法治中國要破解權(quán)大于法難題

李林

法治文明是人類文明進步的重要標志，法治社會是人類社會發(fā)展的必然要求，法治國家是人類政治文明的集中體現(xiàn)。建設(shè)法治中國，既是全面深化改革的重要內(nèi)容，也是順利推進各項改革的根本法治保障。

改革開放以來，我國法治建設(shè)取得了舉世矚目的成就，法治在保障人權(quán)、規(guī)范權(quán)力、推動改革、促進發(fā)展、維護穩(wěn)定等方面，發(fā)揮了重要作用。但毋庸諱言，我國法治建設(shè)中也還存在立法不當、執(zhí)法不嚴、司法不公、守法無序、法治疲軟等問題。一個深層次原因，是權(quán)大于法的封建人治觀念的影響。建設(shè)法治中國，應(yīng)著力破解權(quán)大于法的難題。

建設(shè)法治中國，破解權(quán)大于法的難題，應(yīng)當更加重視法治文化建設(shè)，努力鏟除滋生權(quán)大于法的人治土壤

當前，在某些干部特別是領(lǐng)導干部中，權(quán)大于法的人治觀念和做法尚未消除。例如，以權(quán)壓法，以言代法，個人意志凌駕于法律、制度和組織之上；把法當做對付人民群眾的工具和爭權(quán)奪利的手段，以法治公民、以法治群眾、以法治他人；崇尚個人專斷、長官意志和行政命令方式；崇尚官本位，搞特權(quán)、裙帶關(guān)系，甚至濫用職權(quán)，以權(quán)謀私、徇私枉法，貪污腐??；以加強“領(lǐng)導”和“監(jiān)督”等為名，對司法機關(guān)和司法個案“批條子”“打招呼”“做指示”，隨意干預(yù)人民法院和人民檢察院依法獨立公正行使職權(quán)，等等。

從根本上來說，權(quán)大于法是封建人治的典型表現(xiàn)，與法治原則格格不入。法治與人治的一個重要區(qū)別，是法治堅持憲法法律至上和堅持法律面前人人平等的原則，堅持一切公權(quán)力必須關(guān)進法律制度的籠子里，一切行使公權(quán)力的人都必須尊重憲法的權(quán)威，接受法律的統(tǒng)治，服從制度的規(guī)范；封建人治則崇尚特權(quán)、專制和不平等，個人凌駕于憲法和法律之上，權(quán)大于法，權(quán)力不受監(jiān)督制約。正如馬克思所言：在民主的國家里，法律就是國王；在專制的國家里，國王就是法律。

從思想觀念上破解權(quán)大于法的難題，關(guān)鍵是加強對各級領(lǐng)導干部的法治文化教育，強化其四個意識，即公仆意識、法治意識、服務(wù)意識和責任意識；培育其五種觀念，即立黨為公、執(zhí)政為民和依法執(zhí)政的執(zhí)政觀念；以人為本、權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀的民本觀念；尊重和保障人權(quán)，法律面前人人平等的人權(quán)觀念；科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、依法監(jiān)督以及法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的法治觀念；人民當家做主、民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的民主觀念。

建設(shè)法治中國，破解權(quán)大于法的難題，應(yīng)當更加重視法律制度建設(shè)，著力從制度上解決問題

十八屆三中全會《決定》提出，“堅持用制度管權(quán)管事管人，讓人們監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，是把權(quán)力關(guān)進制度籠子的根本之策?！?/p>

在實踐中，某些領(lǐng)導干部之所以能夠運用手中掌握的決策權(quán)、決定權(quán)、人事權(quán)、行政權(quán)、財政權(quán)等權(quán)力以權(quán)壓法、以權(quán)謀私、權(quán)大于法，一個重要原因，是我們的某些法律制度還不完善、法制體系還不健全。

從制度上破解權(quán)大于法的難題，要積極穩(wěn)妥地全面深化法制改革，不斷完善立法、執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督等方面的法律制度。

一要堅持科學民主立法，從立法體制、立法機制、立法程序和立法權(quán)行使等方面，防止地方保護和部門利益法制化，著力解決立法工作中存在的部門保護主義、借立法擴權(quán)卸責、以立法推諉打架，以立法謀部門之私、少數(shù)利益群體之私，立法拈易怕難、避重就輕，立法不作為、亂作為、虛作為，民主立法走過場、科學立法徒具其名等立法不當?shù)膯栴}。同時要加強立法工作，制定民主科學決策程序法、依法執(zhí)政法、行政程序法、黨政機關(guān)編制法、領(lǐng)導干部廉潔從政法、政務(wù)公開法等法律，為公權(quán)力戴上用法律和制度打制的緊箍咒。

二要堅持依法行政，把行政立法權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)、行政自由裁量權(quán)、行政審批權(quán)、行政處罰權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)等，統(tǒng)統(tǒng)納入法治行政的軌道，置于法律和制度的有效管控之下。

多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、不執(zhí)法、亂執(zhí)法以及釣魚式執(zhí)法、粗暴野蠻執(zhí)法、尋租性執(zhí)法、限制性執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、運動式執(zhí)法、疲軟式執(zhí)法、滯后性執(zhí)法等，是廣大群眾意見最大、批評最多、影響最壞的領(lǐng)域。把行政執(zhí)法權(quán)關(guān)進法治的籠子里，必須堅持嚴格執(zhí)法，深化行政執(zhí)法體制改革，著力解決產(chǎn)生執(zhí)法不嚴的體制、機制和程序問題。

三要堅持公正司法，確保人民法院、人民檢察院依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)。在新一輪司法體制改革中，努力解決司法的政治化、行政化、地方化和官僚化問題。

