國(guó)家是孩子的終極監(jiān)護(hù)人

程福財(cái)

“祖國(guó)是所有孩子的共同母親。”這是現(xiàn)代中國(guó)人耳熟能詳?shù)木渥印Ｋ谋澈?，包含著?guó)家竭力保障每一個(gè)孩子合法權(quán)利的莊重承諾，也滲透著民眾對(duì)國(guó)家保障兒童健康成長(zhǎng)的深切期待。

摸查：中國(guó)有一大批得不到家庭適當(dāng)監(jiān)護(hù)的兒童

基于父母和孩子之間天然的血緣、親情連接，中國(guó)的文化傳統(tǒng)與現(xiàn)代法律，都將撫育孩子的責(zé)任交托給其父母，強(qiáng)調(diào)父母具有照顧、保護(hù)和教育孩子的道德義務(wù)與法律責(zé)任。我國(guó)《憲法》、《民法通則》、《婚姻法》、《未成年人保護(hù)法》等幾乎所有與兒童相關(guān)的法律，都不厭其煩地強(qiáng)調(diào)父母和家庭的育兒職責(zé)，國(guó)家本身則只是承擔(dān)法律認(rèn)定的孤兒的養(yǎng)育責(zé)任。

在傳統(tǒng)中國(guó)，由于家庭、家族內(nèi)部的互助功能的存在，當(dāng)父母沒(méi)有能力或意愿養(yǎng)育孩子時(shí)，其家屬、親屬會(huì)出面，合力撫養(yǎng)孩子長(zhǎng)大成人。因此，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，絕大多數(shù)的孩子基本上都不用國(guó)家來(lái)照顧、監(jiān)護(hù)。但是，現(xiàn)在，這樣的安排，卻遭遇了前所未有的挑戰(zhàn)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，很多孩子的父母雙方或一方雖然健在，卻沒(méi)有養(yǎng)育孩子的能力或意愿，而其所在的大家庭或家族在育兒方面的互助功能迅速衰落，致使社會(huì)上出現(xiàn)了一大批雖有父母、卻得不到其適當(dāng)養(yǎng)育的兒童。

困境：不健全的未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度

按照我國(guó)的法律，國(guó)家是所有孩子的終極監(jiān)護(hù)人，應(yīng)該對(duì)得不到家庭適當(dāng)監(jiān)護(hù)的孩子的生活和學(xué)習(xí)做出妥當(dāng)安排?；谶@個(gè)立場(chǎng)，新中國(guó)在政治和法律層面看似都高度重視兒童事業(yè)。在政治上，幾乎每一年的六一兒童節(jié)前夕，國(guó)家主席都會(huì)視察兒童教育或福利機(jī)構(gòu)，親切看望兒童和兒童工作者，倡導(dǎo)全社會(huì)關(guān)心兒童發(fā)展。在法律上，我國(guó)不僅是《聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利公約》的最早締約國(guó)之一，更在《未成年人保護(hù)法》中從家庭保護(hù)、學(xué)校保護(hù)、社會(huì)保護(hù)和司法保護(hù)等層面，全面規(guī)定了保護(hù)兒童的基本原則。

不過(guò)，細(xì)看過(guò)《未成年人保護(hù)法》的人都知道，其中諸多涉及兒童監(jiān)護(hù)權(quán)的法律條文，顯得十分簡(jiǎn)要、原則、抽象，不具體，操作性差。例如，盡管社會(huì)各界對(duì)虐待兒童的行為十分不滿(mǎn)，但《未成年人保護(hù)法》沒(méi)有明確規(guī)定虐童行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、究責(zé)程序與懲罰辦法；對(duì)于那些得不到父母和家庭適當(dāng)照顧和撫育的孩子的養(yǎng)育問(wèn)題，該法也沒(méi)有做詳細(xì)、明確的規(guī)定。從實(shí)際情況看，盡管?chē)?guó)家聲言要通過(guò)法定程序剝奪不適格父母的監(jiān)護(hù)權(quán)，但每當(dāng)出現(xiàn)被家庭忽視、虐待、遺棄的兒童時(shí)，政府有關(guān)部門(mén)與司法部門(mén)往往只是反復(fù)口頭教育父母，而不知如何或不敢、不愿啟動(dòng)司法程序剝奪不適格父母的監(jiān)護(hù)權(quán)，有關(guān)兒童監(jiān)護(hù)權(quán)轉(zhuǎn)移的規(guī)定很難在司法實(shí)踐中落實(shí)。因?yàn)檫@個(gè)原因，有人甚至將現(xiàn)行《未成年人保護(hù)法》形容為一種“宣傳提綱”，而非保護(hù)兒童權(quán)益的有效法律文本。

