旅游領(lǐng)域的特別“消法”

劉武俊

30年磨一劍的我國首部《旅游法》已于去年10月1日起實施，作為首部維護游客消費權(quán)益、規(guī)范旅游行業(yè)秩序、促進旅游經(jīng)濟健康和諧發(fā)展的法律必然會引起諸多關(guān)注?！堵糜畏ā丰槍ο傲阖搱F費”等惡性競爭、維護消費者合法權(quán)益、凈化旅游市場等都作出明確規(guī)定?！堵糜畏ā穼嵤┖?，將杜絕以低于成本價的團費招攬客人、強迫旅客購物以收取傭金的旅行團，“零負團費”或?qū)⒆呷霘v史。

《旅游法》，和每個人密切相關(guān)

《旅游法》的立法宗旨被歸納為“保障旅游者和旅游經(jīng)營者的合法權(quán)益”、“規(guī)范旅游市場秩序”、“保護和合理利用旅游資源”、“促進旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展”等方面，而就目前的實際情況而言，保障旅游者的合法權(quán)益應(yīng)當放在《旅游法》實施的首要位置和當務(wù)之急?！堵糜畏ā肥紫仁锹糜握邫?quán)益保護的法律，《旅游法》最大的亮點就是將保護旅游者合法權(quán)益作為首要立法宗旨，法律文本通篇都貫穿著保護旅游者合法權(quán)益的以人為本的理念，為廣大旅游者的合法權(quán)益撐開了法律保護傘。《旅游法》單設(shè)了“旅游者”一章，明確規(guī)定旅游者的基本權(quán)利主要包括對產(chǎn)品和服務(wù)的自主選擇權(quán)、拒絕交易權(quán)，對購買旅游產(chǎn)品和服務(wù)的知情權(quán)以及請求救護和保護的權(quán)利。

旅游是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段廣大人民群眾的必然需求和基本權(quán)利，旅游休閑權(quán)是公民的一項重要權(quán)利，保護公民旅游權(quán)的最有效途徑就是立法。每個人幾乎都是旅游者的角色，《旅游法》和我們每個人都密切相關(guān)?！堵糜畏ā菲鋵嵤锹糜晤I(lǐng)域特別的消費者權(quán)益保護法。游客也是消費者，從理論上講，消費者權(quán)益保護法也是可以保護的，但畢竟旅游消費行為有其特殊性且牽涉面極廣，有必要出臺專門的《旅游法》保護游客這種特殊的消費者的合法權(quán)益。

近年來游客們怨聲載道的“零負團費”被《旅游法》亮了紅牌。“零負團費”曾經(jīng)是旅行社慣用的伎倆。一些操作不規(guī)范、以低價搶市場的旅行社，為了求生存而強迫旅游者購物和參加自費項目，從而獲取回扣等不正當利益來彌補利潤。“零負團費”的操作方式，是一種違反市場經(jīng)濟規(guī)律的、扭曲的經(jīng)營模式，對旅游者的合法權(quán)益和健康的市場競爭帶來極大危害。

“顯規(guī)則” 讓價格回歸真正價值

《旅游法》實施將倒逼旅游價格回歸正常。跟團旅游價格的上漲，實為理性回歸。正常的旅游價格應(yīng)當是由“旅游行程成本+旅游企業(yè)經(jīng)營成本+企業(yè)利潤”三部分構(gòu)成的，旅游價格回歸合理價位才能保證旅游質(zhì)量?！堵糜畏ā芬?guī)定，不得指定具體購物場所，不得安排另行付費旅游項目。因此，取消購物和自費項目所帶來的利潤后的純玩團價格肯定會上漲。

《旅游法》的實施，可以使旅游產(chǎn)品的價格結(jié)構(gòu)更加透明，游客能夠更清晰地了解到所購買的產(chǎn)品及服務(wù)內(nèi)容并按照自己的意愿選擇消費項目，表面上的價格上漲實則在很大程度上是價格回歸真正價值。并且，取消購物和自費項目也將倒逼旅行社提高產(chǎn)品內(nèi)涵和服務(wù)質(zhì)量。消除“零負團費”、超低團費，讓旅游行業(yè)的“潛規(guī)則”變?yōu)椤帮@規(guī)則”，使旅游市場回歸市場的邏輯和法治的軌道。

