湖北省飼料質(zhì)量安全的政府監(jiān)管問(wèn)題、成因及對(duì)策

李紅　何坪華

摘要：為了檢視飼料質(zhì)量安全監(jiān)管存在的隱患，探討改進(jìn)和完善措施，以湖北省為例，探討湖北省目前飼料監(jiān)管中存在的主要問(wèn)題，并深入分析存在這些問(wèn)題的原因。應(yīng)加強(qiáng)飼料質(zhì)量安全監(jiān)管的法律法規(guī)體系、質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)體系、質(zhì)量監(jiān)管體系和監(jiān)測(cè)檢測(cè)體系建設(shè)。

關(guān)鍵詞：飼料；質(zhì)量安全；政府監(jiān)管；湖北省

中圖分類號(hào)：F325.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0439-8114（2014）03-0737-04

經(jīng)過(guò)20多年的快速發(fā)展，我國(guó)飼料工業(yè)持續(xù)快速發(fā)展，飼料產(chǎn)量逐年增加，質(zhì)量逐年提高?？偖a(chǎn)量從1990年的3 120萬(wàn)t，迅速增加到2010年的1.62億t。到2012年7月，根據(jù)農(nóng)業(yè)部重點(diǎn)跟蹤的159家飼料企業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，飼料總產(chǎn)量環(huán)比增長(zhǎng)8.6%，同比增長(zhǎng)10.5%。但飼料質(zhì)量安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻，非糧飼料原料潛在的質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)、非法使用違禁物資、超范圍使用飼料添加劑、假劣飼料制售問(wèn)題等，使得社會(huì)關(guān)注度和媒體聚焦度不斷增加[1]。

為了應(yīng)對(duì)飼料質(zhì)量安全所帶來(lái)的不斷增長(zhǎng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)壓力，我國(guó)政府加強(qiáng)了對(duì)飼料的監(jiān)管力度，特別是加大了對(duì)飼料中使用違禁藥品的查處力度，采取了多方位的治理措施，啟動(dòng)了以飼料標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)、飼料監(jiān)測(cè)體系建設(shè)和依法行政管理為主要內(nèi)容的“飼料安全工程”。政府對(duì)飼料監(jiān)管給予了高度重視，也付出了高昂代價(jià)。令人困惑的是，一方面政府對(duì)飼料的監(jiān)管保持著長(zhǎng)期的高壓態(tài)勢(shì)，飼料抽檢合格率不斷上升，另一方面，隨著新技術(shù)、新資源等的廣泛應(yīng)用，以及更多環(huán)境污染物的出現(xiàn)，飼料危害因素越來(lái)越復(fù)雜，飼料中違規(guī)使用藥品、添加劑的行為仍然層出不窮，屢禁不止。鑒于此，本文以湖北省為例，探討飼料監(jiān)管中存在的主要問(wèn)題，并深入分析存在這些問(wèn)題的原因，以期為提高飼料監(jiān)管水平提供一定參考。

1 飼料質(zhì)量安全政府監(jiān)管的主要形式

1.1 飼料生產(chǎn)許可管理

按照國(guó)家生產(chǎn)許可的法律規(guī)定文件對(duì)從事飼料生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)進(jìn)行準(zhǔn)入控制管理。目前，國(guó)家已頒布實(shí)施的相關(guān)法律文件如《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》、《飼料和飼料添加劑生產(chǎn)許可證管理辦法》、《飼料生產(chǎn)企業(yè)許可條件》（草案）、《混合型飼料添加劑生產(chǎn)企業(yè)許可條件》，對(duì)飼料生產(chǎn)的許可條件及其相關(guān)的制度規(guī)范已做出了明確規(guī)定。由飼料行政主管部門(mén)，主要由飼料管理辦公室對(duì)照許可條件，對(duì)要求進(jìn)入飼料加工行業(yè)的企業(yè)就其人員、條件、設(shè)備、環(huán)境、消防、原料等主要生產(chǎn)要素進(jìn)行準(zhǔn)入的監(jiān)督與把關(guān)。對(duì)不符合條件要求的企業(yè)實(shí)行限制或處罰，在一定程度上，保證了飼料生產(chǎn)企業(yè)的基本經(jīng)營(yíng)素質(zhì)和規(guī)范化管理。

