論我國海洋傾廢管理中的激勵問題

呂建華　鄭潔

摘 要：海洋傾廢管理是海洋環(huán)境管理的重要組成部分。本文從激勵角度入手，基于激勵手段在海洋傾廢管理中的缺失來討論目前海洋傾廢管理所面臨的問題，并進(jìn)一步探究如何利用經(jīng)濟(jì)激勵手段及教育激勵手段改善海洋傾廢管理主體監(jiān)督執(zhí)法動力不足、效率低下的現(xiàn)狀，以促使海洋傾廢管理對象在消除抵觸情緒的同時采取有益于減少海洋傾廢的源頭控制行為。

關(guān) 鍵 詞：海洋傾廢管理；經(jīng)濟(jì)激勵；教育激勵；海洋環(huán)境保護(hù)

中圖分類號：D63-3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）05-0001-06

收稿日期：2014-02-12

作者簡介：呂建華（1964—），女，山東煙臺人，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，研究方向?yàn)楹Ｑ笮姓芾?；鄭潔?986—），女，河北石家莊人，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)楹Ｑ笮姓芾怼?/p>

基金項(xiàng)目：本文系2012國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“我國海洋環(huán)境管理運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：2012BZZ052。

海洋環(huán)境保護(hù)與人們的生活密切相關(guān)，而海洋傾廢管理是海洋環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容之一。我國政府高度重視海洋傾廢管理工作，先后制定了關(guān)于海洋傾廢物的分類、海洋傾倒區(qū)的選劃及監(jiān)測、海洋傾廢許可證、海洋傾廢收費(fèi)等一系列政策，取得了一定成效，但由于對海洋環(huán)境管理者與被管理者均缺乏有效的激勵，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中不斷出現(xiàn)海洋環(huán)境監(jiān)管部門的監(jiān)督不力及傾倒者違法違規(guī)傾倒現(xiàn)象。本文擬從激勵視角，結(jié)合海洋傾廢管理的實(shí)際情況，提出解決海洋傾廢管理中存在問題的對策。

一、海洋傾廢管理的現(xiàn)狀

海洋傾廢活動即為一種影響海洋環(huán)境的行為，政府、市場、公眾對海洋傾廢的態(tài)度及行為取向決定了海洋傾廢管理工作的成效。目前學(xué)界認(rèn)為，海洋傾廢管理是國家海洋局及其派出機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)的法律規(guī)定，對海洋傾倒區(qū)及傾廢活動進(jìn)行選劃、設(shè)置、監(jiān)督、監(jiān)視和執(zhí)法處罰的管理控制活動。[1]在此基礎(chǔ)上從傾倒區(qū)的選劃、分布及對傾倒活動的監(jiān)督、處罰角度對海洋傾廢管理中出現(xiàn)的問題進(jìn)行了闡述，并提出了相應(yīng)的對策措施，但尚少有學(xué)者從激勵手段運(yùn)用的角度來切入以求進(jìn)一步解決海洋傾廢管理中存在的問題。原聯(lián)合國環(huán)境計劃（UNEP）事務(wù)局局長M.K.圖盧巴指出，環(huán)境管理“并不是管理環(huán)境，而是管理影響環(huán)境的人的活動”。[2]那么，海洋傾廢管理行為就是對那些影響海洋傾廢活動的人的管理行為。因此，我們有必要通過設(shè)立一些激勵手段使其既能有效地激勵企業(yè)的行為，使企業(yè)有動力采取必要的技術(shù)措施減少對海洋環(huán)境的污染，又能激勵海洋環(huán)境監(jiān)管者和公眾，使監(jiān)管者更主動地進(jìn)行有效的執(zhí)法監(jiān)督，使公眾有意識地進(jìn)行海洋環(huán)境保護(hù)并參與監(jiān)督。由于激勵手段的運(yùn)用在海洋傾廢管理中缺失或作用發(fā)揮不足，使得目前海洋傾廢管理中出現(xiàn)的如下問題并未得到更好的解決：

