濟南城市綜合承載力評價及對策研究

嚴 然，田 紅

(1. 山東師范大學 人口·資源與環(huán)境學院，山東 濟南 250014;2. 山東師范大學 山東省可持續(xù)發(fā)展研究中心，山東 濟南 250014)

當前，我國正處于快速城市化階段，伴隨著城市規(guī)模的擴大和實力的增強，資源緊缺、環(huán)境污染、交通擁堵、住房擁擠、公共產(chǎn)品及服務(wù)短缺等社會問題已成為制約城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。濟南市是我國東部沿海經(jīng)濟開放區(qū)重要的中心城市之一，區(qū)位優(yōu)勢明顯，人口的高度集聚雖然在濟南市的發(fā)展中發(fā)揮著難以替代的推動作用，但近年來，隨著城市化進程的加快，濟南市尤其是中心城區(qū)出現(xiàn)了明顯的人口擁擠狀況，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度較慢，就業(yè)競爭壓力的不斷升級，同時出現(xiàn)了資源緊缺、環(huán)境污染、交通擁堵等一系列問題，城市綜合承載力和可持續(xù)發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)［1］。為此，本文依據(jù)濟南市的城市功能定位，通過建立指標體系，對濟南市城市綜合承載力進行評價，分析其人口承載現(xiàn)狀以及制約其發(fā)展的問題，提出增強濟南城市綜合承載力的途徑和建議，以期為政府制定、調(diào)整和落實城市可持續(xù)發(fā)展政策措施提供參考。

一、濟南城市發(fā)展現(xiàn)狀

濟南市是中國東部沿海經(jīng)濟大省—山東省的省會，位于山東省中部，是全省政治、經(jīng)濟、科技教育與文化中心，同時也是全省鐵路、公路、航空的交通樞紐及全國區(qū)域性金融中心。

濟南市經(jīng)濟社會發(fā)展迅速，近20年來年均經(jīng)濟增長15%左右，2012年全市生產(chǎn)總值4812.68 億元，人均生產(chǎn)總值69574 元，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實現(xiàn)了“二三一”到“三二一”的轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)出工業(yè)化、合理化的發(fā)展勢頭。濟南城市化速度不斷加快，2012年城市化率達到65.71%。濟南市人口總數(shù)不斷增加，2006年全市戶籍人口首次突破600 萬，2012年達到609.21 萬人，常住人口為695 萬人，全市人口密度為2417 人/平方公里。但在經(jīng)濟社會快速發(fā)展的同時，能源消耗速度也在不斷增大，近年來濟南市化石能耗年均增長速度超過兩位數(shù)，污染物排放量越來越多，2012年環(huán)境空氣中可吸入顆粒物、二氧化硫年均濃度分別為0.154 毫克/立方米、0.082 毫克/立方米。

濟南市礦產(chǎn)資源儲量較豐富，種類較齊全，但人均占有量少。煤礦是濟南的優(yōu)勢資源，現(xiàn)已形成以國營、集體開發(fā)為主的生產(chǎn)體系，章丘市是全國重點產(chǎn)煤縣之一。一些礦產(chǎn)資源潛力大，開發(fā)利用配套程度高，如石灰?guī)r、硬質(zhì)耐火粘土、鉀長石、鐵礦等已具備中型以上規(guī)模，是濟南市的優(yōu)勢礦產(chǎn)，但這些礦產(chǎn)資源人均占有量均偏低。濟南市當?shù)厮Y源總量不足，濟南市多年平均水資源總量為17.48 億立方米，可利用量為11.56 億立方米，人均水資源占有量和畝均水資源量都偏低，目前濟南市人均水資源占有量290 立方米，畝均水資源占有量為322 立方米，遠遠低于全國平均水平。而在建成區(qū)面積方面，2012年濟南市為363.3 平方公里，在全省位于第二，僅低于青島市，人均建成區(qū)面積為600 平方米/人，高于全國平均水平，但是明顯低于國內(nèi)一線城市的人均水平。

