集體產(chǎn)權(quán)下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的實證研究

摘 要：由于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的殘缺，太和縣在土地流轉(zhuǎn)過程中存在諸多問題，突出表現(xiàn)為：土地流轉(zhuǎn)有一定的行政色彩；土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范；土地流轉(zhuǎn)缺乏市場機制；土地流轉(zhuǎn)配套制度改革滯后。這些問題在全國其他地方也都程度不一地存在。在農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的框架內(nèi)解決這些問題的主要途徑應(yīng)包括：確立農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的主體地位；規(guī)范土地流轉(zhuǎn)；推動土地流轉(zhuǎn)市場化建設(shè)；完善土地流轉(zhuǎn)配套制度改革等。

關(guān)鍵詞：集體產(chǎn)權(quán)；土地流轉(zhuǎn)；實證研究；太和縣

中圖分類號：F321.1 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1008-2697（2014）01-0066-08

我國的集體產(chǎn)權(quán)，尤其是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)，是在新中國成立后不久的農(nóng)業(yè)集體化運動中逐漸形成的。集體產(chǎn)權(quán)的形成是國家政權(quán)建設(shè)的產(chǎn)物。由于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的殘缺（集體土地所有權(quán)主體代表不明確、集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊不清、集體土地產(chǎn)權(quán)在法律上受歧視、集體土地所有權(quán)受到行政權(quán)的干預(yù)嚴(yán)重，等），農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)①中缺乏產(chǎn)權(quán)主體地位，合法權(quán)益無法得到有效保障。集體產(chǎn)權(quán)下的土地流轉(zhuǎn)問題已經(jīng)成為我國農(nóng)村市場經(jīng)濟的健康發(fā)展的拖累，對和諧社會的構(gòu)建也造成了負(fù)面影響。因此，深入研究現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度的利弊得失及其未來走向，就成為一個現(xiàn)實而迫切的課題，具有重大的理論和現(xiàn)實意義。21世紀(jì)以來，“縣域”和“鄉(xiāng)域”研究層級代表了一種新的研究單位嘗試。尤其是以縣為研究單位，這在相當(dāng)程度上是因為自秦推行郡縣制以來的兩千年中，縣一直被作為中國的基層行政區(qū)域單位而保持了相對的穩(wěn)定性。作為一個在歷史上長期被整合的有機社會，縣在某種程度上是一個較為完整的空間體系、經(jīng)濟體系、社會體系、文化體系，它是基層意義上最完備的“國家”[1]。以縣為單位進行社會經(jīng)濟分析是中國學(xué)術(shù)研究的傳統(tǒng)之一，因為它往往具有問題的全面性，同時又具有問題的具體性。因此，本文以安徽省太和縣②為個案，對該縣集體產(chǎn)權(quán)下土地流轉(zhuǎn)制度在實踐中存在的缺陷及其原因進行了深入分析，以期為廣大欠發(fā)達地區(qū)乃至全國范圍內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)制度改革提供幾點可供實施的政策建議。

一、目前太和縣土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的突出問題

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可以將土地向種田大戶、經(jīng)營能手、經(jīng)營業(yè)主集中，促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，從而有利于解決在社會主義初級階段和社會主義市場經(jīng)濟條件下農(nóng)業(yè)小生產(chǎn)與社會化大生產(chǎn)的矛盾，解決土地家庭承包制與社會主義市場經(jīng)濟體制相銜接的問題，解決農(nóng)戶分散經(jīng)營與提高規(guī)模效益的矛盾，解決增加農(nóng)產(chǎn)品有效供給與農(nóng)業(yè)比較利益低的矛盾。太和縣也一直致力于推動土地流轉(zhuǎn)工作，但由于多種約束因素的存在，土地流轉(zhuǎn)在實踐中仍存在諸多問題，突出地表現(xiàn)在以下四個方面：