把保護(hù)兒童的法律形容為“宣傳提綱”，本是十分嚴(yán)厲的批評(píng)。但有關(guān)方面似乎并不十分在意，社會(huì)大眾也沒(méi)有因此持續(xù)問(wèn)責(zé)政府。這是個(gè)有趣的現(xiàn)象。它折射出當(dāng)前我國(guó)兒童國(guó)家監(jiān)護(hù)制度不健全的一系列社會(huì)合理性與文化合理性。

首先，社會(huì)上有一股強(qiáng)大的聲音支持國(guó)家在直接保護(hù)、監(jiān)護(hù)兒童方面的不作為。南京兩名幼童餓死家中事件爆發(fā)后，盡管社會(huì)輿論對(duì)當(dāng)?shù)卣块T(mén)的一些干部進(jìn)行了嚴(yán)厲批評(píng)，同時(shí)也有眾多的人只是從道德上厲聲譴責(zé)幼童父母的“生而不養(yǎng)”“養(yǎng)而不教”。后一種聲音甚至認(rèn)為，國(guó)家的介入，可能會(huì)破壞家庭內(nèi)部的互惠行為，會(huì)損害愛(ài)幼慈幼的傳統(tǒng)家庭美德，也會(huì)變相鼓勵(lì)人們拋棄育兒責(zé)任等不負(fù)責(zé)任的行為。因此，即使孩子真的得不到父母和家庭的適當(dāng)養(yǎng)育，它也只是反復(fù)強(qiáng)調(diào)父母和家庭的育兒責(zé)任。基于這個(gè)邏輯，它堅(jiān)持認(rèn)為，在不適格家長(zhǎng)的監(jiān)護(hù)權(quán)轉(zhuǎn)移問(wèn)題上，相關(guān)的法律規(guī)定不可以太清楚，支持或替代家庭育兒的兒童福利服務(wù)不可以多發(fā)展。廣州嬰兒安全島開(kāi)放48天之后的緊急喊停，就被認(rèn)為是國(guó)家兒童福利制度的咎由自取。這看上去是一個(gè)十分有理有力的論述，但它卻忽視了那些得不到父母適當(dāng)養(yǎng)育的兒童的合法權(quán)益與健康成長(zhǎng)。

其次，有人認(rèn)為養(yǎng)兒育女是家庭的私事，父母有充分的權(quán)利決定如何教養(yǎng)孩子，國(guó)家公權(quán)力不該插手管。在一個(gè)成年人對(duì)兒童擁有絕對(duì)支配權(quán)、而體罰被看做是教育的一種有效方式的文化中，打孩子、體罰孩子、虐待孩子就具有了充分的社會(huì)文化合法性。關(guān)于禁止虐待兒童的政策與法律建議，甚至常常被一些專(zhuān)業(yè)的兒童研究者與兒童工作者批評(píng)為“生搬硬套外國(guó)的做法”、忽視中國(guó)傳統(tǒng)體罰教育的傳統(tǒng)。在這樣的社會(huì)情境中，國(guó)家有充分的理由不積極介入家庭內(nèi)的虐童問(wèn)題，它不會(huì)自尋煩惱似地去剝奪虐待孩子的家長(zhǎng)的監(jiān)護(hù)權(quán)。再次，有人更擔(dān)心過(guò)多地發(fā)展兒童福利服務(wù)會(huì)增加國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，甚至重蹈福利國(guó)家危機(jī)的覆轍?；谶@種擔(dān)心，我們國(guó)家在尚未起步協(xié)助家庭撫育兒童時(shí)，就一再?gòu)?qiáng)調(diào)家庭的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)要在社會(huì)福利社會(huì)化的理念下發(fā)展由政府、家庭、第三部門(mén)等多重力量共同供給的社會(huì)化兒童福利。實(shí)際上，我國(guó)在兒童保護(hù)福利服務(wù)方面的開(kāi)支占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重，不僅低于北歐、英美等發(fā)達(dá)國(guó)家，更低于墨西哥、印度、菲律賓等發(fā)展中國(guó)家。

