我國大中城市公共交通可持續(xù)優(yōu)先發(fā)展的軟環(huán)境分析

姚 躍 周溪召 肖 敏

(上海海事大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，上海 201306)

一、引言

學(xué)術(shù)界關(guān)于公共交通優(yōu)先發(fā)展的研究十分廣泛，研究的角度也不盡相同。李秉坤和時(shí)強(qiáng)強(qiáng)介紹了城市公共交通行業(yè)的公益性、經(jīng)營性和外部經(jīng)濟(jì)性，公共交通與可持續(xù)發(fā)展的公平性原則、持續(xù)性原則、共同性原則。田艷霞分析了實(shí)施城市交通優(yōu)先發(fā)展策略中應(yīng)重視城市交通與用地布局整體協(xié)調(diào)發(fā)展、嚴(yán)格控制小汽車的發(fā)展、發(fā)揮自行車的補(bǔ)充作用、重視步行系統(tǒng)的規(guī)則等。甘靈提出了城市公共交通可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵是土地的合理利用，約束力是環(huán)境，必然途徑是建立整體協(xié)調(diào)的綜合交通體系。李黎輝在公共交通系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的政策中提出運(yùn)營政策、投資政策和公共交通管理機(jī)制，同時(shí)還在加快軌道交通的建設(shè)、公交線網(wǎng)的優(yōu)化、開辟公交專用道路等方面提出了對(duì)策建議。蔡冬軍分別闡述了城市發(fā)展、城市土地利用、社會(huì)生活、城市交通與公共交通的關(guān)系、城市環(huán)境資源，同時(shí)提出了線網(wǎng)優(yōu)化的分層次劃分方法。

現(xiàn)有研究大多集中在對(duì)實(shí)現(xiàn)公共交通優(yōu)先發(fā)展的規(guī)劃和具體措施，未能從行業(yè)整體高度分析當(dāng)前我國公共交通發(fā)展中行業(yè)管理體制和投融資現(xiàn)狀。而行政管理體制和投融資模式卻又對(duì)我國城市公交優(yōu)先發(fā)展起著決定性的作用，現(xiàn)有的行政管理體制和投融資模式已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化和城市公共交通建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，因此公交行業(yè)的行政管理體制和投融資模式亟待創(chuàng)新。另一方面，城市公共交通的發(fā)展缺少完備的法律體系支撐，隨意性、盲目性和短期行為在管理與執(zhí)法中時(shí)有發(fā)生，法律法規(guī)體系建設(shè)的滯后已嚴(yán)重制約著我國公共交通優(yōu)先發(fā)展的進(jìn)程，大中城市必須進(jìn)一步加強(qiáng)公共交通法制建設(shè)，建立健全配套法律法規(guī)體系，保證城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施投資者、建設(shè)者、管理者及執(zhí)法者有法可依，從而加快城市公交優(yōu)先建設(shè)的步伐。

二、當(dāng)前我國大中城市公共交通現(xiàn)行管理模式

經(jīng)過多年的改革和發(fā)展，我國城市的交通行政管理體制總體上形成了三種組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制不盡相同的管理模式。模式一是由城市交通、城建、公安、市政等部門交叉職能的管理;模式二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)道路運(yùn)輸一體化的綜合管理;模式三是由一個(gè)城市設(shè)立一個(gè)交通管理機(jī)構(gòu)的“一城一交”綜合交通管理。從執(zhí)行效果來看，現(xiàn)有的三種管理模式中，“一城一交”模式在很大程度上實(shí)現(xiàn)了交通資源的統(tǒng)一管理和優(yōu)化配置，提高了交通運(yùn)輸系統(tǒng)的效率和效益，更加符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。

三、我國大中城市公共交通建設(shè)存在的主要問題

(一)城市公共交通投入不足、融資困難

1. 城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源單一，且不穩(wěn)定。各大中城市普遍缺乏穩(wěn)定的資金投入渠道和統(tǒng)一扶持政策，投入的不足對(duì)城市公共交通發(fā)展形成很大障礙。

2. 城市公共交通的運(yùn)營不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。城市公共交通運(yùn)營通常采取政府設(shè)立國有運(yùn)營公司、壟斷經(jīng)營、財(cái)政補(bǔ)貼的方式，這種政企不分的“父子關(guān)系”體制引發(fā)成本失控、服務(wù)質(zhì)量差和經(jīng)營模式僵化等一系列問題，進(jìn)而加重了政府財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)。