首先，果斷決策，下決心走出“先獨立”還是“先公正”的怪圈。目前面臨的兩難困境，是“獨立”與“公正”孰先孰后？一種觀點認為，之所以司法不公，是因為法院檢察院受到外部干擾太多，不能實現(xiàn)依法獨立行使職權(quán)；另一種觀點則認為，之所以不能讓法院檢察院依法獨立行使審判權(quán)檢察權(quán)，是因為存在嚴重的司法腐敗。這是改革開放以來始終存在的一個很糾結(jié)的問題。我們認為，應(yīng)當邊“獨立”邊“公正”，爭取司法體制改革能有實質(zhì)性的突破。

其次，根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，運用法治思維和法治方式理順司法與黨委、司法與政法委、司法與人大、司法與政府、司法與新聞媒體、司法與社會組織等外部關(guān)系，確保法院檢察院依法獨立行使職權(quán)。

再次，全面改革司法的內(nèi)部體制，包括法官檢察官的招錄、任用、交流、遴選、考核和獎懲等，司法活動的規(guī)范、評價、監(jiān)督和問責等，確保法官檢察官依法獨立行使法定職權(quán)，獨立履行法律職責，獨立承擔法律責任。

最后，針對“信訪不信法”、“信鬧不信法”等現(xiàn)象，把涉訴涉法信訪全盤納入法治軌道，充分發(fā)揮司法作為解決矛盾糾紛最后一道防線的功能。

建設(shè)法治中國，破解權(quán)大于法的難題，應(yīng)當加強和改進黨對法治建設(shè)和依法治國事業(yè)的領(lǐng)導

堅持黨的領(lǐng)導，是發(fā)展中國特色社會主義民主法治的內(nèi)在要求，是推進依法治國、建設(shè)法治中國的基本前提，是實現(xiàn)全面深化改革戰(zhàn)略目標的根本政治保障。

中國共產(chǎn)黨是中國現(xiàn)代化建設(shè)的領(lǐng)導黨和執(zhí)政黨，運用法治思維和法治方式處理好執(zhí)政黨與國家政體、黨的領(lǐng)導與依法治國、黨權(quán)與政權(quán)法權(quán)的關(guān)系，是破解權(quán)大于法、實現(xiàn)中國法治夢的關(guān)鍵。

在我國法治實踐中，在中國特色法律體系已經(jīng)形成、無法可依的問題基本解決的情況下，國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系，中央政府與地方政府、地方政府與地方政府之間的權(quán)力關(guān)系，公民個人、企事業(yè)單位、社會組織等與國家機關(guān)之間的法律關(guān)系，大都有憲法、法律和法規(guī)的明確規(guī)定，在這些領(lǐng)域不容易發(fā)生相互越權(quán)、權(quán)大于法等問題，否則就可能構(gòu)成違法違憲。但在黨政關(guān)系、黨法關(guān)系、黨權(quán)與政權(quán)法權(quán)關(guān)系等方面，我們往往只有“黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動”、“依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政、依法辦事”等原則性要求，缺少具體明確具有可操作性的法律規(guī)范和程序規(guī)則，因此在這些領(lǐng)域，容易發(fā)生黨委書記和黨委成員濫用權(quán)力、以權(quán)代法、權(quán)大于法等違反法治原則的現(xiàn)象。

破解權(quán)大于法的難題，加強和改進黨對依法治國事業(yè)的領(lǐng)導，在思想認識層面上，要從革命黨的觀念盡快徹底轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨的理念，更加注重發(fā)揮法治在國家和社會治理中的作用，更加重視和加強執(zhí)政黨的權(quán)威性和合法性建設(shè)；要從“人治”的觀念盡快徹底轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺ㄖ巍钡挠^念，堅持民主執(zhí)政、科學執(zhí)政和依法執(zhí)政；要從主要靠運動方式、斗爭手段、政策措施、行政手段、領(lǐng)導個人意志等治國理政的觀念，盡快徹底轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕恳婪ㄖ螄痉铰院头ㄖ嗡季S、法治方式治黨治國治軍的觀念；要從在國家政體之外或政體之上執(zhí)政的觀念，盡快徹底轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^國家政體依法執(zhí)政的觀念。

對于廣大黨員干部特別是各級領(lǐng)導干部來說，要自覺樹立憲法觀念和法治意識。法律不僅是各級領(lǐng)導干部行使權(quán)力的依據(jù)和規(guī)范，也是“從政為官”的安全繩和保護傘。只要每個領(lǐng)導干部頭腦中有法治這根弦，行為上有法律這個度，堅持依法行使權(quán)力，權(quán)大于法的難題就容易得到破解。

破解權(quán)大于法的難題，改進黨對依法治國事業(yè)的領(lǐng)導，還要加強頂層設(shè)計。黨中央應(yīng)適時召開全會，就發(fā)展社會主義民主法治、全面推進依法治國、加快建設(shè)法治中國等問題做出專門決定。同時，在中央層面成立建設(shè)法治中國的領(lǐng)導小組，全面負責法治中國建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)實施。在中央統(tǒng)一領(lǐng)導下，盡快制定黨和國家《加快建設(shè)法治中國的規(guī)劃綱要》，明確規(guī)定建設(shè)法治中國的時間表、路線圖和任務(wù)書。應(yīng)當切實加強黨依憲執(zhí)政和依法執(zhí)政的能力建設(shè)，研究制定依憲執(zhí)政和依法執(zhí)政的實施方案，領(lǐng)導和指導全黨和地方黨組織的依法執(zhí)政工作。根據(jù)建設(shè)法治中國的新形勢新要求，加強黨委政法委的思想領(lǐng)導、政治領(lǐng)導和組織領(lǐng)導，充分發(fā)揮政法委在確保人民法院、人民檢察院依法獨立行使職權(quán)、排除各種干擾方面的政治優(yōu)勢和組織保障作用。

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