1.2 對(duì)飼料生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)實(shí)行年審制度

目前我國(guó)對(duì)已登記的飼料生產(chǎn)企業(yè)實(shí)行年審制度。由飼料企業(yè)自行送樣檢驗(yàn)，到湖北省指定的飼料檢測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行年審，年審合格者，方能繼續(xù)持證經(jīng)營(yíng)。年審不合格者，如限期整改后仍未達(dá)標(biāo)，或偽造審查登記手續(xù)的，依照管理?xiàng)l例取消其企業(yè)登記資格，并依法予以處罰。

1.3 執(zhí)行農(nóng)業(yè)部飼料質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)例行抽檢計(jì)劃

農(nóng)業(yè)部作為我國(guó)飼料行政主管部門(mén)，制定年度飼料統(tǒng)檢（抽檢）計(jì)劃，并由全國(guó)飼料辦和省、市、區(qū)各級(jí)飼料辦采取普查、抽查和跟蹤監(jiān)測(cè)等方式，依照預(yù)定計(jì)劃對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的商品飼料質(zhì)量進(jìn)行檢測(cè)。近年來(lái)，監(jiān)測(cè)項(xiàng)目重點(diǎn)是飼料產(chǎn)品質(zhì)量（包括主要營(yíng)養(yǎng)指標(biāo)、衛(wèi)生指標(biāo)）、飼料中違禁品（如三聚氰胺、瘦肉精等）和反芻動(dòng)物飼料中牛羊源性成分等。監(jiān)測(cè)抽樣工作一般由省獸藥飼料監(jiān)察所和承擔(dān)任務(wù)的地市畜牧局共同完成，化驗(yàn)工作由省獸藥飼料監(jiān)察所及農(nóng)業(yè)部確定的飼料檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，飼料質(zhì)量安全檢測(cè)結(jié)果由農(nóng)業(yè)部向社會(huì)公布。

1.4 飼料辦協(xié)同監(jiān)督執(zhí)法部門(mén)對(duì)管轄范圍的重點(diǎn)飼料企業(yè)或問(wèn)題企業(yè)進(jìn)行質(zhì)量抽檢

重點(diǎn)飼料企業(yè)生產(chǎn)總量大、銷售范圍廣，為了對(duì)重點(diǎn)企業(yè)實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)管，監(jiān)管部門(mén)往往采取定期或不定期方式對(duì)其進(jìn)行抽檢，以增強(qiáng)這類企業(yè)的飼料安全意識(shí)。對(duì)涉嫌使用違禁藥物或出現(xiàn)其它違規(guī)行為的飼料生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)或養(yǎng)殖場(chǎng)（戶），也可由監(jiān)管部門(mén)采取抽檢、專項(xiàng)檢查等方式對(duì)其實(shí)行監(jiān)督執(zhí)法，對(duì)可能出現(xiàn)的安全隱患進(jìn)行排查。