（一）土地流轉(zhuǎn)有一定的行政色彩

中央支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，并三令五申要尊重農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)過程中的主體地位，強調(diào)土地流轉(zhuǎn)要依法、自愿、有償?shù)剡M行。鄉(xiāng)村兩級在土地流轉(zhuǎn)中主要承擔(dān)的是中介和信息服務(wù)，而無權(quán)“越俎代庖”去直接辦理[2]。為貫徹中央精神，2011年太和縣人民政府下發(fā)文件，強調(diào)“土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，必須尊重農(nóng)戶的意見，任何單位和個人不得強迫或者阻礙農(nóng)戶進行承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”，并對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村在土地流轉(zhuǎn)中的職責(zé)進行了明確的規(guī)定，即“鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量、集中程度、農(nóng)戶參與比例，適時建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)信息中心，發(fā)布土地流轉(zhuǎn)供求信息，開展土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)；村級可設(shè)立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)咨詢服務(wù)所，開展土地流轉(zhuǎn)儲備、受托流轉(zhuǎn)等工作”③。在土地流轉(zhuǎn)的實踐中，政府必須參與其中發(fā)揮引導(dǎo)作用，政府可以多種方式支持土地流轉(zhuǎn)，如以公共產(chǎn)品形式向農(nóng)民及其他市場主體提供產(chǎn)權(quán)明晰之后的土地流轉(zhuǎn)平臺、運用公共財政支持在農(nóng)民和農(nóng)村金融機構(gòu)之間構(gòu)建橋梁以增加土地流動性等。換言之，政府在土地流轉(zhuǎn)中的角色和定位，應(yīng)當(dāng)是個促進者、服務(wù)者。既不能取代流轉(zhuǎn)的主體，直接介入土地流轉(zhuǎn)，發(fā)生越位；也不能對土地流轉(zhuǎn)不聞不問，放任自流，發(fā)生缺位[3]。但土地是否流轉(zhuǎn)、以何種方式流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)給誰、流轉(zhuǎn)的價格、流轉(zhuǎn)的面積是多大等都是農(nóng)戶自己的事情，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及基層負(fù)責(zé)人都不應(yīng)過多的干預(yù)。當(dāng)然，農(nóng)戶對其承包經(jīng)營的土地可以直接自行流轉(zhuǎn)，也可以委托給村組集體經(jīng)濟組織流轉(zhuǎn)。而集體經(jīng)濟組織的介入，雖提高了土地流轉(zhuǎn)的效率，提供了土地規(guī)模經(jīng)營的載體，但也出現(xiàn)了流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地不尊重農(nóng)民意愿的情形。如有的村社（合作社）集體經(jīng)濟組織或村社干部直接與業(yè)主簽訂土地流轉(zhuǎn)合同。據(jù)太和縣三塔鎮(zhèn)姜小莊行政村卞橋村村民反映，該村在1994年地改時保留了110畝土地作為村里的行政用地，后來在未經(jīng)村民小組會同意的情況下，被村書記高某（高登祥）私自分四次對外承包，并隱瞞了該承包款的開支狀況。后經(jīng)縣農(nóng)委調(diào)查后核實，高登祥以村委會名義將上述110畝土地先后分三次對部分農(nóng)戶發(fā)包：第一次是1999—2000年，承包費600元/畝、期，應(yīng)收承包款64995元，下欠4737元；第二次是2003—2006年，承包費400元/畝、期，應(yīng)收承包款43330元，下欠9297.4元；第三次是2007—2010年，承包費650元/畝、期，應(yīng)收承包款70411.25元，下欠26120.65元。其中只有第三次村委會簽訂的發(fā)包合同是有效的（第三次承包工作，承包期限、承包關(guān)系、承包費用等情況，是于2007年1月23日經(jīng)群眾代表大會研究后決定的。鎮(zhèn)黨委委員姜大成、鎮(zhèn)包點干部王海軍、劉義參加了會議。會議主要研究人均捐資45元建姜小學(xué)校和發(fā)包3.5%預(yù)留機動地等問題），前兩次均為違規(guī)無效合同④。一般而言，土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶自主決策的行為，而影響農(nóng)戶決策的重要關(guān)系人無非兩類：一類是自然人，包括與農(nóng)戶有血緣關(guān)系、經(jīng)濟關(guān)系和共同生活的家庭重要成員（配偶、子女等）以及農(nóng)戶附近的村組居民，他們都是影響農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)決策的重要關(guān)系人，當(dāng)他們能給予農(nóng)戶充足、合理的理由去流轉(zhuǎn)土地時，農(nóng)戶往往會對土地流轉(zhuǎn)持積極的態(tài)度；另外一類是組織人，包括政府、村委會和村社集體經(jīng)濟組織，它們對土地流轉(zhuǎn)的政策、態(tài)度會對農(nóng)戶的決策行為產(chǎn)生更為深刻的影響。農(nóng)民是樸實的群體，受根深蒂固的傳統(tǒng)意識影響，他們不愿得罪村里有頭有臉的鄉(xiāng)村權(quán)力人，不到萬不得已，更不敢去反抗政府的意見。一般情況下，如果由政府、村委會和村社集體經(jīng)濟組織出面牽頭土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民多數(shù)對此會持“柔和”態(tài)度，大多會同意；而村鎮(zhèn)干部多將土地流轉(zhuǎn)視為一項對自身有益的政績工程，大多持積極態(tài)度，也會主動出面要求幫助協(xié)調(diào)農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)。因此，近年來太和縣很多地方都出現(xiàn)了集體經(jīng)濟組織甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出面，為推進規(guī)?；r(nóng)業(yè)經(jīng)營，強迫或半強迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的現(xiàn)象，土地流轉(zhuǎn)含有一定的行政色彩。從太和縣農(nóng)委主任張曉飛在全縣農(nóng)業(yè)工作會議上的講話也能驗證這一點，“2011年年初，縣政府出臺了三個含金量較高的文件……二是《關(guān)于推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意見》……全縣土地流轉(zhuǎn)面積迅速擴大，由年初的13.8萬畝上升到24.7萬畝”⑤?？梢?，縣政府關(guān)于推進土地流轉(zhuǎn)文件的出臺，是促進全縣土地流轉(zhuǎn)快速推進的直接動力。