首先，作為海洋傾廢管理主體的國家海洋局及其派出機(jī)構(gòu)即海洋環(huán)境的監(jiān)督者本身存在工作動力不足的問題。主要表現(xiàn)為：在海洋傾廢執(zhí)法監(jiān)督中對某些傾倒區(qū)的監(jiān)視檢查力度薄弱，甚至存在地方保護(hù)主義現(xiàn)象，導(dǎo)致對個別傾倒區(qū)的違法違規(guī)傾倒行為視而不見；對傾倒區(qū)的選劃不科學(xué)，導(dǎo)致傾倒區(qū)分布不均勻影響傾倒需求；廢棄物海洋傾廢收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置偏低，根本無法起到對傾廢單位經(jīng)濟(jì)上的負(fù)激勵作用，以達(dá)到使傾廢單位有動力對廢棄物進(jìn)行清潔化處理的目的；對于檢查工作中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)傾倒行為的罰款無法實(shí)現(xiàn)全額收繳，導(dǎo)致相關(guān)的海洋傾廢處罰法規(guī)形同虛設(shè)；執(zhí)法裝備如巡航船、監(jiān)控儀在數(shù)量和質(zhì)量上都有待提高。

其次，海洋傾廢管理對象即海上廢棄物傾倒的企業(yè)和單位沒有動力減少海洋傾廢量。在傾倒過程中，不同程度地存在海上傾倒到位率低、傾倒過量或集中傾倒的問題；相關(guān)海洋傾廢企業(yè)及公眾對海洋傾廢收費(fèi)制度認(rèn)識不足，在主觀上對繳納傾廢費(fèi)仍然存在某些抵觸情緒；傾廢單位怠于環(huán)?？萍嫉慕?jīng)費(fèi)投入，因其成本要遠(yuǎn)高于繳納傾廢費(fèi)。

最后，由于海洋傾廢行為的特殊性使得海域內(nèi)的監(jiān)管工作必須獨(dú)立開展，可應(yīng)用的手段、渠道又很有限，這導(dǎo)致其能夠獲取的海洋傾廢相關(guān)信息數(shù)量較少。因此，在僅靠政府部門的執(zhí)法監(jiān)管力度難以保障的情況下，不能忽略傾倒區(qū)公眾的積極配合。但是，目前從事海上活動的民用船舶及公眾對于所發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)傾倒行為漠不關(guān)心，還都缺少主動舉報意識，傾倒施工人員和監(jiān)督管理人員環(huán)保意識較差、責(zé)任心不足，導(dǎo)致傾倒中的違法違規(guī)行為屢禁不止。

二、將激勵手段運(yùn)用到海洋傾廢管理中的可行性分析

海洋傾廢管理是進(jìn)行海洋環(huán)境管理的行為，由于海洋環(huán)境資源和海洋環(huán)境保護(hù)的公共物品性質(zhì)，海洋環(huán)境管理的主體及市場中的利益?zhèn)€體在現(xiàn)有政治經(jīng)濟(jì)制度下，基于群體理性和個體理性的競爭，都企圖以各自利益為核心，在海洋環(huán)境保護(hù)中鞏固其強(qiáng)勢地位以獲取環(huán)保利益。但兩者都會因缺乏有效的、具有選擇性的激勵因素而無法克服在海洋傾廢管理中出現(xiàn)的“政府失靈”和“市場失靈”現(xiàn)象，這也就阻礙了其對新的更具效率路徑的探尋，導(dǎo)致既不能阻止濫用海洋環(huán)境資源行為的發(fā)生，又不能成功提供海洋環(huán)境保護(hù)所需的公共物品，這樣就使海洋環(huán)境保護(hù)工作的開展陷入了一種“囚徒困境”。[3]因此，有必要運(yùn)用激勵手段鼓勵企業(yè)優(yōu)化生產(chǎn)，減少排污傾廢，增加執(zhí)法監(jiān)督部門的工作動力，從而通過市場手段與政府手段的有效配合，實(shí)現(xiàn)海洋傾廢管理的高效化運(yùn)作，達(dá)到保護(hù)海洋環(huán)境的最終目的。

