芻議“新型”檢察院的六項內(nèi)涵

常本勇　呂昊

建設(shè)“新型”檢察院是時代發(fā)展的迫切要求。所謂“新型”就是現(xiàn)代的，是與“傳統(tǒng)型”相比較而言所要具備的新理念、新內(nèi)容、新內(nèi)涵。筆者從“服務(wù)型”、“責(zé)任型”、“法治型”、“人本型”、“創(chuàng)新型”和“效能型”等六個方面予以歸納或詮釋這些新理念、新內(nèi)容、新內(nèi)涵。

一、“服務(wù)型”檢察院

“服務(wù)型”檢察院與“傳統(tǒng)型”檢察院所講“服務(wù)”相比，更加注重發(fā)揮司法功能服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展，更加注重保障和改善民生，更加注重實現(xiàn)檢察民主，更加注重體現(xiàn)群眾本位。強調(diào)建設(shè)“服務(wù)型”檢察院源于有力回應(yīng)群眾訴求的時代和形勢發(fā)展需要。

（一）“服務(wù)型”更加注重發(fā)揮司法功能

縱觀我國檢察院建設(shè)發(fā)展的歷史軌跡，檢察機關(guān)功能正體現(xiàn)了向司法功能的回歸，[1]“服務(wù)型”以檢察司法職能為重心，重視保障人權(quán)，注重程序正義，強化法律監(jiān)督和維護公平正義。而“傳統(tǒng)型”忽視保障人權(quán)，忽視程序正義，強調(diào)階級專政，弱化甚至取消法律監(jiān)督。

（二）“服務(wù)型”更加注重保障和改善民生

在“傳統(tǒng)型”時代，黨和國家中心工作是以階級斗爭為綱，以保障革命政權(quán)安全為目的；后來又片面強調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展，忽視發(fā)展過程中對民生的保障和改善?！胺?wù)型”時代，人民群眾的公民意識開始覺醒，更加在意公共權(quán)力是否增添了自身的社會福祉，自身是否享受到了經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的紅利。所以，“服務(wù)型”比“傳統(tǒng)型”更加重視服務(wù)保障和改善民生。

（三）“服務(wù)型”更加注重實行檢察民主

“服務(wù)型”是講檢察民主的“服務(wù)”，重視人民群眾參與檢察工作，重視通過合作、協(xié)商行使檢察權(quán)力，重視檢察工作對人民群眾訴求的回應(yīng)性。而“傳統(tǒng)型”的服務(wù)，比較忽視檢察民主，人民群眾參與檢察工作不足，難以形成良性檢民互動，檢察工作對人群眾訴求回應(yīng)不力。所以，“服務(wù)型”和“傳統(tǒng)型”在為人民服務(wù)的價值判斷上是一致的，但“服務(wù)型”在服務(wù)人民群眾、滿足人民群眾訴求的效果上更好。

（四）“服務(wù)型”更加注重體現(xiàn)群眾本位

從檢民關(guān)系上關(guān)系上看，“服務(wù)型”和“傳統(tǒng)型”在密切聯(lián)系人民群眾的價值判斷上是一致的，但“服務(wù)型”體現(xiàn)群眾本位，“傳統(tǒng)型”體現(xiàn)“官本位”或“檢察本位”?！氨疚弧辈煌?，決定了人民群眾所能獲得檢察服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量不同。在群眾本位下，檢察機關(guān)會更多站在便民利民的立場上，而在檢察本位下，檢察機關(guān)更多站在方便檢察權(quán)力運行的立場上，謀劃檢察工作、行使檢察權(quán)力和提供檢察服務(wù)。

二、“責(zé)任型”檢察院

“責(zé)任型”檢察院與“傳統(tǒng)型”檢察院所講“責(zé)任”相比，豐富完善了責(zé)任體系，轉(zhuǎn)變了責(zé)任機制，更加注重檢察倫理責(zé)任，更加注重建立責(zé)任控制機制。強調(diào)建設(shè)“責(zé)任型”檢察院，源于時代和形勢的發(fā)展而對行使檢察權(quán)力所須承擔(dān)責(zé)任的強化。