（二）土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范

從目前太和縣土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀來看，土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范主要表現(xiàn)在三個方面，即土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范；土地流轉(zhuǎn)手續(xù)不規(guī)范；土地流轉(zhuǎn)運作不規(guī)范。這三點可以從筆者2011年10月—2012年1月對太和縣參與過土地流轉(zhuǎn)的148戶（調(diào)查總農(nóng)戶數(shù)為547戶）農(nóng)戶的調(diào)查數(shù)據(jù)中得到佐證。第一，土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。在這148戶農(nóng)戶中，反映土地是由政府強制進行的占36.5%，反映土地是由村干部流轉(zhuǎn)的占34.4%，反映土地是農(nóng)民私下自愿流轉(zhuǎn)的占29.1%[4]?？梢姡谔涂h土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶作為合同主體參與流轉(zhuǎn)的比例并不高，政府或村干部在土地流轉(zhuǎn)中扮演主要角色，合同主體不符合國家規(guī)定。不僅如此，一些地方的村組將土地流轉(zhuǎn)看作是一項有利可圖的事情，受利益的驅(qū)動，它們有的會直接與業(yè)主簽訂流轉(zhuǎn)合同，或者以村民代表大多數(shù)通過的辦法代村民簽訂流轉(zhuǎn)合同，再或把農(nóng)戶承包地收回并由村委會或村民小組代農(nóng)民對外出租。如太和縣苗老集鎮(zhèn)東陸村委會李拐彎村村民李洪昌所承包經(jīng)營的一塊3等茴香地2.01畝于2010年9月被村民組長李洪英以種植煙葉統(tǒng)一出租承包地為由把該地收回，李洪昌多次向李洪英催要土地未果，最后起訴至縣法院，在法院的調(diào)解下，雙方最終才達成和解，李洪英于2011年10月將2.01畝茴香地返還李洪昌。第二，土地流轉(zhuǎn)手續(xù)不規(guī)范。據(jù)筆者對太和縣148戶參與過土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶調(diào)查顯示，農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)簽訂書面合同的比例較低，僅為16.2%。太和縣統(tǒng)計局提供的材料也證明了這一點，“在自愿的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶之間自協(xié)商確定土地的轉(zhuǎn)包或出租，期限不確定，有的一年一定，以口頭協(xié)商居多（90.82%）”⑥。再據(jù)2008年高廟鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)摸底調(diào)查情況，全鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)總戶數(shù)為438戶，簽訂土地流轉(zhuǎn)書面合同僅6戶/份⑦。對大部分太和縣農(nóng)戶而言，土地流轉(zhuǎn)似乎是一件很簡單的事情，既不需要簽訂書面合同，也不需要到村里或鄉(xiāng)鎮(zhèn)里去辦手續(xù)，自己找人談妥條件，土地也就流轉(zhuǎn)了。有的雖然簽訂了書面合同，因?qū)Ψ芍R一知半解，條款不齊全，也未進行鑒證和公正，合同往往歸于無效。如2010年8月6日太和縣倪邱鎮(zhèn)馬廠村委會田溝（村）村民田勤明在未經(jīng)村委會批準(zhǔn)同意的情況下，將面積為330平方米的一塊承包地以3500元的轉(zhuǎn)讓費轉(zhuǎn)讓給該村委會張大莊村民張彪用于建房，并簽訂了書面的土地轉(zhuǎn)讓合同，后經(jīng)太和縣人民法院裁定為無效合同，并處張彪罰金5000元⑧。很多學(xué)者認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)合同簽訂率低的主要原因在于農(nóng)民法律意識淡薄，對此筆者認(rèn)為不盡然。很多農(nóng)戶之所以不愿簽訂書面合同，既有法律意識、文化素質(zhì)等方面的因素，也有社會及文化方面的原因。如熟人社會中監(jiān)督履約的成本低，簽訂書面合同的必要性也就隨之降低了。一些參與了土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶告訴筆者，他們流轉(zhuǎn)土地的首選對象是熟人，互相都了解，而既然選擇了熟人，合同簽與不簽就沒太大的實際意義了，即便出了事，也能找到對方或其家人。因此，筆者認(rèn)為，很多農(nóng)民不簽訂書面合同，是出于自身的一種理性選擇。這些農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)土地前，實際已自覺或不自覺地把簽訂合同與否的風(fēng)險、成本和收益作過一番比較，并作出了最有利于自己的選擇。第三，土地流轉(zhuǎn)運作不規(guī)范。目前，太和縣基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及集體經(jīng)濟組織對土地流轉(zhuǎn)引導(dǎo)和服務(wù)不夠，很多流轉(zhuǎn)是在本村或外村的親戚、朋友間進行（49.3%），流轉(zhuǎn)雙方?jīng)]有按照規(guī)定履行應(yīng)有的手續(xù)，導(dǎo)致一些地方土地流轉(zhuǎn)處于無序甚至混亂的狀態(tài)[5]?？梢?，土地流轉(zhuǎn)的不規(guī)范，增加了土地糾紛的隱患，不僅難以保障流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，并影響到土地流轉(zhuǎn)的順利進行。