誠然，購物是多數(shù)游客不可或缺的旅游消費支出，但是旅游購物不能搞強迫、不能影響游客行程。《旅游法》規(guī)定，購物的前提是“經(jīng)雙方協(xié)商一致或者旅游者要求，且不影響其他旅游者行程安排的除外。”即使旅游者同意或主動要求購物和安排自費項目，旅行社也不得以此為由指定購物場所和任意安排自費項目，更不能從雙方同意安排的購物活動和自費項目中獲得回扣等不正當利益。依照現(xiàn)行旅游法規(guī)定，導(dǎo)游收取回扣屬于接受商業(yè)賄賂?！堵糜畏ā芬呀?jīng)在第一百零四條明確：“旅游經(jīng)營者違反本法規(guī)定，給予或者收受賄賂的，由工商行政管理部門依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定處罰?！?/p>

“大考”成績不容盲目樂觀

《旅游法》頒布后的第一個假期便是“十一”黃金周，《旅游法》接受了一次實實在在的大考。期間被媒體曝光的“香格里拉旅游亂象”、“九寨溝游客滯留景區(qū)事件”、“赴美游客投訴景區(qū)關(guān)閉事件”以及廬山通票不通等事件，表明旅游亂象依然叢生。

節(jié)后，全國假日辦發(fā)布2013年第7號國慶節(jié)假日旅游信息通報?！锻▓蟆分赋?，“從今年國慶假期的情況來看，《旅游法》的實施帶來三個新氣象：旅游企業(yè)依法經(jīng)營的意識普遍增強；旅游者依法維權(quán)和文明出游意識有所增強；形成了社會、行業(yè)、媒體、游客共同監(jiān)督的良性機制，為《旅游法》實施開了好頭，依法治旅效果初步顯現(xiàn)?！?/p>

但筆者認為，《旅游法》通過“大考”的成績不容樂觀，總體上講《旅游法》給游客的權(quán)益保障初見成效，旅行社被戴上“緊箍”，“零負團費”、強迫購物等旅游亂象將得到有效遏制。在肯定《旅游法》實施初始的新氣象的同時，也要正視《旅游法》實施以來暴露的種種問題，有些是《旅游法》自身的法律短板問題，有些是執(zhí)法不到位、執(zhí)法不作為問題，建立健全《旅游法》的常態(tài)執(zhí)法監(jiān)督機制不容忽視。

“十一”期間，南寧機場57名游客滯留事件在廣西旅游“圈子”引發(fā)不小反響。最終，旅行社全額退款，并支付每人4000元賠償金。有人認為這就是《旅游法》的“威力”。根據(jù)《旅游法》，旅行社造成旅游者人身損害、滯留等嚴重后果的，旅游者可以要求旅行社支付旅游費用一倍以上三倍以下的賠償金。

旅游市場監(jiān)管部門應(yīng)當依法履行監(jiān)管職責，不能不作為。長期以來，不少地方尤其是諸如香格里拉等地臭名昭著的旅游亂象，其實與各地旅游監(jiān)管部門的嚴重失職和不作為有著直接的關(guān)聯(lián)。10月6日，央視曝光云南香格里拉旅行社強制收取游客藏民家訪費，聲稱是行政性變相收費，記者拒絕交費被導(dǎo)游強行拉下車。隨后，游客到迪慶藏族自治州旅游局投訴，卻遭到執(zhí)法人員辱罵。對此，迪慶藏族自治州旅游局回應(yīng)稱，對涉事的旅行社處以10萬元罰款，涉事導(dǎo)游吊銷相應(yīng)證件，并調(diào)離相應(yīng)執(zhí)法人員。