2 湖北省飼料質(zhì)量安全政府監(jiān)管面臨的突出問(wèn)題

2.1 對(duì)飼料產(chǎn)品市場(chǎng)的監(jiān)管乏力

在現(xiàn)行的飼料產(chǎn)品市場(chǎng)中，品牌眾多，除部分知名品牌外，還存在大量的雜牌產(chǎn)品。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，在一些養(yǎng)殖業(yè)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，針對(duì)不同動(dòng)物產(chǎn)品的不同生長(zhǎng)階段都有成百上千的飼料品牌，包括外來(lái)飼料與本地飼料品牌。這些產(chǎn)品質(zhì)量參差不齊，魚(yú)龍混雜，單靠養(yǎng)殖戶自身顯然無(wú)法對(duì)其質(zhì)量安全特性進(jìn)行甄別。特別是一些地方性的飼料企業(yè)，生產(chǎn)條件差，生產(chǎn)規(guī)模小，技術(shù)水平落后，產(chǎn)品質(zhì)量難以保證，大多依靠賒銷方式或熟人介紹，將低劣的飼料低價(jià)銷給養(yǎng)殖戶，劣質(zhì)產(chǎn)品對(duì)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品形成逆向驅(qū)除，對(duì)正常的市場(chǎng)交易秩序構(gòu)成沖擊，因此，迫切需要依靠政府對(duì)其眾多品牌的飼料產(chǎn)品進(jìn)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入管理。

2.2 對(duì)飼料原料市場(chǎng)的監(jiān)管乏力

湖北省不屬于玉米主產(chǎn)區(qū)，加工飼料所需的玉米、豆粕等原料產(chǎn)品往往是從外地調(diào)進(jìn)。遠(yuǎn)距離大量購(gòu)入，對(duì)運(yùn)輸、儲(chǔ)藏條件會(huì)有更高的要求。由于氣候原因，玉米原料極易霉變。而一些小型飼料企業(yè)出于利益原因，即便是原料霉變也不愿意舍棄，極易帶來(lái)飼料霉菌毒素污染，降低原料價(jià)值，影響飼料品質(zhì)，也給動(dòng)物與人類的健康帶來(lái)安全隱患。目前，飼料原料的生產(chǎn)屬于種植業(yè)，歸屬于農(nóng)業(yè)種植業(yè)部門(mén)監(jiān)管，而商品飼料原料生產(chǎn)企業(yè)在飼料辦備案不全，飼料部門(mén)無(wú)法對(duì)其進(jìn)行有效的市場(chǎng)監(jiān)管，飼料原料的質(zhì)量控制主要依賴于飼料生產(chǎn)加工企業(yè)自身。大型飼料企業(yè)的原料采購(gòu)較為規(guī)范，大多數(shù)的中小飼料企業(yè)往往難以進(jìn)行有效的原料采購(gòu)管理。

2.3 對(duì)飼料經(jīng)營(yíng)企業(yè)的監(jiān)管乏力

飼料經(jīng)營(yíng)企業(yè)是連接飼料企業(yè)與養(yǎng)殖戶的載體，廣泛分布于城郊或農(nóng)村地區(qū)，它們點(diǎn)多，面廣，監(jiān)管難度較大。對(duì)一些由外地生產(chǎn)進(jìn)入湖北境內(nèi)銷售的飼料產(chǎn)品，僅需進(jìn)行備案登記，飼料部門(mén)對(duì)此缺乏有效的監(jiān)管手段。由于利益驅(qū)動(dòng)，經(jīng)營(yíng)者通過(guò)拆包分裝來(lái)添加違禁藥物或其它低劣替代產(chǎn)品的現(xiàn)象比較普遍。盡管新頒布實(shí)施的《飼料與飼料添加劑管理?xiàng)l例》已經(jīng)明確規(guī)定，嚴(yán)格禁止商品飼料的分拆包裝，但要徹底消除這種違規(guī)現(xiàn)象，仍需監(jiān)管部門(mén)加大監(jiān)管力度。

2.4 對(duì)飼料代加工企業(yè)的監(jiān)管乏力

在一些養(yǎng)殖小區(qū)，不少養(yǎng)殖戶不愿直接購(gòu)置價(jià)格相對(duì)高的商品飼料，而是委托飼料經(jīng)銷企業(yè)代為加工飼料原料，獲取“準(zhǔn)”商品飼料。由于代加工企業(yè)加工設(shè)備簡(jiǎn)單，加工網(wǎng)點(diǎn)隱蔽，加工人員專業(yè)技能缺乏，特別是飼料產(chǎn)品配方未經(jīng)備案，添加物來(lái)源不明，因而成為飼料中違禁藥物濫用的主要途徑。長(zhǎng)期以來(lái)飼料部門(mén)對(duì)這類作坊式企業(yè)代加工飼料產(chǎn)品的監(jiān)管完全流于形式。新《條例》中通過(guò)禁止自配飼料流通的規(guī)定，對(duì)代加工產(chǎn)品進(jìn)行交易限制，企業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻更高，日常監(jiān)管范圍更廣，使其難度更大。