（三）土地流轉(zhuǎn)缺乏市場機制

中央雖一再要求土地流轉(zhuǎn)必須在政府的指導(dǎo)下進行，并強調(diào)加強土地流轉(zhuǎn)的管理與服務(wù)，建立統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場。但目前，太和縣尚未建土地流轉(zhuǎn)的市場化機制。一是土地流轉(zhuǎn)市場還未形成，缺乏中介服務(wù)。太和縣農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)主要依靠自發(fā)進行和行政推動，想流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶尋找合適的流轉(zhuǎn)對象有一定的難度，而真正希望轉(zhuǎn)入土地且具有一定規(guī)模的種植大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)卻苦于和一家一戶的談判費時費力而不能保證連片發(fā)展的規(guī)模，使土地流轉(zhuǎn)空間狹窄、流轉(zhuǎn)成本加大，嚴(yán)重影響了土地流轉(zhuǎn)的速度、效益和規(guī)模。土地流轉(zhuǎn)缺乏正規(guī)的中介組織，信息傳播通道不暢，如土地流轉(zhuǎn)信息主要依靠口口相傳獲得，因此土地流轉(zhuǎn)很多是在本村或外村親戚、朋友間進行，市場半徑較小，這在很大程度上延緩了土地流轉(zhuǎn)的進程。二是土地流轉(zhuǎn)存在較大的風(fēng)險，缺乏對農(nóng)戶的保護機制。在土地流轉(zhuǎn)前，缺乏對種植大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)主農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的資格審查和評估的市場準(zhǔn)入機制。在土地流轉(zhuǎn)后，又缺乏對農(nóng)戶利益的保護機制。流轉(zhuǎn)業(yè)主一旦經(jīng)營上出現(xiàn)失誤，無法履行事先預(yù)定，一走了之，常常給參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶造成巨大的經(jīng)濟損失，而造成損失后，因缺乏有效的補償機制，風(fēng)險往往由農(nóng)戶獨自承擔(dān)。三是農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的收益缺乏增長機制。依據(jù)簽訂的流轉(zhuǎn)合同，農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)收益一般是量化固定的標(biāo)準(zhǔn)，流轉(zhuǎn)期間租金不再調(diào)整，土地流轉(zhuǎn)收益沒有隨經(jīng)濟的發(fā)展而得到相應(yīng)的增長。2008年7月，高廟鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟與統(tǒng)計服務(wù)站對全鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)情況進行了摸底調(diào)查，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，粗放經(jīng)營的農(nóng)戶為數(shù)不少，土地產(chǎn)出低，部分農(nóng)戶外出務(wù)工至夏收夏種或秋收秋種時返回，同時耕作成本極高，由此調(diào)查認(rèn)為，如果土地流轉(zhuǎn)市場真正形成，將有相當(dāng)多的農(nóng)戶離土或離鄉(xiāng)，安心從事二、三產(chǎn)業(yè)，土地的經(jīng)營規(guī)模將會越來越大，從而推進農(nóng)業(yè)的規(guī)?；图s化，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)制度的逐步建立⑨。土地流轉(zhuǎn)其實質(zhì)就是讓市場發(fā)揮基礎(chǔ)作用，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，而市場機制的缺位正是土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民合法權(quán)益受損的一個直接原因[6]。