（一）“責(zé)任型”的責(zé)任體系更加豐富充實

“責(zé)任型”較之“傳統(tǒng)型”責(zé)任體系的抽象籠統(tǒng)而言更加豐富充實，主要區(qū)分三類：1.政治責(zé)任。即強調(diào)檢察機關(guān)和檢察人員要對人民負(fù)責(zé)，要對黨和國家負(fù)責(zé)，在法律上主要表現(xiàn)為檢察機關(guān)必須向人大及其常委會和同級黨委匯報工作。2.崗位責(zé)任。即強調(diào)依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，必須貫徹執(zhí)行上級的各項決策部署。違反崗位責(zé)任將會導(dǎo)致檢察權(quán)力運行失范和檢令梗阻。3.職業(yè)倫理責(zé)任。即表現(xiàn)為檢察活動的倫理性，強調(diào)檢察人員的理想信念和職業(yè)道德，違反倫理責(zé)任將會受到職業(yè)懲戒。

（二）“責(zé)任型”轉(zhuǎn)變了責(zé)任機制

“責(zé)任型”和“傳統(tǒng)型”都講責(zé)任，但卻在責(zé)任機制上截然不同?！皞鹘y(tǒng)型”的責(zé)任機制欠缺個人倫理責(zé)任，承擔(dān)的政治責(zé)任不足，[2]崗位責(zé)任不足，[3]并且政治責(zé)任與崗位責(zé)任相分離使得傳統(tǒng)檢察責(zé)任制實際上是比較脆弱的。但“責(zé)任型”的責(zé)任機制在這些方面都有所改進，比如，“責(zé)任型”的責(zé)任機制強調(diào)責(zé)任與信念相結(jié)合，建立檢察人員的倫理責(zé)任；要求建立檢察人員與人民群眾直接互動的責(zé)任關(guān)系，實行績效考核以強化崗位責(zé)任，并且要求增強政治責(zé)任與崗位責(zé)任的聯(lián)系性使得即使是普通檢察人員在崗位上只要履職不當(dāng)就要承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任。

（三）“責(zé)任型”檢察院更加注重檢察職業(yè)倫理責(zé)任

法律在賦予責(zé)任上的局限性在于其對履行檢察職能主要是從程序意義上的責(zé)任作出規(guī)定，而對于積極意義上的責(zé)任（理想信念層面）無法作出規(guī)定。所以，法律只能對檢察人員執(zhí)法辦案做出程序意義上的約束，只能確保依法辦案，而不能對檢察人員履行理想信念層面的義務(wù)（諸如：化解社會矛盾、貫徹群眾路線、增強親和力等）作出約束。“傳統(tǒng)型”檢察院只強調(diào)全面履行檢察職能，而對履行后一層面的義務(wù)有所忽視，所以，“傳統(tǒng)型”檢察院往往是單純地依法辦案、就案辦案。與此不同，“責(zé)任型”檢察院既強調(diào)全面履行檢察職能，還強調(diào)用檢察倫理責(zé)任來約束檢察人員履行后一個層面的義務(wù)。

（四）“責(zé)任型”檢察院更加注重建立責(zé)任控制機制

責(zé)任控制機制是實現(xiàn)責(zé)任的重要保障?！皞鹘y(tǒng)型”和“責(zé)任型”雖然都講責(zé)任控制，但前者存在明顯不足，比如責(zé)任控制合力不足，權(quán)利制約不足，檢察權(quán)內(nèi)部分割不科學(xué)，有的制衡有余而相互掣肘，有的配合有余而缺乏制衡，責(zé)任追究不到位，使監(jiān)督制約缺乏權(quán)威性和恫嚇力。而“責(zé)任型”檢察院則特別注重構(gòu)筑全面的檢察權(quán)力運行監(jiān)督制約控制網(wǎng)絡(luò)，并使其充分發(fā)揮效能，對于“傳統(tǒng)型”責(zé)任控制機制存在的上述不足都有所改進，比如，成立案件管理中心，實施流程管理，實行主辦檢察官責(zé)任制和辦案終身責(zé)任制，等等。

三、“法治型”檢察院

“法治型”檢察院與“傳統(tǒng)型”檢察院講“法治”相比，更加注重弘揚法治精神，更加注重踐行法治理念，更加注重檢察權(quán)力運行的合法規(guī)范性，更加注重對檢察權(quán)力運行監(jiān)督制約的科學(xué)性和有效性。強調(diào)建設(shè)“法治型”檢察院源于依法治國的概念推演，源于檢察機關(guān)是推動依法治國的重要保障力量。

（一）“法治型”檢察院更加注重弘揚法治精神

“傳統(tǒng)型”只看到了檢察工作的工具性價值。然而，當(dāng)下中國的法治進程實際上就是一種由國家推進的、自上而下的法治路徑。檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，理應(yīng)在這一法治化進程中承擔(dān)表率作用，所以其更加重視在弘揚法治精神上的獨立價值。