3 導(dǎo)致飼料政府安全監(jiān)管低效的主要原因

3.1 飼料安全監(jiān)管執(zhí)法依據(jù)效力不足

目前我國(guó)尚未頒布飼料法?，F(xiàn)行的《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》屬于行政法規(guī)，法律效力更低。由于缺乏根本大法的統(tǒng)一指導(dǎo)，使得對(duì)企業(yè)違規(guī)行為的處置難以上升到法律的高度，從而大大降低了執(zhí)法效果。雖然我國(guó)初步的法規(guī)體系已經(jīng)建立，但相關(guān)條文較為模糊，在實(shí)際的執(zhí)法過(guò)程中往往缺乏具體的行政授權(quán)和量化指標(biāo)，譬如《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》中未授權(quán)飼料行政管理部門(mén)在開(kāi)展監(jiān)督檢查工作時(shí)，有權(quán)力對(duì)疑似不合法律規(guī)范的飼料和飼料添加劑采取暫時(shí)扣押、封存等措施，給監(jiān)管執(zhí)法帶來(lái)不便。有些法規(guī)頒布時(shí)間較早，未能及時(shí)修訂更新，部分條例已不適應(yīng)形勢(shì)的變化，難以滿足新形勢(shì)下飼料質(zhì)量安全監(jiān)管的需要。例如，我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)飼料用藥的法規(guī)頒布于本世紀(jì)初，近10年內(nèi)沒(méi)有進(jìn)行重新修訂，而科學(xué)技術(shù)水平更新較快，飼料藥物添加劑行業(yè)迅猛發(fā)展，多種新型藥物飼料添加劑相繼問(wèn)世，飼料用藥安全問(wèn)題層出不窮，耐藥性、藥物殘留、違禁藥品濫用等均對(duì)畜產(chǎn)品形成了潛在的安全隱患。

雖然建立了一套以《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》為核心的商品飼料質(zhì)量安全法律體系，但各部法律之間缺乏整體協(xié)調(diào)性。例如農(nóng)業(yè)部第1126號(hào)公告《飼料添加劑品種目錄（2008）》和農(nóng)業(yè)部第1519號(hào)公告《禁止在飼料和動(dòng)物飲水中使用的物質(zhì)》，前者規(guī)定了在商品飼料中允許使用的飼料添加劑品種，后者列出了在飼料和動(dòng)物飲水中禁用的物質(zhì)。假使某添加劑不包括在第1519號(hào)公告里，即可理解為是不被禁止在商品飼料中使用，而該添加劑又不包括在第1126號(hào)公告里，如此一來(lái)，對(duì)于該添加劑的使用，相關(guān)法律各執(zhí)一詞，出現(xiàn)了法律設(shè)置的真空地帶，使不法分子有空可鉆[3]。

3.2 飼料安全標(biāo)準(zhǔn)的制定落后于實(shí)際發(fā)展需要

3.2.1 部分飼料安全標(biāo)準(zhǔn)缺失 我國(guó)商品飼料工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系不健全，據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，截至2012年2月，我國(guó)商品飼料工業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系擁有標(biāo)準(zhǔn)總量499項(xiàng)，其中基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)23項(xiàng)，檢測(cè)方法標(biāo)準(zhǔn)197項(xiàng)，評(píng)價(jià)方法標(biāo)準(zhǔn)15項(xiàng)，單一飼料及飼料原料標(biāo)準(zhǔn)55項(xiàng)，飼料添加劑標(biāo)準(zhǔn)111項(xiàng)，飼料產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)46項(xiàng)，其他相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)52項(xiàng)。這些標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實(shí)際發(fā)展的需要。例如，2008年版《飼料添加劑品種目錄》顯示，允許在商品飼料中添加的飼料添加劑有285種，而我國(guó)商品飼料工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)只有111種，尚有174種飼料添加劑沒(méi)有相對(duì)應(yīng)的工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，占總數(shù)61.05%。飼料添加劑缺乏相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的，主要涉及新型飼料添加劑，如酶制劑、微生態(tài)制劑和寡糖等。