（四）土地流轉(zhuǎn)配套制度改革滯后

土地流轉(zhuǎn)需要一系列配套制度與之相適應(yīng)，這些制度主要包括戶籍制度、就業(yè)制度、社會保障制度等，但目前太和縣此類配套改革仍顯滯后。一是戶籍制度改革滯后。我國已實行多年的戶籍制度不僅是登記居民住戶的冊籍，而且是限制人們自由遷徙和享受社會保障福利的載體。我國現(xiàn)行戶籍制度始于計劃經(jīng)濟時期（于20世紀(jì)50—70年代由城市再到鄉(xiāng)村逐步演變而來），作為經(jīng)濟計劃體制最具代表性的制度縮影之一，它是造成目前我國城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟體制結(jié)構(gòu)的巨大推手[7]。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善以及構(gòu)建和諧社會任務(wù)的提出與推進，現(xiàn)有戶籍制度的弊端也日益明顯。一直以來，很多學(xué)者專家都提出要改革這一不合理的戶籍制度，在各方力量的積極推動下，戶籍制度也有一定程度的改觀，但與社會主義市場經(jīng)濟快速發(fā)展的進程相比，改革的步伐總體還是顯得緩慢，至今仍未發(fā)生實質(zhì)性的改變。目前，太和縣很多農(nóng)民已在城市打工、經(jīng)商多年，但因戶籍制度的限制，依然不能獲得城市戶口，少部分農(nóng)民雖獲得了城市戶口進城安家，但在就業(yè)、建房、子女上學(xué)、戶口遷移、醫(yī)療等方面仍受到各種歧視，有不少后顧之憂，對城市缺乏歸屬感。二是就業(yè)制度改革滯后。目前我國城鄉(xiāng)勞動力真正尚未融為一體，城鎮(zhèn)勞動力市場普遍存在歧視、拒絕、排斥農(nóng)民工的現(xiàn)象，農(nóng)民無與城鎮(zhèn)居民一樣擁有平等的就業(yè)機會。以太和縣新生代農(nóng)民工的調(diào)查來看，目前太和縣的新生代農(nóng)民工有20多萬人，約占外出打工人數(shù)的60%，因城市就業(yè)歧視，他們在城市很難獲得穩(wěn)定、收入高的工作，多局限在建筑工地等低端工作崗位謀生，處于城市的底層，難以真正融入城市主流社會，一旦他們在城市中無法按其預(yù)定目標(biāo)生活下去，很多人會選擇回流農(nóng)村⑩?？梢哉f，絕大多數(shù)農(nóng)民工被排斥在城市運行機體之外，他們的“根”仍然深深地扎在農(nóng)村。三是社會保障制度改革滯后。農(nóng)村社會保障制度是我國社會保障體系的重要組成部分，它關(guān)系到千家萬戶農(nóng)民的切身利益，應(yīng)滿足在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的農(nóng)民生存、醫(yī)療、養(yǎng)老等需求而適時改革[8]。但目前農(nóng)村社會保障制度改革總體上進展不大，參加農(nóng)村社保的比例還比較低。以上土地流轉(zhuǎn)配套改革的滯后，導(dǎo)致很多農(nóng)民仍將土地視為“保險田”、“活命田”，當(dāng)做是非農(nóng)就業(yè)的退路。因此，如果沒有良好的、穩(wěn)定的預(yù)期經(jīng)濟收益保障，很多人寧愿粗放經(jīng)營，甚至撂荒土地，也不愿進行土地流轉(zhuǎn)。