3. 資本市場和金融系統(tǒng)的缺陷制約城市交通融資的發(fā)展。我國資本市場的制度性缺陷阻礙了城市公交企業(yè)通過資本市場發(fā)行股票和債券進(jìn)行融資。國有商業(yè)銀行對(duì)投資規(guī)模大、周期長、風(fēng)險(xiǎn)大的城市交通產(chǎn)業(yè)放貸謹(jǐn)慎，尚未形成商業(yè)貸款向城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傾斜的機(jī)制。

4. 缺乏完善的投融資管理機(jī)制和績效評(píng)估體系。由于缺乏投融資項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)機(jī)制，投資決策者缺乏有效激勵(lì)和責(zé)任約束;管理部門不能形成量化評(píng)判依據(jù)，投資決策者會(huì)出現(xiàn)盲目亂投、重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)等現(xiàn)象。

(二)城市公共交通行業(yè)法規(guī)建設(shè)滯后

公共交通法律體系不健全。我國現(xiàn)行《中華人民共和國治安管理處罰條例》是我國公共交通管理僅有的法律依據(jù)，其中篇幅大部分都是數(shù)量龐大的部門規(guī)章和內(nèi)部規(guī)范性文件，而涉及公共交通管理的內(nèi)容僅有兩條，除此之外，其余均為國務(wù)院行政法規(guī)，效力不足，難以起到法律的調(diào)節(jié)和規(guī)范作用。

四、國外城市發(fā)展公共交通的經(jīng)驗(yàn)

多年來，發(fā)達(dá)國家根據(jù)公交發(fā)展不同時(shí)期的特點(diǎn)和問題，分別出臺(tái)了適應(yīng)本國實(shí)際情況的公共交通發(fā)展政策，都強(qiáng)調(diào)優(yōu)先發(fā)展公共交通在城市發(fā)展中的重要作用，表1 對(duì)美國、法國、日本、新加坡的城市交通發(fā)展情況作詳細(xì)說明。

表1 國外城市公共交通的發(fā)展情況

五、促進(jìn)我國大中城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的對(duì)策建議

(一)健全管理體制

每個(gè)城市應(yīng)成立一個(gè)綜合的公共交通管理部門，全面履行市域內(nèi)的公共交通管理職能，強(qiáng)化規(guī)劃決策、公共服務(wù)、市場監(jiān)管、運(yùn)營管理、組織協(xié)調(diào)、應(yīng)急管理等職能，實(shí)現(xiàn)管理方式更加科學(xué)、管理制度更加完備、管理行為更加規(guī)范。

1. 職能定位

(1)宏觀決策:制定和調(diào)整城市公共交通發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、法規(guī)制度和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等。

(2)公共服務(wù):提供和管理城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)產(chǎn)品、公共信息、公共安全、公交應(yīng)急和戰(zhàn)備保障等相關(guān)服務(wù)。

(3)市場監(jiān)管:對(duì)公共交通建設(shè)和運(yùn)輸市場準(zhǔn)入行為等方面進(jìn)行監(jiān)管檢查。

2. 機(jī)構(gòu)設(shè)置

(1)公共交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)城市公共汽車、軌道交通、出租車營運(yùn)等道路客運(yùn)工作的管理。

(2)公共交通基礎(chǔ)設(shè)施管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施、道路和軌道的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理。

(3)建設(shè)質(zhì)量和安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)公共交通建設(shè)的安全生產(chǎn)、建設(shè)質(zhì)量和工程造價(jià)等方面的管理。

(二)完善投融資模式

借鑒國內(nèi)外城市公共交通建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合目前我國大中城市公共交通建設(shè)實(shí)際和公交優(yōu)先發(fā)展的要求，建立政府投資占主體地位，多種融資渠道并存的投融資模式:

1. 政府投資占主體地位

城市公共交通的根本性質(zhì)在于公益性，也就是使老百姓能以可承受的價(jià)格享受到能滿足其基本出行需求的公共服務(wù)。公益性決定了公共交通建設(shè)的主體必須是政府，而政府除了給予財(cái)政和稅費(fèi)補(bǔ)貼外，還可通過建立交通建設(shè)專項(xiàng)基金和利用土地增值收益來拓寬資金來源渠道。

2. 實(shí)現(xiàn)融資渠道多元化

(1)國內(nèi)市場融資。除了向國家政策性銀行和地方商業(yè)銀行貸款外，部分大城市公交企業(yè)可通過運(yùn)作上市發(fā)行股票或發(fā)行債券進(jìn)行融資。

(2)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓。政府通過行政、法律等手段給予公交企業(yè)沿線附屬的土地、廣告、商鋪等經(jīng)營性的業(yè)務(wù)特許權(quán)，公交企業(yè)對(duì)附屬資源進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，其經(jīng)營所得收益可作為交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，或補(bǔ)貼公共交通運(yùn)營，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公交企業(yè)在資金運(yùn)作方面的可持續(xù)發(fā)展。