激勵手段實(shí)際上就是國家根據(jù)社會發(fā)展及經(jīng)濟(jì)規(guī)律，運(yùn)用價格、成本、利潤、信貸和利息稅收等經(jīng)濟(jì)杠桿向各相關(guān)利益主體提供的一種非強(qiáng)迫性的、具有靈活選擇性的手段，以限制對社會具有破壞性行為的發(fā)生。常用的激勵手段按照其所發(fā)揮的效用分為正激勵與負(fù)激勵。正激勵是具有正面意義的激勵，是對激勵對象的肯定、贊賞、獎勵與信任等。負(fù)激勵是具有負(fù)面意義的激勵，表現(xiàn)為對激勵對象的約束、批評、否定與懲罰等。正激勵和負(fù)激勵是從不同側(cè)面對人的行為起強(qiáng)化作用的，因此是兩種相輔相成的激勵類型。在管理中必須把獎勵先進(jìn)與懲治后進(jìn)相結(jié)合，用正激勵去強(qiáng)化正確的行為，用負(fù)激勵去避免錯誤的行為。負(fù)激勵是正激勵的有效補(bǔ)充，是正激勵得以充分發(fā)揮功效必不可少的手段，在突出正激勵的同時也要切實(shí)發(fā)揮好負(fù)激勵的作用。

海洋傾廢管理中激勵手段運(yùn)用的基礎(chǔ)是使政府、企業(yè)和公眾將在海洋傾廢管理中對自身效用最大化的追求轉(zhuǎn)化為對社會公共利益最大化的追求，以滿足全社會對海洋環(huán)境充分利用的共同需求，并在實(shí)踐中將這種共同需求有效結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)更高層次上的統(tǒng)一，促進(jìn)海洋傾廢管理工作的有效開展。海洋傾廢激勵手段的運(yùn)用是在政府的積極引導(dǎo)下，以實(shí)現(xiàn)企業(yè)和公眾對海洋資源的高效利用為目標(biāo)，遵循市場驅(qū)動為主兼顧社會參與的原則，通過經(jīng)濟(jì)激勵與教育激勵的方式來實(shí)現(xiàn)社會公眾的利益與管理海洋傾廢、保護(hù)海洋環(huán)境的目標(biāo)相結(jié)合的整體運(yùn)行模式。筆者認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)海洋傾廢管理中激勵手段的有效運(yùn)用應(yīng)該認(rèn)識并把握好以下三個方面：

第一，激勵手段運(yùn)行要遵循的原則。海洋傾廢管理中激勵手段的有效運(yùn)用要遵循政府引導(dǎo)、市場驅(qū)動和社會參與的原則。政府通過制定一系列激勵措施以及其他激發(fā)企業(yè)和公眾自愿行動的手段實(shí)現(xiàn)海洋傾廢物的合法、按標(biāo)傾倒，通過充分發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用及對海洋環(huán)境管理進(jìn)行的宏觀調(diào)控，鼓勵企業(yè)和公眾自覺開展綠色生產(chǎn)，盡量少排污、少傾倒。

第二，激勵手段在海洋傾廢管理中所發(fā)揮的作用和功效。海洋傾廢管理中運(yùn)用激勵手段，其作用就是通過制定激勵標(biāo)準(zhǔn)、利用多種激勵方式實(shí)施激勵行為，調(diào)動政府、企業(yè)和公眾保護(hù)海洋環(huán)境的熱情，提高排污企業(yè)對污染治理的積極性，使其深化清潔生產(chǎn)思想，變“末端治理”為“污染預(yù)防”和“全程控制”。通過設(shè)立各種激勵手段，使政府在海洋傾廢管理中的引導(dǎo)作用、企業(yè)進(jìn)行海洋傾廢的主導(dǎo)作用與社會公眾對傾廢管理的參與監(jiān)督作用得到充分發(fā)揮，形成全社會參與海洋環(huán)境保護(hù)的氛圍。

