抓住依法治教的牛鼻子：從“軟”法走向“硬”法

石連海

在我國，教育法被稱為“軟法”，在立法、執(zhí)行、監(jiān)督等方面都存在很多不盡如人意的地方。如今，到了不得不改的關(guān)鍵時刻了！

期待完備的教育法律體系

現(xiàn)在，我國教育法律體系的主體框架已基本確立，但距離完備的教育法律體系還有一定距離。

我國在學(xué)前教育、特殊教育、教育投入等領(lǐng)域還缺少相應(yīng)的專門法律，《教育法》之下的下位法規(guī)和規(guī)章的制訂仍然存在不足。10年前，專家就提出了“五修”“四立”等建議（即對《義務(wù)教育法》《高等教育法》《教育法》《教師法》和《學(xué)位條例》五部法律提出修改建議稿，起草《學(xué)校法》《教育考試法》《教育投入法》和《終身教育法》四部法律的建議稿等），到目前仍沒有全部完成。

下一階段，教育立法應(yīng)得到重視。要盡快出臺《學(xué)校法》《學(xué)生法》《考試法》《教育行政法》《教育投入法》《終身教育法》等相關(guān)法律，對學(xué)校、學(xué)生、教育管理者的權(quán)利、義務(wù)、規(guī)范以及教育管理、考試招生、教育投入等各項(xiàng)教育相關(guān)事務(wù)進(jìn)行規(guī)定。

要修改《教育法》《義務(wù)教育法》《高等教育法》《學(xué)位條例》等相關(guān)教育法律法規(guī)，明確政府、學(xué)校、社會等多方主體的權(quán)責(zé)范圍，把法律中關(guān)于各項(xiàng)“教育權(quán)利與義務(wù)”的內(nèi)涵和外延細(xì)化、具體化。同時，對一些立法上存在困難、理論上不易解決、實(shí)踐上又有必要的法律條款應(yīng)用政策的方式予以及時規(guī)范，起到補(bǔ)充的作用，以有效解決實(shí)際問題。

教育法為何執(zhí)行難

教育法之所以被稱為“軟”法，主要原因在于，它得不到社會其他職能部門的有效執(zhí)行，就是教育系統(tǒng)內(nèi)部對教育法律的執(zhí)行也往往不夠到位。

原因有很多，但最重要的無外乎兩個：一是“以人代法”“以言代法”，使教育法律的強(qiáng)制性往往抵不過行政人員手中的權(quán)力。有些教育行政管理者法治素養(yǎng)不高，不能很好地運(yùn)用教育法律法規(guī)維護(hù)各教育主體的權(quán)利：或者濫用法律，或者把法律問題政治化，為了一時的穩(wěn)定，把一些本應(yīng)經(jīng)由司法途徑解決的問題用政治的思維去解決，造成了對學(xué)校和受教育者權(quán)利的侵害，給教育發(fā)展帶來了巨大的隱患。

二是部分職能部門對教育法律法規(guī)不了解、不清楚、不知道。對于應(yīng)當(dāng)由自己部門履行的職責(zé)不清楚，甚至不知道在教育法律法規(guī)中還有自己部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，導(dǎo)致教育法律法規(guī)的實(shí)施受到阻礙，甚至得不到貫徹。有些職能部門雖然知道自身的職責(zé)，但是不愿意認(rèn)真履行。由于教育法律法規(guī)不像刑法、行政法那樣具有強(qiáng)有力的執(zhí)行力和嚴(yán)格的責(zé)任承擔(dān)，因此不履行也不會影響他們的政績。

這些做法和觀念，導(dǎo)致了教育法律法規(guī)實(shí)施困難，造成了有法不依、違法難糾的局面。此外，教育法的執(zhí)行難，也與教育法的操作性不強(qiáng)有很大關(guān)系。

如何解決這些問題？在教育立法時要增強(qiáng)可操作性，例如《義務(wù)教育法》第五條規(guī)定：“各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)履行本法規(guī)定的各項(xiàng)職責(zé)，保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利。適齡兒童、少年的父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)依法保證其按時入學(xué)接受并完成義務(wù)教育?！钡侨绻m齡兒童的父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人不履行職責(zé)，導(dǎo)致適齡兒童輟學(xué)，那么由誰來監(jiān)督他們履行義務(wù)，怎樣監(jiān)督？違反法律規(guī)定后由誰來處罰，怎樣處罰？這些都沒有很明確的規(guī)定，這就造成了教育法律在實(shí)施中的困難。

