一種模式或某一些方法。

在人力資源的管理領(lǐng)域，校長的權(quán)力是決定新教師的招聘，但必須是在學(xué)科面試過關(guān)的基礎(chǔ)上；聘任中層以上干部，當(dāng)然也是在教職工代表滿意度測評過關(guān)的條件下；校長的權(quán)力還包括確定各年級、各部門的編制及薪酬總量，而每年一次的全校教職工的崗位聘任，則完全由年級、部門與全體教職工雙向選擇，年級、部門主管享有聘任教職工的最終決定權(quán)，每一位教職工也可以自主選擇適合自己的崗位，校長不得插手或者影響他們之間的雙向選擇。

在財務(wù)管理方面，校長的權(quán)力則是通過校務(wù)會審定年度預(yù)算，對年度財務(wù)工作審計(jì)監(jiān)督，而各年級、部門在年度預(yù)算實(shí)施過程中則無須時時請示、事事審批，只要是預(yù)算安排過的，他們完全有權(quán)自主支配。這樣的權(quán)力分配，同樣是為了每一個環(huán)節(jié)上的責(zé)任履行。

分配權(quán)力絕不是為了推卸責(zé)任，而恰恰是為了讓不同的責(zé)任主體能夠游刃有余地履行責(zé)任，尤其當(dāng)每一個治理主體承擔(dān)著最終決定權(quán)的時候。當(dāng)然，也因?yàn)楫?dāng)他們明確知道權(quán)力來自何方的時候，他們在使用權(quán)力的過程中，往往慎之又慎，決策的質(zhì)量會遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出我們的預(yù)期。

權(quán)力如何制約？

權(quán)力可以造福人類，權(quán)力也容易傷害他人?！鞍褭?quán)力裝在籠子里”不應(yīng)該成為一句時髦的用語，但真正成為現(xiàn)實(shí)也沒那么容易。因?yàn)?，總是有人喜歡掌握打開籠子的鑰匙。如何設(shè)計(jì)一個相互制約的權(quán)力體系，且不會因?yàn)槿藶榈囊蛩囟_啟籠子，就顯得十分重要。

在學(xué)校，首先需要制約的就是校長的權(quán)力。因此，對傳統(tǒng)體制下賦予校長的那些不應(yīng)有的權(quán)力加以制約，是最為有效的方式。如果借用目前比較時髦的話語體系，給校長列一個負(fù)面清單，規(guī)定出一些校長無權(quán)決定的事情，則是比較簡單易行的措施。在十一學(xué)校，我們不僅規(guī)定校長不得改變教代會的各項(xiàng)決議，而且也不能在全校以行政手段推行某一種教學(xué)模式。同時規(guī)定，教職工代表20人及以上聯(lián)名提議，可臨時召開教代會，提請對校長的彈劾或?qū)τ嘘P(guān)政策方案修改的建議議程，經(jīng)全體代表60%以上同意，可啟動彈劾校長或修訂政策方案的程序。

另一方面，盡管教代會的決議任何人不得改變，但是為了防止因時間變化、上級政策調(diào)整等各種原因帶來的失誤，特殊情況下，校長有權(quán)對教代會通過的方案提出暫緩實(shí)施的建議，提交教代會主席團(tuán)同意后，可對有明顯問題的方案實(shí)施凍結(jié)，待下一次教代會審議修訂后實(shí)施。如有必要，也可經(jīng)主席團(tuán)同意，提前召開教代會審議修訂相關(guān)方案。

財務(wù)權(quán)的相互制約可以用兩句話概括，一是不讓有權(quán)的人理財。在學(xué)校內(nèi)部，校長的權(quán)力最大，但他只能決定年度預(yù)算，具體的財務(wù)收支則無權(quán)管理，校長不能夠直接簽字報銷任何費(fèi)用，防止校長在財務(wù)支出上的暢行無阻。二是不讓理財?shù)娜擞袡?quán)，根據(jù)上級關(guān)于“一支筆”簽批的財務(wù)管理制度，校長要通過法律手段委托一位財務(wù)專業(yè)人員代行校長簽批的職責(zé)，負(fù)責(zé)監(jiān)督各年級、各部門年度預(yù)算的實(shí)施，但是對預(yù)算之外的任何支出均無權(quán)決定。

對學(xué)術(shù)委員會的決定，特殊情況下，校長可以提出重新審議的建議，學(xué)術(shù)委員會應(yīng)該在全體委員中充分溝通校方提供的相關(guān)信息，重新進(jìn)行投票表決，如二次表決仍維持原來的意見，校長則不得再次干預(yù)。