（二）“法治型”檢察院更加注重踐行法治理念

“傳統(tǒng)型”只關(guān)注到了檢察權(quán)力的依法運行，但踐行法治理念不足，導(dǎo)致自我約束不足，以權(quán)利制約檢察權(quán)力的外部約束不夠。然而，“法治型”檢察院更加重視踐行法治理念。依法行使檢察權(quán)力是“法治型”檢察院的外部形態(tài)與運作形態(tài)；而法治理念是“法治型”檢察院的內(nèi)在精神和價值取向。

（三）“法治型”檢察院更加注重檢察權(quán)力運行的合法規(guī)范性

“傳統(tǒng)型”在檢察權(quán)力運行中忽視程序正義。然而隨著權(quán)力運行程序和規(guī)范受到重視，“法治型”檢察院更加關(guān)注權(quán)力運行過程的合法規(guī)范性。

（四）“法治型”檢察院更加重視對檢察權(quán)力運行監(jiān)督制約的科學(xué)性和有效性

“傳統(tǒng)型”檢察院雖然也講對檢察權(quán)力的監(jiān)督制約，但其科學(xué)性和有效性不足?！胺ㄖ涡汀睓z察院立足增加對檢察權(quán)力監(jiān)督制約的科學(xué)性和有效性，在設(shè)置專門的案件管理中心，實施辦案流程管理，重新整合檢察職能，推行主辦檢察官責(zé)任制，推行執(zhí)法辦案終身負(fù)責(zé)等方面做出多方努力。

四、“創(chuàng)新型”檢察院

“創(chuàng)新型”檢察院與“傳統(tǒng)型”檢察院講“創(chuàng)新”相比，更加注重以檢察發(fā)展理念創(chuàng)新為統(tǒng)攬，以檢察體制機制創(chuàng)新為核心，以檢察工作創(chuàng)新為根基，體現(xiàn)了由檢察工作創(chuàng)新到檢察體制機制創(chuàng)新再到檢察發(fā)展理念創(chuàng)新的演變。[4]強調(diào)建設(shè)“創(chuàng)新型”檢察院源自于中國特色社會主義檢察制度和檢察工作需要不斷完善和發(fā)展。

（一）“創(chuàng)新型”檢察院更加注重以檢察發(fā)展理念創(chuàng)新為統(tǒng)攬

理念是制度的依據(jù)和支撐。有什么樣的檢察發(fā)展理念，就有什么樣的檢察體制機制和檢察工作?！皠?chuàng)新型”較之“傳統(tǒng)型”首先在檢察發(fā)展理念上有創(chuàng)新?？v觀新中國檢察院建設(shè)的發(fā)展歷程，檢察發(fā)展理念經(jīng)歷了由階級專政、弱化監(jiān)督、打擊犯罪、實質(zhì)正義等理念向公平正義、強化監(jiān)督、保障人權(quán)、程序正義等理念的轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新。這一檢察發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新，直接反映為檢察體制機制和檢察工作的創(chuàng)新，比如，近年來，廣泛建立了人民監(jiān)督員制度、執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度、訊問犯罪嫌疑人同步錄音錄像，等等。

（二）“創(chuàng)新型”檢察院更加注重以體制機制創(chuàng)新為核心

在中國特色社會主義檢察制度不斷發(fā)展與完善的征程中，存在著一些制約檢察工作發(fā)展的體制性、機制性障礙。“創(chuàng)新型”檢察院較之“傳統(tǒng)型”更加注重并有勇氣突破這些體制性、機制性障礙。結(jié)合基層工作實際，“創(chuàng)新型”檢察院主要就是要致力于推動上級院部署的體制性、機制性改革落實。

（三）“創(chuàng)新型”檢察院更加注重以檢察工作創(chuàng)新為根基

“創(chuàng)新型”檢察院較之“傳統(tǒng)型”更加注重發(fā)揮檢察工作創(chuàng)新對檢察發(fā)展理念創(chuàng)新和檢察體制機制創(chuàng)新的基礎(chǔ)性作用，更加注重以工作創(chuàng)新貫徹落實檢察發(fā)展理念和檢察體制機制改革。

五、“人本型”檢察院

“人本型”檢察院在檢察管理中更加注重使用“人本化”的管理方式，更加體現(xiàn)檢察人員的主體性和目的性。而“傳統(tǒng)型”檢察院雖然也關(guān)注關(guān)愛干警的利益，但是將檢察干警當(dāng)做檢察工作的客體、工具和手段來對待。強調(diào)建設(shè)“人本型”檢察院源自“以人為本”的思想在檢察管理領(lǐng)域中的運用。

