地鐵票價(jià)改革的秘密和尷尬

劉武

在實(shí)施了全路網(wǎng)2元/人次的地鐵票價(jià)制度7年之后，北京市政府終于還是忍不住與市民正式溝通票價(jià)改革問題。

2014年7月3日上午，北京市發(fā)改委、北京市交通委就“公共交通價(jià)格改革”向社會(huì)公開征集意見。

近年來，中國十余個(gè)城市轟轟烈烈地建設(shè)了先進(jìn)的地鐵系統(tǒng)，還有20多個(gè)城市正積極上馬地鐵項(xiàng)目。然而，支撐這些先進(jìn)地鐵系統(tǒng)的卻是不成熟、低效的投融資和運(yùn)營模式。

這些深層次矛盾，往往以票價(jià)難題呈現(xiàn)在公眾面前。由于信息不對稱，數(shù)據(jù)不透明，很少人能真正弄明白地鐵票價(jià)背后的秘密和尷尬。地鐵票價(jià)困擾著北京，也必將困擾其他城市。

效率、規(guī)劃、管理

地鐵為什么要調(diào)價(jià)？北京市發(fā)改委在征求意見中稱，公共交通發(fā)展面臨著新的形勢，“利用經(jīng)濟(jì)手段提高公共交通運(yùn)行效率”。

隨著北京地鐵路網(wǎng)的建設(shè)完善，目前從最短400米到最長88公里，票價(jià)都相同。一些政府部門負(fù)責(zé)人在各種場合表達(dá)著對地鐵財(cái)政補(bǔ)貼年年高企的擔(dān)憂。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，地鐵應(yīng)滿足長距離出行，中短途應(yīng)該公交出行，短途應(yīng)該騎自行車。地鐵低票價(jià)帶來公共資源的濫用，使得高峰期調(diào)控失靈，公交整體效率未能有效發(fā)揮。

此外，一些觀點(diǎn)認(rèn)為單一的低票價(jià)制度帶來了大客流的風(fēng)險(xiǎn)。北京地鐵一些站點(diǎn)，高峰期經(jīng)常異常擁擠，每平方米容納八九位乘客，超出設(shè)計(jì)要求將近一倍。

2013年年底，北京市政府印發(fā)文件，提出“制定高峰時(shí)段票價(jià)差別化方案并擇機(jī)出臺(tái)，通過價(jià)格杠桿分散高峰時(shí)段客流壓力，降低大客流風(fēng)險(xiǎn)”。

中國內(nèi)地城市的地鐵運(yùn)營收入主要來自票務(wù)收入，因此票價(jià)和客流量成為盈利的關(guān)鍵。

但是，票價(jià)的調(diào)整顯然不能解決地鐵發(fā)展面臨的諸多問題。

比如，調(diào)價(jià)措施對潛藏的運(yùn)營效率低下等問題就難以奏效。中國內(nèi)地城市地鐵營運(yùn)效率之低在全世界并不多見。內(nèi)地半數(shù)城市運(yùn)營效率甚至低于1萬人/日公里，遠(yuǎn)低于香港約3萬人/日公里的運(yùn)營水平。

中國工程院院士施仲衡曾表示：“軌道交通建設(shè)的確是‘快了，而‘好是最重要的，‘好怎樣來實(shí)現(xiàn)？北京、上海這些特大型城市地鐵運(yùn)營效益完全可以大幅提高。”

地鐵運(yùn)營的低效、商業(yè)模式的落后、商業(yè)開發(fā)力度不足等都受到一些非議。有網(wǎng)民調(diào)侃：有巨大客流卻賺不了錢，這個(gè)事情說出去絕對會(huì)讓馬云笑死。建議請史玉柱來經(jīng)營北京地鐵。

這些觀點(diǎn)忽略了一些現(xiàn)實(shí)困難，比如：出于乘客安全考慮，一些部門對地鐵商業(yè)空間開發(fā)持非常謹(jǐn)慎態(tài)度，限制項(xiàng)目開發(fā)。此外，城市地下空間開發(fā)在眾多環(huán)節(jié)還存在障礙。

但是，這些觀點(diǎn)并非毫無啟發(fā)。比如，香港鐵路有限公司（下稱港鐵）大到線路規(guī)劃，小到站點(diǎn)細(xì)節(jié)，都體現(xiàn)以人為本的理念，提前預(yù)設(shè)商業(yè)開發(fā)便利。北京地鐵站點(diǎn)卻常被詬病。

項(xiàng)目融資模式單一，相關(guān)數(shù)據(jù)不透明

要建設(shè)如此眾多的鐵路項(xiàng)目，未來將花費(fèi)上萬億元人民幣。這些錢從哪里來，融資成本和使用效率，最終都會(huì)反映到票價(jià)問題上。

《瞭望東方周刊》整理了近幾十年中國各地城市軌道交通項(xiàng)目資料，從上世紀(jì)60年代中期到上世紀(jì)末，累計(jì)投資大約在900億元左右，以政府財(cái)政撥款為主。2000年至2008年，軌道交通總投資3100多億元，總體上還是以財(cái)政投資加銀行貸款為主，多元化融資嘗試成果有限。