在長期的學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和治理能力的建設(shè)過程中，我們深深感到，學(xué)校內(nèi)部治理的良好生態(tài)，必須建立在多主體、全領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)之中，也只能在實(shí)踐過程中不斷深化。

第一，厘清學(xué)校治理的主體，是完善學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的前提。傳統(tǒng)的校園里，權(quán)力主體單一，于是責(zé)任主體必然單一，在不同領(lǐng)域的不同環(huán)節(jié)發(fā)生的諸多事情，均由校長或者行政管理者決策，不僅容易導(dǎo)致決策失誤或不夠?qū)I(yè)，讓行政一方承擔(dān)難以承受的壓力，也難以調(diào)動校內(nèi)各方參與管理的積極性和創(chuàng)造性。從目前的情況看，我們在學(xué)生會這一治理主體的責(zé)權(quán)研究方面尚不夠深入，因而，如何明確學(xué)生在校園里的地位，落實(shí)學(xué)生中心，尚取決于其他治理主體的“恩賜”，這種不健全的治理結(jié)構(gòu)不僅容易因?yàn)槠渌卫碇黧w尤其是校長的更換而變化，即使他們相當(dāng)“開明”，也難以全方位、全領(lǐng)域、全環(huán)節(jié)下為學(xué)生設(shè)身處地考慮。而一個學(xué)校的治理結(jié)構(gòu)一旦弱化了學(xué)生的地位，追尋教育本質(zhì)、實(shí)現(xiàn)學(xué)生發(fā)展的首要目標(biāo)，就存在著巨大的不確定性。只有通過完善治理結(jié)構(gòu)中的學(xué)生主體，讓他們以各種可能的方式參與到學(xué)校治理中來，才能確保學(xué)校工作始終不偏離中心。

缺失的另外一個主體是家長。盡管目前家長委員會在大部分學(xué)校已經(jīng)建立，校園里也經(jīng)?；钴S著家長的影子，但是真正讓他們成為學(xué)校治理主體的一方，仍然有很長的道路。由于管理體制、財稅體制、學(xué)區(qū)管理尚不配套，導(dǎo)致家長訴求常常扭曲，如何循序漸進(jìn)、穩(wěn)步推進(jìn)家長在學(xué)校治理中的主體地位，充分尊重他們的權(quán)利，積極發(fā)揮他們的建設(shè)性作用，合理滿足他們的訴求，對我們既是挑戰(zhàn)，也是使命。

第二，學(xué)校治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)應(yīng)該是學(xué)生。其治理結(jié)構(gòu)和治理能力建設(shè)應(yīng)該圍繞著學(xué)生中心而設(shè)計(jì)。一個國家的治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，肯定為了這個國家每一位公民自由幸福的生活；而在一所學(xué)校里當(dāng)然也不是為了管理者如何得心應(yīng)手地管理師生，而應(yīng)該一切圍繞著學(xué)生的發(fā)展去完善治理結(jié)構(gòu)，提升治理能力。因此學(xué)生的訴求、學(xué)生的利益通過制度的方式予以保障就成為必需。在這里，除了必須厘清學(xué)生一方作為治理主體的地位之外，對學(xué)校治理的每一方主體，都必須通過權(quán)責(zé)設(shè)計(jì)，讓他們始終把學(xué)生放在第一位，否則便影響到他們的權(quán)力主體地位。只有如此，一切為了學(xué)生才會不僅僅是一種理念，才能從墻上的口號變?yōu)槁涞氐男袆印?/p>

第三，要逐步明確各主體在不同領(lǐng)域的各個管理環(huán)節(jié)上的權(quán)力和責(zé)任。在我們的傳統(tǒng)習(xí)慣里，喜歡各自劃界、獨(dú)自承包，一旦某一領(lǐng)域劃歸某一治理主體，其他方就很難介入其中，造成條塊分割，致使不同環(huán)節(jié)應(yīng)由不同治理主體介入、由不同主體決策的科學(xué)治理方式落空。

在教學(xué)領(lǐng)域，校方、學(xué)術(shù)方、學(xué)科、教師、學(xué)生以及家長，各自應(yīng)該在各個不同的教學(xué)環(huán)節(jié)上具有怎樣的責(zé)權(quán)；在資源的配置方面，管理者與使用者、教師與學(xué)生都應(yīng)該在資源鏈條哪一些環(huán)節(jié)發(fā)揮作用，都要進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)。沒有哪一個領(lǐng)域、哪一件事情僅僅靠一個獨(dú)斷的決策，這樣的學(xué)校治理結(jié)構(gòu)可能會更加安全，其治理能力也相伴而生。