3.2.2 部分飼料標(biāo)準(zhǔn)陳舊 按照我國(guó)法律規(guī)定，已制定的飼料標(biāo)準(zhǔn)每5年應(yīng)該修訂一次，而目前實(shí)際情況卻是，有部分標(biāo)準(zhǔn)多年以來(lái)一直沒(méi)有更新、修訂。統(tǒng)計(jì)資料表明，我國(guó)商品飼料工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中未修訂年限超過(guò)10年的有174項(xiàng)，占總數(shù)的34.87%；5至10年的有164項(xiàng)，占總數(shù)的32.87%；近5年制定的有161項(xiàng)，占總數(shù)的32.26%。面對(duì)科學(xué)技術(shù)突飛猛進(jìn)的今天，商品飼料的原料、添加劑、加工工藝等發(fā)展迅猛，而近2/3的“老齡化”標(biāo)準(zhǔn)和目前新興商品飼料工業(yè)技術(shù)之間的矛盾日益凸顯，現(xiàn)行的商品飼料工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系已不能滿足商品飼料工業(yè)快速發(fā)展的要求，無(wú)法為商品飼料質(zhì)量安全監(jiān)管提供科學(xué)有效的評(píng)價(jià)依據(jù)，成為制約我國(guó)商品飼料質(zhì)量安全的主要因素之一。

3.2.3 新標(biāo)準(zhǔn)的制定受制于資金限制 缺乏足額的專項(xiàng)資金，使得飼料的工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定速度緩慢。據(jù)悉，國(guó)家財(cái)政對(duì)飼料工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定缺乏足額資金的支持，每一項(xiàng)商品飼料工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定，國(guó)家財(cái)政僅撥款3萬(wàn)元。而我國(guó)商品飼料工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定數(shù)量巨大，制定過(guò)程也紛繁復(fù)雜，需要科研人員反復(fù)試驗(yàn)和驗(yàn)證，耗費(fèi)大量的人力和物力。由于專項(xiàng)資金匱乏，不利于調(diào)動(dòng)相關(guān)人員開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)制定工作的積極性，致使我國(guó)商品飼料工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定舉步維艱，進(jìn)展受到影響。

3.2.4 部分飼料工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定滯后性嚴(yán)重 商品飼料工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定，按理應(yīng)該在新產(chǎn)品應(yīng)用于工業(yè)化生產(chǎn)之前。然而，我國(guó)經(jīng)常出現(xiàn)的情形是，食品安全問(wèn)題爆發(fā)才發(fā)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)缺失。由于標(biāo)準(zhǔn)滯后或缺失，使得非法廠商有空可鉆，給養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展帶來(lái)潛在危害。