第三，在進(jìn)行海洋傾廢管理過程中應(yīng)采用的激勵方式。海洋傾廢管理中的激勵手段包括經(jīng)濟(jì)激勵和非經(jīng)濟(jì)激勵兩個方面，在此筆者提倡以經(jīng)濟(jì)激勵為主，非經(jīng)濟(jì)激勵即教育激勵為輔。因?yàn)樵诤荛L一段時間內(nèi)，作為經(jīng)濟(jì)活動主體的人不可能普遍具有較高水平的生態(tài)道德意識，其行為在市場經(jīng)濟(jì)條件下更多地會為利潤獲取的動機(jī)所驅(qū)使，基于這個特點(diǎn)我們認(rèn)為采取經(jīng)濟(jì)激勵的方式效果會更為明顯。[4]經(jīng)濟(jì)激勵就是以經(jīng)濟(jì)主體利益為核心，運(yùn)用價格、稅收、財政、信貸、收費(fèi)、投資等有效措施，鼓勵政府、企業(yè)和公眾在開展海洋環(huán)境保護(hù)、進(jìn)行海洋傾廢管理、實(shí)現(xiàn)傾倒物的合法達(dá)標(biāo)傾倒的過程中秉承海洋環(huán)境保護(hù)的預(yù)防式控制理念，以實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與海洋環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展；非經(jīng)濟(jì)激勵方法即通過教育激勵的方式，如行政獎勵、輿論監(jiān)督等，對有利于減少海洋傾倒物、有利于實(shí)現(xiàn)海洋傾廢的合法傾倒的因素進(jìn)行鼓勵。

三、激勵手段在海洋傾廢管理中的運(yùn)用

在我國，環(huán)境治理主要是采用一系列的管制方式，即依托行政和司法系統(tǒng)，通過計劃、標(biāo)準(zhǔn)、禁令等強(qiáng)制方式限制海洋污染者和環(huán)境破壞者的行為，使其符合政府所制定的標(biāo)準(zhǔn)，此種管制式制度由于缺乏彈性，給企業(yè)造成過重負(fù)擔(dān)的同時也會限制企業(yè)治理污染的技術(shù)選擇空間。在現(xiàn)行的環(huán)境污染治理制度中，環(huán)境保護(hù)的預(yù)防式控制理念上升為主流，開始采取法規(guī)管制與經(jīng)濟(jì)激勵等方式相結(jié)合的制度安排，貫徹清潔生產(chǎn)思想的同時強(qiáng)調(diào)以“源頭削減”的理念來取代過去的“末端控制”。[5]如何科學(xué)合理地處理海洋傾廢以在滿足海洋經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展需要的同時盡可能降低對海洋環(huán)境造成的負(fù)面影響，筆者認(rèn)為，在把握了以上環(huán)境保護(hù)制度及理念創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，更要通過經(jīng)濟(jì)激勵及教育手段解決好海洋傾廢管理中執(zhí)法監(jiān)督者、海洋傾廢單位及社會公眾所面臨的問題。

目前，我國環(huán)境保護(hù)制度中的經(jīng)濟(jì)激勵手段主要包括：收費(fèi)、補(bǔ)貼、征稅、排污權(quán)交易、罰金、鼓勵金等。常見的非經(jīng)濟(jì)激勵手段有：宣傳教育、企業(yè)排污治污信息公開、輿論宣傳、授予環(huán)保榮譽(yù)、生態(tài)標(biāo)志等。其中的收費(fèi)、罰金、排污權(quán)交易制度與現(xiàn)行的海洋傾廢管理中所采取的征收傾廢費(fèi)制度、違法違規(guī)傾倒行為進(jìn)行罰金處罰的規(guī)定及傾廢許可證制度在某種程度上發(fā)揮著異曲同工的作用。因此筆者認(rèn)為，可以從海洋傾廢的監(jiān)管控制、傾廢物源頭控制兩方面來討論激勵手段在海洋傾廢管理中的運(yùn)用。