近年來，政府對濟南城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)方面投入力度逐年增加，但是人均擁有或占有水平仍較低。2012年濟南市人均道路面積為24.79 平方米/人，略高于全省平均水平。2012年濟南市對教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)林水事務(wù)、住房保障等民生和社會重點事業(yè)支出合計268.2 億元，同比增長23.2%，但是人均占有水平仍落后于省內(nèi)一些先進城市。

總之，隨著城市化進程的加快，濟南市在經(jīng)濟、社會快速發(fā)展過程中，人口規(guī)模不斷增大，資源環(huán)境壓力進一步增大，突出表現(xiàn)為人均資源不足、環(huán)境污染、公共設(shè)施和公共服務(wù)水平較低等問題，給濟南城市綜合承載力的提高帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。

二、研究方法及數(shù)據(jù)來源

1. 城市綜合承載力的基本內(nèi)涵

國內(nèi)外學者從不同角度對城市綜合承載力內(nèi)涵進行了諸多研究，如Oh K，Jeong 把城市承載力定義為，一種人類活動、人口增長、土地利用、物質(zhì)發(fā)展水平，能夠使城市人居環(huán)境系統(tǒng)得到可持續(xù)發(fā)展，同時不引起其退化和不可逆轉(zhuǎn)的破壞［2］。葉裕民認為，城市承載力是資源、經(jīng)濟和社會的有機結(jié)合，是指城市的資源稟賦、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)對城市人口及社會經(jīng)濟活動的承載能力。即整個城市能容納多少人口、能承擔多少就業(yè)以及能提供什么程度的生活質(zhì)量等，它是城市資源承載力、環(huán)境承載力、經(jīng)濟承載力與社會承載力的有機結(jié)合，而不是簡單的相加［3］。

然而，隨著生態(tài)惡化、環(huán)境污染、資源耗損、人口增長、城市化加快等現(xiàn)象的不斷變化，城市綜合承載力的內(nèi)涵也在發(fā)生變化。當前背景下，城市綜合承載力是指城市在不產(chǎn)生任何破壞時所能承受的最大負荷，既包括物質(zhì)層面的自然環(huán)境資源承載力，也包括非物質(zhì)層面的城市功能承載能力。城市綜合承載能力決定了城市人口、經(jīng)濟、社會和資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)性的能力［4］。

綜上所述，城市綜合承載力是指在一定的社會、經(jīng)濟、生態(tài)與技術(shù)水平條件下，在一定時期、一定空間區(qū)域內(nèi)，當城市資源在自身功能完全發(fā)揮時，所能夠持續(xù)承載的城市人口數(shù)量及人類各種活動的規(guī)模和強度的閾值［5］。

2. 指標體系的構(gòu)建

城市作為承載城市經(jīng)濟和人口的系統(tǒng)，具有綜合性、開放性和動態(tài)性的特點。城市綜合承載力指標體系的構(gòu)建過程，是基于對研究對象的分析、比較、選擇制約因素的過程。設(shè)計指標體系的基本要求是內(nèi)容涵蓋全面，結(jié)構(gòu)清晰合理，同時，所構(gòu)建的指標體系還需具有較強的實際可操作性。因此，構(gòu)建城市綜合承載力指標體系時應(yīng)遵循系統(tǒng)科學性、簡明可操作性、動態(tài)引導性等原則。

表1 濟南城市綜合承載力指標體系

本文采用頻度統(tǒng)計法，共選取了45 篇城市綜合承載力評價方面的相關(guān)文獻，對其中已有的256 項城市綜合承載力評價指標進行了頻度統(tǒng)計，對評價指標進行分析、篩選、調(diào)整、改進，并根據(jù)城市綜合承載力的內(nèi)涵和系統(tǒng)特征，結(jié)合濟南市的城市發(fā)展現(xiàn)狀及當前發(fā)展過程中出現(xiàn)的主要問題，從資源承載力、環(huán)境承載力、經(jīng)濟承載力和社會承載力4 個一級指標層出發(fā)，構(gòu)建由33 個二級指標構(gòu)成的濟南城市綜合承載力評價指標體系(見表1)。