二、土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益流失的原因分析

通過以上分析我們可以看出，實行土地家庭承包后，農(nóng)民雖獲得了一定的自主權(quán)和獨立利益，但農(nóng)民對土地的經(jīng)營權(quán)一直沒有獨立地存在過，而是依附于所有權(quán)，受到國家行政權(quán)力的干預(yù)和控制，從規(guī)定土地承包自耕，到土地流轉(zhuǎn)機制的創(chuàng)立，再到農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)行為的本身，表現(xiàn)出經(jīng)營權(quán)可大可小、可有可無、時間可長可短，這些完全取決于自上而下人為的行政力控制程度的大小[9]。在中國農(nóng)村，有一個問題十分尖銳，即“誰是中國土地的所有者”。我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》和《物權(quán)法》等法律都有關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的規(guī)定，其中《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》和《物權(quán)法》進一步將農(nóng)村土地所有權(quán)規(guī)定為三級制的“農(nóng)民集體所有”，即“村農(nóng)民集體所有、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有和村內(nèi)兩個以上的集體經(jīng)濟組織中的兩個農(nóng)民集體所有”[10]。但是，我國目前法律對“農(nóng)民集體”的邊界并未作出明確的界定，在實踐中，村集體經(jīng)濟組織、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟組織、村民委員會、村民小組等都可以作為“農(nóng)民集體”的代表行使農(nóng)村集體土地所有權(quán)?？梢?，目前我國農(nóng)村土地所有權(quán)主體存在法律界定不清和多元化安排的問題，這種模糊不明確的規(guī)定必然導(dǎo)致現(xiàn)實中的農(nóng)村土地所有權(quán)主體的“虛位”或“虛置”。在現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)村土地所有權(quán)主體是所謂“農(nóng)民集體”，但“農(nóng)民集體”所享有的這種所有權(quán)卻多受到國家法律和政府管理的限制。正是從此意義上說，農(nóng)村土地所有權(quán)既是“農(nóng)民集體”，國家同時在事實上也取得了對土地的最終掌控權(quán)，最終導(dǎo)致農(nóng)村土地所有權(quán)主體的“雙重性”，這就為代表國家的各級政府尤其是基層政府以土地“所有者”名義侵犯農(nóng)民土地使用權(quán)及分享土地收益權(quán)留下了制度空間[11]。農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體的虛位，使農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中缺乏產(chǎn)權(quán)主體地位，而產(chǎn)權(quán)是市場經(jīng)濟體制的核心要素，缺乏產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，必然造成土地流轉(zhuǎn)收益的分配不公，公權(quán)侵害私權(quán)的現(xiàn)象由此而生，農(nóng)民的合法權(quán)益自然無法得到有效保障[12]。進一步地說，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的邊界不清，造成土地所有權(quán)、使用權(quán)和政府的行政管理權(quán)錯綜復(fù)雜地“糅合”在一起，所謂“剪不斷理還亂”。我國歷來都存在國有產(chǎn)權(quán)重于集體產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)重于農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)權(quán)不平等觀念，所以農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)往往容易受到事實上的侵害，如政府或村委會強制流轉(zhuǎn)等。在這種情況下，農(nóng)戶之間的自發(fā)流轉(zhuǎn)就處于政府或村委會的強制流轉(zhuǎn)之下，一旦流轉(zhuǎn)土地被政府或集體需要，則農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)關(guān)系便會解體。并且，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然選擇，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的前提條件之一是土地適度規(guī)模經(jīng)營，在以家庭承包經(jīng)營和農(nóng)村土地進一步細(xì)碎化的情況下，適度規(guī)模經(jīng)營就必須實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)。也就說，土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的必要前提，而產(chǎn)權(quán)制度的完整性是土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)[13]。但農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的模糊性卻大大限制了土地流轉(zhuǎn)。如一塊土地的承包期還有15年，那么想對這塊土地進行長期大規(guī)模投資的人就會覺得租期太短，長期投資不劃算，從而喪失投資的熱情?？傊蛘螜?quán)力嵌入而造成的集體產(chǎn)權(quán)的細(xì)碎化是導(dǎo)致當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)艱難和流轉(zhuǎn)收益分配不公的一個主要原因[14]?，F(xiàn)在，隨著城市化、市場化和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營規(guī)?；耐卣?，農(nóng)村土地集體所有制越來越顯得不穩(wěn)定和不完整，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)再一次站在了十字路口。毫無疑問的是，土地自由流轉(zhuǎn)是未來大勢所趨。經(jīng)濟增長的關(guān)鍵在于制度的創(chuàng)新，尤其是能切實保障個人利益的產(chǎn)權(quán)制度，這一點可以從我國農(nóng)村土地制度的變革中得到充分驗證。1970年代末開始實施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，作為一項制度創(chuàng)新，取得了舉世矚目的成就，但農(nóng)村土地制度的這次變遷并不是一次完整、清晰的產(chǎn)權(quán)變革，土地所有權(quán)歸屬在改革前和改革后并無區(qū)別。在中國現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，不能隨意改變土地用途，這種規(guī)制使得土地所有者本應(yīng)獲得的收益在政府參與的流轉(zhuǎn)中被“合法”地剝奪掉。在法律文本和現(xiàn)實生活中，農(nóng)民不能自主掌控自己土地使用權(quán)的制度根源即在于農(nóng)村集體土地所有制。