（一）海洋傾廢監(jiān)管控制

筆者認(rèn)為，在海洋傾廢監(jiān)管過程中，在突出法規(guī)管制的同時更要注重通過行政獎勵、教育等正面激勵方式對傾廢企業(yè)、單位及個人進(jìn)行引導(dǎo)來鼓勵其優(yōu)化生產(chǎn)的同時降低傾廢量。在提升海洋傾廢執(zhí)法監(jiān)督隊(duì)伍能力建設(shè)方面，要通過資金和政策的扶持來獲得社會相關(guān)科研機(jī)構(gòu)的支持，以提高執(zhí)法裝備水平。

第一，為海洋傾廢的監(jiān)督執(zhí)法者設(shè)立獎勵基金以增加其工作動力?？梢詫`法違規(guī)傾倒行為所處的罰金按照一定比例設(shè)立一個專項(xiàng)獎勵基金用來獎勵監(jiān)督者，此基金的數(shù)額應(yīng)隨其查處的違法違規(guī)傾倒行為數(shù)量的增加而增長，這樣可以有效激勵監(jiān)督者的工作積極性，增強(qiáng)其責(zé)任感，從而改善其監(jiān)督動力不足的問題。第二，針對目前我國海洋傾廢收費(fèi)上繳率較低的問題，一方面需要在強(qiáng)化執(zhí)法的同時壯大海監(jiān)執(zhí)法隊(duì)伍力量；另一方面需要通過職業(yè)教育來促進(jìn)海洋環(huán)境知識的普及，提高海洋傾廢主管部門管理層和操作層的污染預(yù)防意識的同時強(qiáng)化其責(zé)任意識，尤其要增強(qiáng)海洋傾廢執(zhí)法監(jiān)督人員的職業(yè)素養(yǎng)。第三，對于傾廢的企業(yè)、單位，海洋傾廢監(jiān)管部門要開展積極主動的引導(dǎo)，鼓勵其定期進(jìn)行信息公開，將本企業(yè)排污傾廢量及環(huán)境治理情況定期發(fā)布，接受周邊居民的監(jiān)督。第四，海洋傾廢監(jiān)管部門對于執(zhí)行合法傾倒的企業(yè)要定期給予行政獎勵，為企業(yè)頒發(fā)榮譽(yù)標(biāo)志，在為其樹立良好企業(yè)形象的同時也有利于增強(qiáng)企業(yè)開展環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新的動力。最后，海洋傾廢監(jiān)管部門要積極做好與陸域環(huán)保部門的溝通協(xié)調(diào)，實(shí)行聯(lián)動機(jī)制，這樣更有助于從傾廢物源頭上進(jìn)行海洋傾廢控制。

鑒于海洋傾廢航行記錄儀器在海洋傾廢監(jiān)管中的特殊作用，為提高監(jiān)管效率，海洋傾廢監(jiān)管部門應(yīng)委托研發(fā)機(jī)構(gòu)定期進(jìn)行相關(guān)技術(shù)的改進(jìn)、儀器的開發(fā)，比如嘗試建立傾倒區(qū)資料數(shù)據(jù)庫以實(shí)現(xiàn)各個海區(qū)傾倒區(qū)信息資源的共享，在此基礎(chǔ)上力爭建立整合統(tǒng)一的海洋傾倒區(qū)信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)海洋傾廢的監(jiān)控監(jiān)視及指揮調(diào)度等系列工作的時效性。目前從事此類技術(shù)開發(fā)的機(jī)構(gòu)多處于壟斷中，建議采取公開采購、招投標(biāo)方式引入更多的社會力量，通過一系列的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼政策，如研發(fā)補(bǔ)助金、低息貸款、稅費(fèi)減免等，鼓勵科研人員增加對技術(shù)開發(fā)與創(chuàng)新的投入度。[6]另外，海洋環(huán)境監(jiān)管部門應(yīng)變被動的管理為主動的技術(shù)引導(dǎo)并為相關(guān)研究成果的及時推廣提供政策上和資金上的支持。比如時下海洋傾廢管理中所面臨的一項(xiàng)新課題是如何將疏浚泥海洋傾倒與綜合利用及無害化處理相結(jié)合，既變廢為寶又減少對海洋環(huán)境的污染，此種課題的研究對于海洋環(huán)境保護(hù)意義重大，海洋環(huán)境監(jiān)管部門一定要發(fā)揮其引導(dǎo)作用，從政策、資金等多方面給予研發(fā)者支持。