（一）“人本型”檢察院更加注重檢察隊伍管理的人本化

“人本型”檢察院實行“人本化”的隊伍管理模式，關(guān)注干警的個人發(fā)展，所以在管理方法上注重素能培養(yǎng)，注重積極搭建平臺，鼓勵干事創(chuàng)業(yè)，實現(xiàn)干警個體價值與檢察機關(guān)整體價值的統(tǒng)一。而“傳統(tǒng)型”檢察院實行“管制化”的隊伍管理模式，是以檢察工作為本，一切隊伍管理都以檢察工作為導(dǎo)向，以防止出事為目的，忽視干警的個人發(fā)展。

（二）“人本型”檢察院更加注重檢察業(yè)務(wù)管理的人本化

“人本型”檢察院強調(diào)以維護干警“職業(yè)利益”、減小干警的職業(yè)風(fēng)險為出發(fā)點和歸宿點。所以，在管理方式上強調(diào)尊重辦案規(guī)律、實施規(guī)范化過程控制、對涉案矛盾糾紛化解實施綜合調(diào)處等等。而“傳統(tǒng)型”檢察業(yè)務(wù)管理不尊重辦案規(guī)律、片面重視辦案數(shù)量管理、人為控制辦案質(zhì)量、不重視矛盾調(diào)處、不尊重檢察官的辦案主體地位等等，都給干警的職業(yè)利益帶來損害危險。

（三）“人本型”檢察院更加注重機關(guān)事務(wù)管理的人本化

“傳統(tǒng)型”檢察機關(guān)事務(wù)管理無論從理念還是具體管理措施上都體現(xiàn)通過機關(guān)事務(wù)管理加強對干警辦公辦案的控制，造成的結(jié)果是“前勤圍繞后勤轉(zhuǎn)”。“人本型”檢察事務(wù)管理要求通過機關(guān)事務(wù)管理為干警辦公辦案提供各種服務(wù)，是“機關(guān)后勤圍繞前勤轉(zhuǎn)”。另一方面，“人本型”檢察事務(wù)管理偏重客觀管理，講究嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)章制度，區(qū)別于“傳統(tǒng)型”檢察事務(wù)管理偏重主觀性，客觀性不足。

（四）“人本型”檢察院更加注重使用文化管理模式

“傳統(tǒng)”的行政化管理模式和規(guī)范化管理模式都是“管制”性質(zhì)的管理模式，容易扼殺積極性和創(chuàng)新?！叭吮拘汀睓z察院注重使用文化管理模式，[5]更加突出自覺性、自發(fā)性和自律性。“傳統(tǒng)型”檢察院雖然有的也重視檢察文化建設(shè)，但沒有真正將檢察文化作為一種檢察管理模式。

六、“效能型”檢察院

“效能型”檢察院與“傳統(tǒng)型”檢察院關(guān)注效益、效率相比，在“效能”內(nèi)涵上更加科學(xué)和豐富，更加關(guān)注檢察職能的內(nèi)部整合并且也更加科學(xué)，更加關(guān)注建立內(nèi)部管理機制，更加注重改善檢察機關(guān)內(nèi)部的軟制度因素。強調(diào)建設(shè)“效能型”檢察院立足于實現(xiàn)檢察權(quán)在檢察機關(guān)內(nèi)部的有效運轉(zhuǎn)，源自于克服官僚主義以尋求更為有效的檢察權(quán)運行內(nèi)部治理模式。

（一）“效能型”檢察院的“效能”內(nèi)涵更加科學(xué)和豐富

“效能型”所講“效能”是目標(biāo)、能力與效益、效率的統(tǒng)一和整合，[6]比“傳統(tǒng)型”所關(guān)注單純的效益、效率更加科學(xué)和豐富。“效能型”和“傳統(tǒng)型”檢察院可能都具有相同的工作效益、效率，但“效能型”檢察院在檢察工作能力和檢察職能的發(fā)揮上要明顯優(yōu)于“傳統(tǒng)型”。

（二）“效能型”檢察院更加關(guān)注檢察職能的內(nèi)部配置并且也更加科學(xué)

在檢察機關(guān)內(nèi)部，檢察職能經(jīng)歷了分分合合，目的是為了形成最佳的職能組合，檢察效能才能充分體現(xiàn)。檢察職能分割是為了實現(xiàn)相互制衡，確保檢察權(quán)運行方向正確以保障提升效能；檢察職能整合是為了實現(xiàn)工作規(guī)模化，共享資源，減少成本，提高效率以提升效能。“傳統(tǒng)型”檢察院檢察職能內(nèi)部配置不科學(xué)、不合理，而進行變革重新配置阻力大；而“效能型”檢察院就是在檢察職能配置上強調(diào)不斷變革以實現(xiàn)最優(yōu)配置。