三、集體產(chǎn)權(quán)下解決土地流轉(zhuǎn)問題的政策建議

當(dāng)代中國社會，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度既不是一個純粹的學(xué)術(shù)問題，也不是一個單純的經(jīng)濟問題，而是一個復(fù)雜的社會問題，因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的確立，不能僅從提高經(jīng)濟效益的單方面考慮，而是要兼顧到經(jīng)濟、社會、文化等多方面的影響。要從根本上解決當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)制度在實踐中存在的困境，改變農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度尤其是其中的所有權(quán)制度將是繞之不去的一個坎，但由于政治體制和意識形態(tài)的影響，這種改革思路在相當(dāng)長一段時期內(nèi)并不具有可行性，只能停留在理論層面的探討。因此，結(jié)合對太和縣相關(guān)問題的實證研究，本文在集體產(chǎn)權(quán)的框架內(nèi)對未來我國土地流轉(zhuǎn)制度的改革提出以下幾點有益的政策建議。

（一）確立農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的主體地位

只有確立農(nóng)民為土地權(quán)利的主體，才能真正建立健全土地流轉(zhuǎn)機制，培育土地流轉(zhuǎn)市場，推動土地依法自愿有償流轉(zhuǎn)。其一，只有確立農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的主體地位，才能增強農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的動力，農(nóng)民才會以最大的經(jīng)營能力和創(chuàng)新能力把土地資源盤活，實現(xiàn)土地經(jīng)濟效益的最大化。其二，只有確立農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的主體地位，才能逐步弱化農(nóng)民的“戀土”情節(jié)。過去農(nóng)民對土地一直有特殊的依戀之情，主要原因即在于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)使農(nóng)民將土地視為唯一的生活保障，即便有一定的非農(nóng)收入，也仍有諸多的后顧之憂。而一旦確立了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的主體地位，他們就會根據(jù)自己的經(jīng)營方向和效益比較，合理處置承包經(jīng)營的土地，有專業(yè)特長的農(nóng)戶就會放心、大膽地放棄土地經(jīng)營，轉(zhuǎn)而從事其他產(chǎn)業(yè)，或者走出農(nóng)村務(wù)工經(jīng)商、自主創(chuàng)業(yè)[15]。市場化取向的土地流轉(zhuǎn)制度改革，并不是完全取消政府在其中的作用。土地流轉(zhuǎn)中必須要處理好市場化和行政化的矛盾，實踐證明，明確土地流轉(zhuǎn)中的主體和客體，政府必須參與其中，政府可以多種形式予以支持，如以公共產(chǎn)品的形式向農(nóng)民及其他市場主體提供產(chǎn)權(quán)明晰之后的土地流轉(zhuǎn)平臺，并且運用公共財政的支持，在農(nóng)民和農(nóng)村金融機構(gòu)之間搭建橋梁，增加土地流動性等[16]。

（二）規(guī)范土地流轉(zhuǎn)

隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模顯著擴大，很多地方已經(jīng)成為一種常態(tài)，但土地流轉(zhuǎn)中不規(guī)范的現(xiàn)象還比較普遍，侵害了農(nóng)民的合法權(quán)益。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)是保障轉(zhuǎn)出土地農(nóng)民經(jīng)濟利益的關(guān)鍵工作，可以從以下三方面做起：一是建立健全土地流轉(zhuǎn)工作機制。即加強土地流轉(zhuǎn)合同管理機構(gòu)建設(shè)，制訂土地流轉(zhuǎn)登記制度、合同管理制度、糾紛調(diào)解制度、檔案管理制度，充分發(fā)揮管理和服務(wù)職能；培育和發(fā)展多種類型的土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)，集信息收集、信息發(fā)布、咨詢、委托代理租賃等功能，為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)，減少土地撂荒；采取土地評等定級、招投標(biāo)等多種方式，建立合理的土地流轉(zhuǎn)價格形成機制。二是制訂土地流轉(zhuǎn)管理辦法。即按照相關(guān)的法律、法規(guī)及政策，明確規(guī)定土地流轉(zhuǎn)的原則、形式、期限、程序、管理機構(gòu)及其職責(zé)，土地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)、糾紛處理及法律責(zé)任，使土地流轉(zhuǎn)真正走上法制化和規(guī)范化的軌道。三是堅持土地流轉(zhuǎn)的原則。即堅持平等協(xié)商、自愿、有償，不得改變土地所有權(quán)和土地的農(nóng)業(yè)用途、流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限、受讓方必須具備相應(yīng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、同等條件下本集體經(jīng)濟組織成員優(yōu)先的原則開展土地流轉(zhuǎn)工作。

（三）推動土地流轉(zhuǎn)市場化建設(shè)