3.3 商品飼料的監(jiān)管機(jī)制滯后于實(shí)際發(fā)展需要

3.3.1 飼料管理專職人員配置不足 從形式上看，湖北省自上而下的飼料監(jiān)管機(jī)構(gòu)已經(jīng)確立，職能也較為明確。然而飼料辦作為飼料監(jiān)管的主要行政主管部門(mén)，長(zhǎng)期以來(lái)一直面臨著人員配置不足的矛盾。據(jù)調(diào)查，全省17個(gè)地市級(jí)飼料辦中，只有7個(gè)飼料辦主任是專職人員，其余皆為兼職人員，而且大多數(shù)地市飼料辦的行政編制僅1人，飼料辦主任既是管理人員，也是具體工作人員。在縣區(qū)一級(jí)飼料辦中，絕大部分都是由畜牧部門(mén)的工作人員兼任。由于兼任的管理人員并不專門(mén)從事飼料監(jiān)管工作，往往對(duì)飼料管理的復(fù)雜性缺乏必要的認(rèn)識(shí)，對(duì)飼料行業(yè)的特殊知識(shí)與技能要求缺乏深入的了解與掌握，兼職領(lǐng)導(dǎo)還容易因其他工作繁忙而無(wú)法專注于飼料安全管理工作，從而產(chǎn)生監(jiān)管效率低下等一系列問(wèn)題。

3.3.2 飼料監(jiān)管經(jīng)費(fèi)配置不足 財(cái)政資金投入是保障商品飼料質(zhì)量安全監(jiān)管工作有序開(kāi)展的基礎(chǔ)。飼料監(jiān)管部門(mén)執(zhí)行農(nóng)業(yè)部飼料安全監(jiān)測(cè)計(jì)劃，有專門(mén)的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支持，承擔(dān)了監(jiān)測(cè)任務(wù)的單位可以獲得相應(yīng)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)，然而對(duì)大多數(shù)地區(qū)的飼料辦及執(zhí)法部門(mén)而言，其日常的管理工作，并沒(méi)有專門(mén)的工作經(jīng)費(fèi)來(lái)源，經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要取決于地方財(cái)政支持。地方財(cái)政不足，或者領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠，就會(huì)使得工作經(jīng)費(fèi)較為緊張。部分地區(qū)（比如黃岡等地區(qū)）飼料辦，可利用食品安全監(jiān)管的相關(guān)政策，從地方財(cái)政中得到一定的經(jīng)費(fèi)支持。由于缺乏工作經(jīng)費(fèi)，監(jiān)管部門(mén)就無(wú)力承擔(dān)巨額的檢測(cè)費(fèi)用。我國(guó)省、市級(jí)飼料辦屬公務(wù)員編制，由各級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)其工資性收入及福利待遇；但縣一級(jí)飼料辦屬事業(yè)單位，由單位負(fù)責(zé)其工資獎(jiǎng)金收入及福利待遇。由于經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，基層單位正常的監(jiān)管工作無(wú)法開(kāi)展，執(zhí)法人員要么無(wú)視安全隱患問(wèn)題的存在，行政不作為，要么通過(guò)“釣魚(yú)執(zhí)法”，行政亂作為，這就使得飼料安全問(wèn)題的監(jiān)管難以成為一種有效的制度化管理。

3.3.3 對(duì)飼料監(jiān)管目標(biāo)考核的導(dǎo)向出現(xiàn)偏差 食品安全問(wèn)題日益受到重視，各地都“食品安全一票否決”納入了政府政績(jī)考核范疇。飼料抽檢結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督，本來(lái)這是一種正常的監(jiān)督機(jī)制，然而由于受制于考核壓力，地方政府或監(jiān)管部門(mén)往往并不愿意過(guò)多暴露本地企業(yè)的諸多問(wèn)題，這就比較容易產(chǎn)生虛高的抽檢結(jié)果。而高抽檢合格率水平與頻繁發(fā)生的食品安全問(wèn)題之間形成反差，反而容易加劇公眾對(duì)政府監(jiān)管的不信任感。