近年來(lái)，迫于一系列兒童悲劇事件發(fā)生引發(fā)的社會(huì)壓力，人們開(kāi)始深切反思現(xiàn)存兒童國(guó)家監(jiān)護(hù)制度存在的問(wèn)題和不足。在這個(gè)過(guò)程中，上述這一系列“合理性”及其引發(fā)的后果開(kāi)始受到質(zhì)疑。國(guó)家經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展30余年了，緣何還有孩子餓死家中、斃命街頭、無(wú)人看護(hù)？在保護(hù)兒童權(quán)益、為未成年人提供國(guó)家監(jiān)護(hù)方面，政府顯然必須創(chuàng)新，必須有所作為。

探索：完善國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的法律與服務(wù)選擇

在社會(huì)壓力的持續(xù)作用下，一些地方的政府相關(guān)部門(mén)開(kāi)始考慮如何落實(shí)兒童國(guó)家監(jiān)護(hù)制度。

在一次私下的聚會(huì)中，某地司法系統(tǒng)的一名官員對(duì)民政系統(tǒng)的一名官員說(shuō)，如果你們（民政系統(tǒng)）能妥善安置、撫育父母被剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)的孩子，我們（司法系統(tǒng)）就敢依法剝奪不適格監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)權(quán)。民政系統(tǒng)的官員回應(yīng)稱(chēng)，如果你們（司法系統(tǒng)）敢依法剝奪他們的監(jiān)護(hù)權(quán)，我們（民政系統(tǒng)）一定安置好他們的孩子。這樣一半玩笑一半嚴(yán)肅的對(duì)話，讓關(guān)心兒童保護(hù)事業(yè)的人激動(dòng)不已。

但令人遺憾的是，這個(gè)對(duì)話已經(jīng)過(guò)去很久，我國(guó)各地司法系統(tǒng)并沒(méi)有在司法實(shí)踐中剝奪任何一名不適格家長(zhǎng)的監(jiān)護(hù)權(quán)，絕大部分地區(qū)的民政系統(tǒng)也沒(méi)有做好撫育“事實(shí)孤兒”的準(zhǔn)備。司法系統(tǒng)的理由是，如果剝奪了家長(zhǎng)的監(jiān)護(hù)權(quán)，孩子沒(méi)人養(yǎng)；民政系統(tǒng)的理由，則是民政沒(méi)有監(jiān)護(hù)“事實(shí)孤兒”的權(quán)力，也沒(méi)有監(jiān)護(hù)他們的能力。這凸顯了落實(shí)兒童國(guó)家監(jiān)護(hù)制度亟須解決的兩大議題：健全法制與完善兒童社會(huì)福利服務(wù)。

無(wú)論如何，從保護(hù)孩子健康成長(zhǎng)的角度看，家庭沒(méi)有能力養(yǎng)、或堅(jiān)持拒絕養(yǎng)的孩子，國(guó)家要積極介入，切實(shí)安排好他們的生活。要做到這一點(diǎn)，首先必須完善如何監(jiān)督和替代不適格家長(zhǎng)監(jiān)護(hù)兒童的法律規(guī)定，必須完善如何轉(zhuǎn)移其監(jiān)護(hù)權(quán)并妥當(dāng)安置兒童等方面的法律規(guī)定。

從國(guó)際上看，大部分發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的兒童保護(hù)法案對(duì)國(guó)家監(jiān)護(hù)制度有詳盡的規(guī)定，對(duì)于兒童保護(hù)工作的每一個(gè)步驟和程序都有十分具體的操作指引。其法律文本的篇幅通常很長(zhǎng)，往往超過(guò)上百頁(yè)的文字，而我國(guó)現(xiàn)行《未成年人保護(hù)法》只有7000余字。為了確保在家庭中得不到適當(dāng)養(yǎng)護(hù)的兒童能夠得到國(guó)家和社會(huì)力量的監(jiān)護(hù)，我們需要在考慮中國(guó)兒童發(fā)展的實(shí)際和借鑒國(guó)外兒童保護(hù)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，迅速開(kāi)啟《未成年人保護(hù)法》的修訂或釋法工作，將其中的原則規(guī)定具體化、程序化、操作化，為預(yù)防和解決忽視兒童、虐待兒童、遺棄兒童等侵犯兒童權(quán)益的問(wèn)題提供操作性的指引。