土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)的一種處置，而保障農(nóng)民對其使用土地的承包經(jīng)營權(quán)的“處置權(quán)”，是對農(nóng)民人格及權(quán)利的一種極大尊重。我國現(xiàn)行法律及相關(guān)政策整體上對土地自由流轉(zhuǎn)給予承認(rèn)、肯定及保障，但仍有進一步改進的必要[17]。突出表現(xiàn)為土地流轉(zhuǎn)市場尚未在全國有效建立，在很多地方，土地流轉(zhuǎn)仍以行政調(diào)整為主，基層干部的行為偏好在土地流轉(zhuǎn)的問題上起著決定性的作用。因此，應(yīng)盡快建立土地流轉(zhuǎn)市場，讓農(nóng)民充分享有自由流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利，以強化農(nóng)民的土地交易權(quán)，如農(nóng)民獨立自主決定是否流轉(zhuǎn)的自由、選擇流轉(zhuǎn)對象的自由、流轉(zhuǎn)形式的自由、流轉(zhuǎn)方式的自由等，同時法律在流轉(zhuǎn)效力上給予必要的制度配套保障。具體可作如下設(shè)計：一是健全有關(guān)法律制度，確立市場流轉(zhuǎn)前提規(guī)則。二是完善政府規(guī)制機制，嚴(yán)格市場流轉(zhuǎn)監(jiān)督仲裁。三是確立土地合作社市場主體，鼓勵合作組織參與規(guī)模經(jīng)營。四是建立健全市場中介，完善要素市場，搭建交易平臺[18]。建立土地流轉(zhuǎn)市場，發(fā)揮市場在配置農(nóng)業(yè)資源中的基礎(chǔ)性作用，可以最大限度地打破行政區(qū)域的界限，減少禁止耕地拋荒工作的行政成本，提高耕地耕作的專業(yè)化水平，促進土地收益歸屬的合理分配，保障土地承包權(quán)人利益的最大化，其意義不言自明。

（四）完善土地流轉(zhuǎn)配套制度改革

土地流轉(zhuǎn)制度的確立是一個系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，需要其他配套制度改革的支持。一是完善戶籍制度改革。由于農(nóng)民工獲得城鎮(zhèn)戶口的門檻很高，造成農(nóng)民工永久遷城的成本過高，非永久遷城成為眾多農(nóng)民工無奈的選擇，他們雖不想返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，但城鎮(zhèn)里非市民的待遇使他們在就業(yè)等方面?zhèn)涫芷缫?，并且缺少失業(yè)保險的保障，土地自然就被視為其最后的生存保障，這導(dǎo)致大部分農(nóng)民工選擇以短期流轉(zhuǎn)的形式轉(zhuǎn)出承包地[19]。因此，取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分的“二元制”戶籍管理制度，促進城鄉(xiāng)人口的自由流動，對于加快土地流轉(zhuǎn)的步伐無疑是大有裨益的。二是完善就業(yè)制度改革。完善就業(yè)改革就是要逐步改變城鄉(xiāng)二元體制，實行城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)的制度。如進一步清理和取消各種針對務(wù)工農(nóng)民流動和進城就業(yè)的歧視性規(guī)定和不合理限制；建立健全城鄉(xiāng)就業(yè)公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為外出務(wù)工農(nóng)民免費提供法律政策咨詢、就業(yè)咨詢、就業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹；嚴(yán)格執(zhí)行最低工資制度，建立工資保障金等制度，切實解決務(wù)工農(nóng)民工資偏低和拖欠問題，等。只有切實解決農(nóng)民最關(guān)注的就業(yè)問題，才能吸引更多的農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)出去，在城鎮(zhèn)這個廣闊天地里謀求更大、更好的發(fā)展。三是完善社會保障制度改革。近年來，城市居民的勞保、醫(yī)療、撫恤、退休金、喪葬等社會保障制度正逐步得以完善，而農(nóng)村社會保障體制建設(shè)卻顯得相對滯后，這也成為多數(shù)農(nóng)民不肯最終放棄土地的一個關(guān)鍵因素?？梢哉f，正是社會保障制度的不健全，成為當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實障礙。要解除農(nóng)民的后顧之憂，將廣大農(nóng)民從土地上解放出來，就必須改革和健全社會保障制度，建立完善的農(nóng)村醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等社會保障制度，擴大農(nóng)村社會保障范圍的覆蓋面，完備農(nóng)村社會保障項目，加強農(nóng)村社會保障管理，進而推動土地的合理流轉(zhuǎn)。

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（責(zé)任編輯：石大立）