（三）“效能型”檢察院更加關(guān)注建立內(nèi)部管理機制

“效能型”檢察院較之“傳統(tǒng)型”：1.具有較好的組織效能，檢察組織結(jié)構(gòu)扁平化、精簡化、系統(tǒng)化、合理化。并且編制和配置科學(xué)合理的檢察人員結(jié)構(gòu)，即職務(wù)、職數(shù)、專業(yè)和文化結(jié)構(gòu)。[7]2.具有較好的執(zhí)行效能?！靶苄汀睓z察院在執(zhí)行力建設(shè)上采用規(guī)范化管理、流程管理和過程控制的方式，并且強調(diào)執(zhí)行力的文化建設(shè)。而“傳統(tǒng)型”更多依靠權(quán)威、恫嚇等手段打造執(zhí)行力，在手段上不如上述“效能型”的規(guī)范、科學(xué)、有效。3.具有較好的決策效能。與“傳統(tǒng)型”依賴于領(lǐng)導(dǎo)個人的經(jīng)驗決策不同，由于廣泛建立了社情民意反映機制、重大問題集體決策制度、信息公開制度、社會聽證制度，民主決策和決策科學(xué)被很好地運用決策中來。

注釋：

[1]1950年8月6日，最高人民檢察署李六如副檢察長在第一屆全國司法會議上報告《人民檢察任務(wù)及工作報告大綱》，提出的檢察工作任務(wù)、指導(dǎo)方針和檢察工作主題就是“對于檢察機關(guān)工作人員和國民是否遵守法律，固然是主要的，同時對于鎮(zhèn)壓各種反動分子以鞏固人民民主專政，在目前更為重要”。此后一直到檢察機關(guān)恢復(fù)重建，高克林、張鼎丞、黃火青等歷任高檢院主要領(lǐng)導(dǎo)在全國人民代表大會、全國檢察工作會議上所做的工作報告，所提到檢察工作任務(wù)、指導(dǎo)方針和檢察工作主題都突出政治功能。改革開放以后，黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到推動經(jīng)濟社會發(fā)展上來，檢察工作任務(wù)、指導(dǎo)方針和檢察工作主題也轉(zhuǎn)移到服務(wù)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來。2004年3月10日第十屆全國人民代表大會第二次會議上賈春旺做的工作報告確定檢察工作主題是：“強化法律監(jiān)督，維護公平正義”。至此，檢察功能真正回歸到司法功能上來。參見：閔釤，《中國檢察史資料選編》，中國檢察出版社2008年版，第506頁。

[2]檢察長雖由人大選舉，上級人大常委會任命，副檢察長、專職檢委會委員和檢察員雖由人大常委會任命，從法律規(guī)定上看檢察人員承擔(dān)政治責(zé)任，但從實踐上看，除非檢察人員構(gòu)成刑事犯罪，否則鮮有因履職不當(dāng)而遭罷免。

[3]對檢察院和檢察人員的工作缺乏績效衡量，無法確保檢察人員盡職盡責(zé)。

[4]1998年3月19日第九屆全國人民代表大會第一次會議張思卿檢察長報告工作開始涉及“積極推進司法改革和檢察制度建設(shè)”，2003年3月11日第十屆全國人民代表大會第一次會議韓杼濱檢察長報告工作提出“深化檢察改革，為檢察工作注入生機與活力”。2008年3月10日第十一屆全國人民代表大會第一次會議賈春旺檢察長提出“積極推進檢察改革，完善檢察體制和工作機制”曹建明檢察長提出要創(chuàng)新檢察工作發(fā)展理念。

[5]文化管理模式是繼傳統(tǒng)的行政化管理模式、近代的規(guī)范化管理（流程管理）模式之后新型的現(xiàn)代化管理模式。文化管理模式源于文化的凝聚功能、引導(dǎo)功能、激勵功能和控制功能。

[6]決定效能的首要因素是目標(biāo)。如果目標(biāo)正確，則效能與效率成正相關(guān)；如果目標(biāo)方向不正確，則效能與效率成負(fù)相關(guān)。

[7]黨的十八屆三中全會提出推進司法人員分類管理、完善檢察人員選任招錄制度、完善檢察官任免、懲戒制度、完善檢察官的職業(yè)保障制度等一系列檢察人事制度改革，都是立足于提高檢察人員結(jié)構(gòu)效能。