3. 評價方法

城市綜合承載力評價是一個多指標的綜合評判，故本文采用綜合指數(shù)法對濟南城市綜合承載力進行評價，計算出濟南城市綜合承載力的得分，總指標得分等于各評價指標的得分之和，即用指標的無量綱效用值乘以該指標對目標層的相應(yīng)權(quán)重，公式表達為:

上式中，SA為總得分，Zij為指標的效用值，Wj為指標對目標層的權(quán)重。

對于多指標的綜合評判，權(quán)重確定的科學性與合理性直接影響著整個多指標綜合評價的準確性，對整個評價具有舉足輕重的作用［6］。本文采用原理相對簡單，精度較高的均方差法來確定指標權(quán)重。

4. 數(shù)據(jù)來源及處理

本文的數(shù)據(jù)主要來源于2007—2013年山東省統(tǒng)計年鑒、2007—2013年濟南市統(tǒng)計年鑒。在利用綜合指數(shù)法對濟南城市綜合承載力進行計算時，由于城市綜合承載力評價指標度量單位不一致，首先需要對評價對象的指標值作標準化處理，以消除不同指標間量綱的差異。濟南市城市綜合承載力指標體系中的33 個四級指標可分為效益型指標和成本型指標兩種類型(見表1)，對這兩類指標采取下面的方法進行無量綱化處理。

對于效益型指標，作如下無量綱化處理:

對于成本型指標，作如下無量綱化處理:

Zij是指時間i 評價指標j 的無量綱化值，其中i 表示年份，j 表示不同的指標，yij為i年份評價指標j 的原始值，yjmax、yjmin分別表示是評價指標j 的最大值、最小值，經(jīng)過無量綱化得到?jīng)Q策矩陣為Z =(zij)m×n，標準化指標需滿足0≤zij≤1，并且效益性指標和成本性指標分別經(jīng)過正、負作用指標經(jīng)標準化后均變?yōu)檎蛑笜?，即最?yōu)值為1，最劣值為0。

三、濟南城市綜合承載力的定量分析

在各指標原始數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，根據(jù)均方差法計算出濟南市城市綜合承載力各子系統(tǒng)權(quán)重(見表2)。然后采用綜合指數(shù)法計算出濟南城市綜合承載力各子系統(tǒng)的得分，并進行匯總得出綜合得分(見表3)。

表2 濟南城市綜合承載力各子系統(tǒng)權(quán)重

表3 濟南城市綜合承載力各子系統(tǒng)指標的得分

根據(jù)上述2006—2012年濟南市城市綜合承載力各子系統(tǒng)承載力及其綜合得分，繪制出各子系統(tǒng)得分變化情況及綜合承載力得分的變化趨勢，分別如圖1、圖2所示。

圖1 濟南城市綜合承載力各子系統(tǒng)得分變化情況

圖2 濟南城市綜合承載力得分變化趨勢

由圖1、圖2 可以看出，2006—2012年濟南城市綜合承載力呈現(xiàn)如下的變化情況:

1. 濟南城市綜合承載力得分呈現(xiàn)逐年遞增趨勢，其中2006年的綜合得分為0.3033，2012年增長到0.6867，這反映出2006—2012年濟南城市綜合承載力整體呈上升趨勢。經(jīng)濟承載力、社會承載力總體呈上升趨勢，同時這兩個子系統(tǒng)的權(quán)重分別為0.2832、0.3933，這說明經(jīng)濟承載力和社會承載力對濟南城市綜合承載力的提高影響較為顯著。而資源承載力與環(huán)境承載力呈下降趨勢，制約著濟南城市綜合承載力的提升。

2. 濟南市資源承載力得分在2006—2012年間呈現(xiàn)下降趨勢，其得分由2006年的0.084 降低到2012年的0.0658，這是因為濟南市工業(yè)發(fā)展依然是以機械制造業(yè)、原材料工業(yè)為主體，高新技術(shù)企業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)尚處于起步階段，資源消耗型產(chǎn)業(yè)占主導地位，這就加劇了水、電、油、煤的緊張態(tài)勢和其他物質(zhì)資源消耗，使日益尖銳的資源矛盾更加突出，從而削弱了濟南市資源承載力。