由于時(shí)逢2009年國家應(yīng)對國際金融危機(jī)的契機(jī)，銀行貸款占地鐵項(xiàng)目融資比例上升。

銀行大量放貸對彼時(shí)剛剛興起的多元化融資機(jī)制帶來強(qiáng)烈的負(fù)面沖擊。有業(yè)內(nèi)人士曾對本刊記者表示：如果能從銀行很容易地拿到錢，誰還用市場化方式融資？這樣下去整個(gè)投資浪費(fèi)是很大的，差不多浪費(fèi)20%左右。

在此之前，在軌道交通投融資方面，興起了一些多元化融資方式。比如，北京市作出諸多創(chuàng)新，有些模式還堪稱典范，平均融資成本率控制在較低水平。

業(yè)內(nèi)人士還曾認(rèn)為，依靠銀行貸款的單一融資模式，使得項(xiàng)目數(shù)據(jù)更為粗糙。“客流量預(yù)測等數(shù)據(jù)只要能編得出來就行了。”一位中國工程院院士就曾表示：“到現(xiàn)在為止，我還沒有發(fā)現(xiàn)哪個(gè)城市對軌道交通客流量預(yù)測是靠譜的，更不用談準(zhǔn)確了?！?/p>

事實(shí)上，城市軌道交通從投融資到建設(shè)，再到運(yùn)營環(huán)節(jié)，向公眾公開的數(shù)據(jù)很少。偶爾有媒體引用一些粗略的，并且未經(jīng)正式、權(quán)威發(fā)布的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)時(shí)常互相矛盾。

有公眾表示：百億財(cái)政補(bǔ)貼用到哪里去了？運(yùn)營成本到底是多少？能否公開人員費(fèi)用、電網(wǎng)、設(shè)備、車輛維修費(fèi)用？我們面對的是一個(gè)不透明的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)黑箱。

不可否認(rèn)的是，北京等城市對于地鐵投融資、建設(shè)、運(yùn)營的相關(guān)數(shù)據(jù)信息發(fā)布極其欠缺。相比而言，港鐵相關(guān)數(shù)據(jù)都是公開的，細(xì)到泊車車位和收入都能準(zhǔn)確查詢。

此次征求意見，北京市公布了一些數(shù)據(jù)。但是，這些數(shù)據(jù)僅僅只是2007年、2013年的年度概括性數(shù)據(jù)，由各相關(guān)企業(yè)提供的，是“成本監(jiān)審結(jié)論尚未最終確定”的數(shù)據(jù)。

地鐵相關(guān)收益未能盡量“回籠”

港鐵創(chuàng)造了獨(dú)特的“地鐵+物業(yè)”模式，使其成為全球少數(shù)幾家盈利的地鐵運(yùn)營商之一。港鐵公司業(yè)務(wù)已經(jīng)進(jìn)入中國內(nèi)地，以及英國、澳洲、瑞典等國。

簡單地說，港鐵模式就是將地鐵相關(guān)資產(chǎn)的開發(fā)權(quán)、建設(shè)權(quán)和經(jīng)營權(quán)的結(jié)合，除了票務(wù)收入外，還有地鐵周邊土地開發(fā)、物業(yè)開發(fā)、地鐵商業(yè)運(yùn)營等環(huán)節(jié)的收入。

“港鐵模式”成為中國內(nèi)地城市學(xué)習(xí)的榜樣，出現(xiàn)多個(gè)變種。但是，目前未見成功案例。

2012年10月10日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出對新建公共交通設(shè)施用地的地上、地下空間，按照市場化原則實(shí)施土地綜合開發(fā)，收益用于公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和彌補(bǔ)運(yùn)營虧損。

這被一些市場人士解讀為是中央對“港鐵模式”的肯定。

但是，在項(xiàng)目實(shí)際操作過程中，囿于內(nèi)地和香港相關(guān)土地政策不同、開發(fā)環(huán)節(jié)制度法規(guī)等有所不同，“港鐵模式”未能照搬過來。隨著這些年房地產(chǎn)的迅猛發(fā)展，地鐵周邊土地增值、不動(dòng)產(chǎn)開發(fā)收益都流向了房地產(chǎn)開發(fā)公司。

盡管如此，北京、上海等城市其實(shí)也在作一些類似“港鐵模式”的嘗試。

比如，北京市在對地鐵相關(guān)地塊的土地一級(jí)開發(fā)、二級(jí)開發(fā)，以及地鐵上蓋物業(yè)開發(fā)等環(huán)節(jié)，對京投公司及其控股上市公司京投銀泰形成了事實(shí)上的“照顧”。

經(jīng)過機(jī)構(gòu)歷次改革，原北京市地下鐵道總公司現(xiàn)已分為京投公司、建管公司、運(yùn)營公司三大實(shí)體，這些公司或其關(guān)聯(lián)公司在地鐵相關(guān)商業(yè)開發(fā)中也獲得一些廣告、租金等收入。

通過這些嘗試，相關(guān)收益其實(shí)實(shí)現(xiàn)了間接“回籠”。但是由于地鐵全產(chǎn)業(yè)鏈機(jī)構(gòu)改革等歷史原因，以及其他原因，導(dǎo)致這些收益并沒有、或者難以計(jì)算到地鐵相關(guān)收益中來。endprint