3.4 飼料質(zhì)量安全檢測(cè)體系建設(shè)落后

湖北省飼料質(zhì)量安全檢測(cè)體系主要有3個(gè)機(jī)構(gòu)組成，湖北省飼料監(jiān)測(cè)所、國(guó)家飼料質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)中心（武漢）、湖北省飼料質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)站。省飼料監(jiān)測(cè)所是農(nóng)業(yè)廳直屬單位省畜牧獸醫(yī)局所管轄，其主要職責(zé)是承擔(dān)省農(nóng)業(yè)廳制定的商品飼料及畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督抽檢和數(shù)據(jù)分析工作。國(guó)家飼料質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)中心（武漢）掛靠于國(guó)家糧食儲(chǔ)備局武漢科學(xué)研究設(shè)計(jì)院，為第三方的質(zhì)檢機(jī)構(gòu)。該中心主要以糧油飼料質(zhì)檢為主，檢測(cè)項(xiàng)目包括：（1）檢測(cè)近30種禽畜、水產(chǎn)飼料產(chǎn)品，總檢測(cè)參數(shù)近120種；（2）檢測(cè)近50種飼料原料；（3）檢測(cè)維生素、礦物鹽、氨基酸、獸藥、抗氧化劑、防霉劑等40余種飼料添加劑。湖北省飼料質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)站是省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局依法授權(quán)的專業(yè)化飼料質(zhì)量監(jiān)督檢測(cè)機(jī)構(gòu)，位于武漢市，掛靠于華中農(nóng)業(yè)大學(xué)。該檢驗(yàn)站可對(duì)畜、禽、魚(yú)配（混合）飼料、預(yù)混合飼料、濃縮飼料中的營(yíng)養(yǎng)成分及衛(wèi)生指標(biāo)進(jìn)行全面檢測(cè)分析，還能承擔(dān)進(jìn)出口飼料原料品質(zhì)評(píng)價(jià)及產(chǎn)品殘損評(píng)價(jià)。

由于國(guó)家財(cái)政與地方財(cái)政對(duì)飼料質(zhì)量安全檢測(cè)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)相對(duì)不足，我國(guó)只能在省一級(jí)城市建立有相應(yīng)的飼料質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)，基層飼料檢測(cè)機(jī)構(gòu)基本處于空白。分布于全省各地的基層飼料監(jiān)管部門(mén)對(duì)其抽取的飼料樣本均須送往武漢市的飼料檢測(cè)單位，不僅增加了在途時(shí)間，降低了檢測(cè)結(jié)果時(shí)效性，而且即使檢測(cè)結(jié)果顯示有產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題，“問(wèn)題產(chǎn)品”已被使用殆盡，造成的后果也無(wú)法挽回。

雖然飼料質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)的檢測(cè)能力已大為改善，但仍存在某些局限性。譬如，現(xiàn)行的檢測(cè)手段決定了僅能對(duì)某些指定的指標(biāo)進(jìn)行檢驗(yàn)（例如重金屬元素、瘦肉精等違禁藥物），若要檢測(cè)出樣本飼料中可能的有害成分，則面臨著檢測(cè)成本太高，耗時(shí)太長(zhǎng)，結(jié)果不準(zhǔn)確等矛盾，這就使得飼料抽檢往往針對(duì)的是主要的是衛(wèi)生或安全指標(biāo)，而飼料中可能存在的不安全隱患在抽檢中就不容易被發(fā)現(xiàn)了[4]。因此，為保持抽檢指標(biāo)的科學(xué)性，有必要在常規(guī)檢測(cè)中增加抽檢項(xiàng)目。

4 政策建議

一個(gè)完整的飼料質(zhì)量安全監(jiān)管體系應(yīng)包括法律法規(guī)體系、質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)體系、質(zhì)量監(jiān)管體系和監(jiān)測(cè)檢測(cè)體系。其中，法律法規(guī)體系是基礎(chǔ)，質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)體系是依據(jù)，質(zhì)量監(jiān)管體系是主體，監(jiān)測(cè)檢測(cè)體系是保證。因此，加強(qiáng)商品飼料政府安全監(jiān)管，提高監(jiān)管效率主要從以下幾個(gè)方面入手：

4.1 完善飼料安全法律體系建設(shè)

制定《飼料法》或者《飼料安全法》，為依法查處飼料生產(chǎn)中的違法違規(guī)行為提供法律依據(jù)，進(jìn)一步提高飼料安全監(jiān)管執(zhí)法效力。及時(shí)修訂更新部分已不適應(yīng)形勢(shì)變化的條例，滿足新形勢(shì)下飼料質(zhì)量安全監(jiān)管的需要。協(xié)調(diào)各部法律之間的關(guān)系，形成一套完備科學(xué)的商品飼料質(zhì)量安全法律體系。