3. 濟南市環(huán)境承載力得分總體略有上升，2006年環(huán)境承載力得分為0.0709，2012年其增加到0.1073。近年來濟南市環(huán)境治理工作取得了一定的進展，截至2010年全市累計完成減排項目136 個，市區(qū)環(huán)境空氣中的二氧化氮年均濃度達到國家環(huán)境空氣質(zhì)量二級標準要求，可吸入顆粒物和二氧化硫年均濃度略超國家環(huán)境空氣質(zhì)量二級標準，小清河流域和徒駭河流域水質(zhì)達到階段目標要求，這些環(huán)境整治工作促進了濟南市環(huán)境承載力的提高。

4. 濟南市經(jīng)濟承載力得分總體呈現(xiàn)上升趨勢，年均增長14.41%，而濟南市2006—2012年的GDP年均增長14.44%，這說明經(jīng)濟增速對城市經(jīng)濟承載力的提升有直接影響，進而影響其綜合承載力。濟南市經(jīng)濟承載力得分于2009年出現(xiàn)下降，這是由于2008年全球金融危機的影響。2011年和2012年又出現(xiàn)下降，是由于十二五期間我國經(jīng)濟增速整體放緩所致，這說明穩(wěn)定的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境是經(jīng)濟承載力提升的關(guān)鍵。

5. 濟南市社會承載力的得分呈現(xiàn)持續(xù)較快上升趨勢，2006年得分僅為0.0633，2012年增長為0.3549，短短6年間增加了4.6 倍，基于濟南市對教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等民生和社會重點事業(yè)的大力投入，2012年在這幾方面支出合計268.2 億元，增長23.2%，占公共財政預算支出的比重為57.6%，這說明社會承載力是提高濟南市綜合承載力的一個主要增長點。

四、提高濟南城市綜合承載力的對策建議

城市綜合承載力的各子系統(tǒng)是相輔相成、相互影響的，提高城市綜合承載力的途徑應(yīng)從自然資源、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟和社會環(huán)境等多方面進行綜合考慮，現(xiàn)提出以下對策建議:

1. 合理利用自然資源和保護生態(tài)環(huán)境。結(jié)合現(xiàn)代生態(tài)技術(shù)等手段改善并提高資源利用效率，相應(yīng)地減少資源的消費總量，節(jié)約資源。優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，開發(fā)可再生資源，減少對傳統(tǒng)能源的依賴。同時要注重節(jié)能減排技術(shù)的利用，減少對生態(tài)環(huán)境的破壞，以期為濟南市經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展及提高城市綜合承載力提供自然資源保障。

2. 轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，促進城市的可持續(xù)發(fā)展。創(chuàng)新生產(chǎn)模式，發(fā)展城市循環(huán)經(jīng)濟，加快城市產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)布局等的調(diào)整;控制高耗能、高污染行業(yè)的過快增長;大力推行清潔生產(chǎn)，建立生態(tài)工業(yè)體系，從而促進濟南市的可持續(xù)發(fā)展。

3. 提高人口綜合素質(zhì)，增強城市競爭力。制定合理的人口發(fā)展規(guī)劃和政策，鞏固提高基礎(chǔ)教育，全面推進素質(zhì)教育，大力發(fā)展中等教育，積極促進高等教育，建設(shè)學習型城市，提升城市的創(chuàng)新力。積極構(gòu)建人才體系，優(yōu)化激勵人才成長環(huán)境，進而保證各項有力措施的貫徹執(zhí)行。

4. 從城市的整體和長遠發(fā)展出發(fā)，做好城市規(guī)劃工作，注重城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，穩(wěn)步推進城市化進程，增強城市的輻射力和帶動力。合理配置城市空間資源，科學規(guī)劃城市路網(wǎng)結(jié)構(gòu)和道路建設(shè)。加強城市環(huán)境整治，增加城市綠化覆蓋面積，建設(shè)宜居環(huán)境。同時，還需優(yōu)化公共資源配置、加強公共服務(wù)職能建設(shè)，完善現(xiàn)有社會保障體系，切實提高濟南城市綜合承載力。

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