(3)引進(jìn)外資。對(duì)于軌道交通建設(shè)這種投資巨大、建設(shè)周期長、收益慢的項(xiàng)目，可以通過國際金融市場適當(dāng)引入外資，豐富建設(shè)資金融資渠道。

表2 我國城市公共交通可持續(xù)優(yōu)先發(fā)展的投融資模式

(三)進(jìn)一步加強(qiáng)法制建設(shè)

1. 建立健全公共交通法律法規(guī)體系

在明確國務(wù)院城市公共交通行政主管部門的基礎(chǔ)之上，縣級(jí)以上地方人民政府的城市交通行政主管部門要梳理職責(zé)和權(quán)限，依法有效管理。法定公共交通發(fā)展規(guī)劃必須納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，確保公共交通設(shè)施的用地需求和其他建設(shè)要求。在保障優(yōu)先安排公交設(shè)施用地的基礎(chǔ)上，合理規(guī)劃公交線網(wǎng)，降低線路重復(fù)系數(shù)的同時(shí)擴(kuò)大城市公交的覆蓋范圍。目前，我國已有數(shù)十個(gè)城市制定了軌道交通建設(shè)規(guī)劃并正在實(shí)施，應(yīng)注重軌道交通與土地利用的協(xié)調(diào)發(fā)展，出臺(tái)相關(guān)法律規(guī)范軌道交通建設(shè)投融資行為，法制保障軌道交通運(yùn)營管理的有序進(jìn)行。

2. 出臺(tái)相關(guān)政策解決公交換乘問題

(1)利用交叉口爭取零距離換乘。交叉口是換乘的多發(fā)地點(diǎn)，國際上通常的做法是拓寬交叉口的換乘設(shè)施空間，盡可能讓人們在下車后的可視距離內(nèi)實(shí)現(xiàn)零距離換乘。

(2)保障行人進(jìn)出站路線優(yōu)先。改善市民進(jìn)站候車、步行換乘和出站步行到達(dá)目的地等環(huán)節(jié)的步行條件有助于提高公交的服務(wù)水平。

(3)解決換乘點(diǎn)交通工具的停放問題。結(jié)合軌道交通和地面公交換乘樞紐的布局，發(fā)展地區(qū)性的停車場，為市民的自行車和私人小汽車提供必要的防盜設(shè)施，以方便市民由個(gè)人交通工具向公共交通工具的換乘。

3. 立法保障公交路權(quán)優(yōu)先及通行優(yōu)先

(1)開辟公共交通專用道，實(shí)現(xiàn)公交車優(yōu)先運(yùn)行，避免因道路擁堵而造成的公交運(yùn)營晚點(diǎn)。

(2)路口通行優(yōu)先，設(shè)置公交車輛專用等燈車道，以便公交車在交叉路口的優(yōu)先通行。

(3)在停放和移動(dòng)公交車輛需要的道路空間分配上提供優(yōu)先權(quán)。

公共交通是城市的重要基礎(chǔ)設(shè)施，是關(guān)系城市發(fā)展和國計(jì)民生的社會(huì)公益事業(yè)，是適用于所有人的出行方式，是人人共享的重要民生工程。優(yōu)先發(fā)展公共交通已成為提高城市交通資源利用效率、緩解城市交通擁堵、減少環(huán)境污染、實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)高效運(yùn)行的重要途徑，是我國城市交通可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。政府要結(jié)合國家新一輪大部制改革要求，進(jìn)一步健全公交行業(yè)管理體制，推進(jìn)投融資及公交立法優(yōu)先，實(shí)現(xiàn)公共交通優(yōu)先與各種出行方式的有機(jī)整合與資源共享，極大方便公眾選擇公共交通出行。

［1］中華人民共和國建設(shè)部. 關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通若干經(jīng)濟(jì)政策的意見［Z］.2006.

［2］李秉坤，時(shí)強(qiáng)強(qiáng). 關(guān)于優(yōu)先發(fā)展公共交通的理論性分析［J］.北方經(jīng)貿(mào)，2012(2).

［3］田艷霞. 城市交通可持續(xù)發(fā)展的策略及建議［J］.科技情報(bào)開發(fā)與經(jīng)濟(jì)，2006，16(10).

［4］甘靈. 城市公共交通可持續(xù)發(fā)展研究［D］. 西南交通大學(xué)，2002.

［5］李黎輝. 城市公共交通可持續(xù)發(fā)展問題研究［D］.長安大學(xué)，2005.

［6］蔡冬軍. 城市公共交通可持續(xù)發(fā)展研究——以重慶市為例［D］.重慶交通大學(xué)，2010.