其實，這是中央電視臺8月攝制的云南香格里拉、麗江等地導(dǎo)游威脅游客和執(zhí)法人員野蠻執(zhí)法行為的視頻。試想，這段數(shù)月前的視頻假若不是在《旅游法》實施后播出，假若不是中央電視臺曝光，假若不是省委書記省長親自批示，當?shù)赜嘘P(guān)部門還會雷厲風行、公平公正地查處有關(guān)職能部門、旅行社和導(dǎo)游的問題嗎？旅游投訴不可能都寄希望于央視曝光、領(lǐng)導(dǎo)批示，關(guān)鍵還是有賴于基層一線旅游監(jiān)管部門的查處，《旅游法》應(yīng)該倒逼出旅游市場監(jiān)管部門的常態(tài)執(zhí)法機制，形成不敢不作為、不敢亂作為的執(zhí)法風氣，切實履行好監(jiān)管職責。

法律的生命在于實施

防止旅游執(zhí)法部門的不作為和亂作為，關(guān)鍵在于完善對旅游執(zhí)法機構(gòu)本身的監(jiān)督與制約機制。這種監(jiān)督制約機制既要健全旅游系統(tǒng)內(nèi)部機制，也要完善輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督等外部機制，真正讓旅游執(zhí)法機構(gòu)不敢不作為、不敢亂作為。

同時還要健全不文明旅游行為的處罰機制。盡管《旅游法》明確提出，旅游者應(yīng)遵守旅游文明行為規(guī)范。但是，國慶節(jié)黃金周期間，亂涂亂畫等不文明旅游行為依舊大量存在。旅游法尚無游客不文明行為處罰的具體規(guī)定，也未明確執(zhí)法主體。針對情節(jié)嚴重的不文明行為才能由公安機關(guān)依據(jù)《治安管理處罰法》處理。誠然，文明旅游主要是一種道德倡導(dǎo)，對不文明旅游行為主要是勸阻而不宜濫用行政處罰措施，但是對于嚴重的不文明行為應(yīng)當有一定的處罰措施，應(yīng)當賦予旅游執(zhí)法部門一定的處罰權(quán)，并且要健全與公安機關(guān)的聯(lián)動處罰機制。

健全旅游糾紛的多元化解決機制，更要注重發(fā)揮人民調(diào)解和司法訴訟的作用。解決旅游糾紛除了由旅游執(zhí)法部門處理外，還有協(xié)商、調(diào)解、仲裁乃至訴訟等多種形式。按照《旅游法》的規(guī)定，當旅客與旅行社和導(dǎo)游發(fā)生糾紛時，有四種解決方式：“雙方協(xié)商、消費者協(xié)會、旅游投訴受理機構(gòu)或者有關(guān)調(diào)解組織申請調(diào)解，根據(jù)與旅游經(jīng)營者達成的仲裁協(xié)議提請仲裁機構(gòu)仲裁、向人民法院提起訴訟”。其中，旅游訴訟成本高、程序繁雜、耗時多，旅游法實施后并沒有出現(xiàn)旅游訴訟井噴狀態(tài)，很多游客都不愿選擇訴訟的渠道。建議人民法院開設(shè)旅游法庭，在景區(qū)開設(shè)巡回法庭，適用簡易程序，簡化案件受理和審理程序，快審快結(jié)快執(zhí)，依法支持游客運用法律武器維權(quán)。第一種方式在強制消費面前根本無效，人家本身就是“地頭蛇”。另外，重視涉旅糾紛的人民調(diào)解工作，在主要景區(qū)都成立有第三方參與的旅游糾紛人民調(diào)解委員會，及時調(diào)處旅游糾紛，所達成的調(diào)解協(xié)議具有可執(zhí)行的法律效力。

法律的生命在于實施，《旅游法》實施后最關(guān)鍵的就是要抓好法律的落實工作，讓《旅游法》的法條真正落地。當然，沒有任何一部法律的出臺能夠徹底解決其所調(diào)整的所有問題，《旅游法》也是如此，也要在實施中不斷接受考驗，通過立法評估不斷完善。建議立法部門在適當?shù)臅r候開展對《旅游法》的立法評估工作，適時出臺《旅游法》的實施細則，不斷完善《旅游法》及其配套法律法規(guī)制度。讓《旅游法》成為每一位游客的法律護身符。讓每一位游客帶著《旅游法》去旅行！《旅游法》還需要接受更多國慶節(jié)式的實戰(zhàn)“考試”，更關(guān)鍵的是法條的內(nèi)容要不斷完善并落實到位。