根據(jù)新華社今年1月20日的報(bào)道，我國(guó)民政部、最高法院、公安部等部門(mén)正在著手研究建立完善未成年人監(jiān)護(hù)干預(yù)制度，相關(guān)指導(dǎo)性意見(jiàn)可能在今年內(nèi)出臺(tái)。這項(xiàng)工作的具體進(jìn)度目前還沒(méi)有公開(kāi)，不過(guò)，我們期盼關(guān)于兒童的國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的法律修訂或司法解釋?zhuān)鞔_規(guī)定以下一系列事宜：什么樣的個(gè)人和機(jī)構(gòu)有義務(wù)發(fā)現(xiàn)、報(bào)告并處置忽視、虐待和遺棄兒童的問(wèn)題？什么樣的個(gè)人或機(jī)構(gòu)有權(quán)力和義務(wù)提出轉(zhuǎn)移不適格家長(zhǎng)監(jiān)護(hù)權(quán)之訴訟？?jī)和鲆暋⑴按c遺棄問(wèn)題的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和程序如何？評(píng)估家長(zhǎng)監(jiān)護(hù)能力和意愿的標(biāo)準(zhǔn)與程序如何？國(guó)家支持父母等自然監(jiān)護(hù)人養(yǎng)育孩子的辦法如何？不依法適當(dāng)監(jiān)護(hù)孩子的家長(zhǎng)，應(yīng)承擔(dān)何種法律責(zé)任？如何安置不適合在家庭生活的兒童？

對(duì)這些問(wèn)題的法律規(guī)定，是健全我國(guó)未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度之必需。沒(méi)有完備可行的法律基礎(chǔ)，兒童保護(hù)就難以有效開(kāi)展，兒童國(guó)家監(jiān)護(hù)制度便可能徒有其名。

需要指出的是，兒童國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的建立健全，決不僅是法律層面的問(wèn)題，更是社會(huì)福利層面的議題。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在面臨一些兒童保護(hù)個(gè)案時(shí)，一些法院的法官深感有必要、也有法律依據(jù)剝奪其監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)權(quán)，但考慮到剝奪監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)權(quán)之后孩子的生活將沒(méi)有著落時(shí)，他們不得不放棄剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)的想法，只好將孩子繼續(xù)留給那些不稱(chēng)職的父母撫養(yǎng)。在沒(méi)有健全的兒童福利體系的情況下，如果貿(mào)然剝奪不適格父母的監(jiān)護(hù)權(quán)，兒童的生活會(huì)陷入無(wú)人照料的境地，給其帶來(lái)新的嚴(yán)重傷害。

顯然，健全的兒童福利體系是制定和落實(shí)兒童保護(hù)法的基礎(chǔ)。在家庭實(shí)際無(wú)力或沒(méi)有意愿養(yǎng)育孩子時(shí)，國(guó)家不能以“家庭是適合兒童成長(zhǎng)的最佳場(chǎng)所”為借口拒絕承擔(dān)國(guó)家監(jiān)護(hù)責(zé)任。遺憾的是，過(guò)去60多年來(lái)，我國(guó)在兒童福利事業(yè)發(fā)展方面欠賬很多。

應(yīng)當(dāng)看到，在未來(lái)10年中，得不到家庭養(yǎng)育的事實(shí)孤兒的照顧服務(wù)問(wèn)題會(huì)引起越來(lái)越多的社會(huì)關(guān)注。建立多種形式的兒童照顧機(jī)構(gòu)與照顧服務(wù)，為這些兒童提供安全、健康的臨時(shí)或長(zhǎng)期的社會(huì)化照顧服務(wù)，是從法律上剝奪或替代忽視、虐待和遺棄兒童的家長(zhǎng)監(jiān)護(hù)權(quán)的前提，是落實(shí)兒童國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的需要。