4.2 加強(qiáng)對(duì)飼料質(zhì)量安全指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)的制定和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

在制定標(biāo)準(zhǔn)方面，加大對(duì)飼料產(chǎn)品的儲(chǔ)運(yùn)、追溯類管理及環(huán)境保護(hù)方面的關(guān)注力度，加快對(duì)生物毒素、有害微生物、農(nóng)藥殘留等對(duì)人體健康危害性大、國(guó)外重點(diǎn)監(jiān)測(cè)、國(guó)內(nèi)有濫用傾向的衛(wèi)生指標(biāo)的限量標(biāo)準(zhǔn)。按照食品安全要求和國(guó)際貿(mào)易的要求，提高部分不適用或滯后設(shè)定值。充分利用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)，加強(qiáng)安全評(píng)價(jià)類標(biāo)準(zhǔn)的制定，特別是飼料安全標(biāo)準(zhǔn)的前期研究，中期驗(yàn)證試驗(yàn)及后期的評(píng)估，提高標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和廣泛性。

4.3 完善商品飼料監(jiān)管體制

首先，明確權(quán)力和責(zé)任，完善飼料管理體系。要提高監(jiān)管人員素質(zhì)，充實(shí)、穩(wěn)定監(jiān)管力量，提高其業(yè)務(wù)監(jiān)管指導(dǎo)的權(quán)威性和科學(xué)性；并逐步建立起部門(mén)、地區(qū)間飼料管理工作相互配合、相互協(xié)調(diào)的新機(jī)制。其次，加大對(duì)市級(jí)、縣級(jí)飼料行政監(jiān)管專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的投入力度，提高執(zhí)法人員的行政監(jiān)管效率，保障基層單位開(kāi)展正常的監(jiān)管工作，使得飼料安全問(wèn)題的監(jiān)管從上自下形成一種有效的制度化管理。再次，建立健全飼料質(zhì)量安全信息披露制度，落實(shí)飼料監(jiān)管主體相關(guān)責(zé)任，規(guī)范監(jiān)管信息的披露行為，正確發(fā)揮媒體及公眾的重要監(jiān)督作用，定期、及時(shí)、動(dòng)態(tài)披露飼料質(zhì)量安全信息。

4.4 加強(qiáng)商品飼料質(zhì)量安全檢測(cè)體系建設(shè)

一方面，切實(shí)加大經(jīng)費(fèi)投入力度，將飼料監(jiān)管檢測(cè)機(jī)構(gòu)工作經(jīng)費(fèi)納入正常財(cái)政預(yù)算，從經(jīng)費(fèi)上給予充分保障，特別要重視對(duì)基層飼料檢測(cè)機(jī)構(gòu)的投資建設(shè)，提高飼料檢測(cè)結(jié)果的時(shí)效性。另一方面，加快檢測(cè)儀器設(shè)備的配備和更新，增加飼料監(jiān)測(cè)項(xiàng)目，擴(kuò)大飼料監(jiān)測(cè)范圍，提高檢測(cè)頻率，提升監(jiān)督檢驗(yàn)檢測(cè)的綜合能力。

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[2] 劉成江，周裕炎.“瘦肉精”等違禁藥品禁而不止的原因及對(duì)策探討[J].湖南飼料，2007（4）：16-18.

[3] 修文彥，任愛(ài)勝.豬肉“瘦肉精”監(jiān)管難點(diǎn)及對(duì)策謅議[J].農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量與安全，2010（2）：56-57.

[4] 王 瑜，應(yīng)瑞瑤.養(yǎng)豬戶的藥物添加劑使用行為及其影響因素分析—基于垂直協(xié)作方式的比較研究[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2008，8（2）：48-54.