建設(shè)一支高水平的專業(yè)的教育行政執(zhí)法隊(duì)伍也很有必要。教育法律法規(guī)對教育實(shí)踐的影響程度如何，很大程度上取決于教育行政執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)的高低。教育行政機(jī)關(guān)必須將“依法行政”的理念落實(shí)到實(shí)踐中，提高依法治教和依法治校的能力，根據(jù)法定權(quán)限、法定程序和法治精神進(jìn)行管理，并制定嚴(yán)格的執(zhí)法制度，保障法律法規(guī)在法定的職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。

需要注意的是，還應(yīng)當(dāng)對教育法律法規(guī)的實(shí)施效果進(jìn)行評價，并把評價結(jié)果納入法治化進(jìn)程中。要充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)、專家學(xué)者和社會大眾等各方評價的作用，促使教育法律法規(guī)執(zhí)行到位。

監(jiān)督體系不可缺失

依法治教、依法治校的效果如何，一定程度上取決于是否有系統(tǒng)的監(jiān)督體系。

要對教育立法進(jìn)行監(jiān)督。立法是教育法治體系建立的開始，教育立法要嚴(yán)格按照《立法法》的規(guī)定，保障憲法中公民受教育權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，在立法過程中通過法律的手段實(shí)現(xiàn)依法治教、依法治校。

要監(jiān)督教育法律實(shí)施過程。要加強(qiáng)對教育法律法規(guī)實(shí)施過程的監(jiān)督，充分發(fā)揮行政監(jiān)督、檢察監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督的作用，并使各種監(jiān)督手段經(jīng)常化、制度化。要充分發(fā)揮各級人民代表大會的監(jiān)督檢查作用，檢查政府是否按照教育法律法規(guī)在不同權(quán)力范圍內(nèi)履行了自己的職責(zé)。

教育行政管理部門、學(xué)校舉辦者要依法監(jiān)督學(xué)校內(nèi)部管理者。學(xué)校規(guī)章制度的制定要符合上位法的要求，不得與上位法相抵觸；規(guī)章制度一旦制定，就對學(xué)校所有人具有約束力，體現(xiàn)法律面前人人平等的精神。

教育領(lǐng)域的權(quán)利救濟(jì)不理想

“無救濟(jì)即無權(quán)利”。權(quán)利救濟(jì)是依法治校、保障教育事業(yè)健康發(fā)展的關(guān)鍵所在。我們以前片面重視受教育者的權(quán)利保護(hù)，而輕視學(xué)校、教師的權(quán)利保護(hù)，以至侵害學(xué)校與師生權(quán)利、侵害教育健康發(fā)展的事件時有發(fā)生。

目前，我國在教育領(lǐng)域的權(quán)利救濟(jì)并不理想。在教育立法過程中，我們重視權(quán)利的內(nèi)容，輕視權(quán)利受到侵害時如何救濟(jì)、由誰來救濟(jì)、救濟(jì)的程序是什么；在依法治校過程中，我們重視個體權(quán)利的維護(hù)而輕視整體權(quán)利的保障；在救濟(jì)方式上存在的問題更加嚴(yán)重，司法救濟(jì)作為現(xiàn)代社會最重要、最正式的權(quán)利救濟(jì)方式，是法律救濟(jì)的核心，然而在現(xiàn)實(shí)生活中，我們的學(xué)校舉辦者、學(xué)校管理者往往不能很好地利用這一手段維護(hù)學(xué)校權(quán)利。比如，學(xué)校周圍的環(huán)境受到污染、學(xué)校財產(chǎn)受到侵害、學(xué)生安全受到威脅時，一旦行政手段解決不了，學(xué)校就要學(xué)會通過司法途徑去解決。

當(dāng)然司法僅僅是實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的渠道之一。以司法為核心并不意味著一切糾紛都要由法院解決，即便在發(fā)達(dá)國家，政府也是鼓勵通過社會自治的強(qiáng)化來解決糾紛。在大力弘揚(yáng)法治理念的今天，我們不能片面地把一切矛盾和糾紛都納入法律渠道來解決，這樣是對法治的膚淺解讀。

此外，救濟(jì)途徑要適格。要尋求正當(dāng)有效的解決途徑，不適格的救濟(jì)方式不僅無法保障權(quán)利的救濟(jì)實(shí)現(xiàn)，反而會進(jìn)一步加害當(dāng)事人。像學(xué)生傷害事故中最常見的課間傷害事故，有時候很難確定責(zé)任的主體，這種時候如果一味追求司法途徑去解決，不但耗時、費(fèi)力，最后也不會有最終的贏家，往往兩敗俱傷。此時，我們完全可以通過調(diào)解和仲裁的方式去解決。當(dāng)然這還需要依賴于前面的兩個前提，即權(quán)利救濟(jì)法律制度體系的建設(shè)和執(zhí)行保障的有效實(shí)施。