（二）入海污染源頭控制

企業(yè)是海洋傾廢污染的主體，因此也是進(jìn)行海洋環(huán)境管理的主要對象。目前，海洋環(huán)境監(jiān)管部門對海洋傾廢管理對象的管理以法規(guī)管制為主，其硬性約束較強(qiáng)，不利于傾廢企業(yè)對污染減排方式的自主選擇。在海洋傾廢管理中對傾廢企業(yè)、單位及個人所采用的管制方式主要包括：罰金、傾倒收費(fèi)、傾廢許可證。從激勵角度來看，這些制度的實(shí)施更多體現(xiàn)了海洋環(huán)境管理者對被管理者的負(fù)激勵，通過采用約束性較強(qiáng)的法規(guī)來實(shí)現(xiàn)對錯誤行為的抑制。筆者認(rèn)為，若能將法規(guī)管制更多地與市場激勵尤其是正激勵方式相互配合，以法律規(guī)范為保障，以經(jīng)濟(jì)激勵手段為補(bǔ)充，會更有利于提高海洋傾廢管理工作的效率。

⒈對于違法違規(guī)傾倒行為予以罰金處罰?！吨腥A人民共和國海洋傾廢管理?xiàng)l例》第17條、第20條及第21條分別規(guī)定對違反本條例的違法違規(guī)傾倒造成海洋環(huán)境污染損害的行為視不同情節(jié)予以罰金處罰。體現(xiàn)了政府管制手段的強(qiáng)制性，其作用更多地體現(xiàn)為通過對違法行為的懲罰，即對錯誤行為的負(fù)激勵來警戒杜絕后續(xù)類似行為的發(fā)生，對于鼓勵合法行為的發(fā)生并無積極意義。因此罰金在海洋傾廢管理中所發(fā)揮的效率比較低，其經(jīng)濟(jì)效率取決于違法所得利潤與預(yù)期罰金的差額，原則上罰金應(yīng)至少等于違反環(huán)境管制所得的利潤剩余。

⒉向?qū)嵤┖Ｑ髢A廢者征收傾廢費(fèi)。海洋傾廢費(fèi)是一種對海洋資源和環(huán)境利用與損害的補(bǔ)償費(fèi)，也是環(huán)境法規(guī)“污染者付費(fèi)原則”的體現(xiàn)，因此，所有向海洋傾倒廢棄物者都必須按照國家的有關(guān)規(guī)定繳納用于補(bǔ)償海洋環(huán)境污染治理的費(fèi)用。設(shè)計收取傾廢費(fèi)的初衷，一是通過對海洋傾廢者經(jīng)濟(jì)利益上的負(fù)激勵作用，刺激其主動采取措施改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)、減少廢棄物對海洋環(huán)境的污染；二是將收取的費(fèi)用依據(jù)國家的有關(guān)規(guī)定用于海洋環(huán)境的保護(hù)和治理。2005年國家發(fā)改委和財政部根據(jù)海洋環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和我國海洋傾廢的實(shí)際情況發(fā)布的《國家發(fā)展改革委、財政部關(guān)于重新核發(fā)廢棄物海洋傾廢費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》（以下簡稱《通知》）頒布實(shí)施，這是政府通過管制手段實(shí)施的一種硬性約束機(jī)制，同時也發(fā)揮出經(jīng)濟(jì)政策對海洋傾廢的彈性刺激作用。

在市場經(jīng)濟(jì)的作用下，相關(guān)企業(yè)及個人的海洋傾廢行為也是被一只“看不見的手”控制的，如果傾廢費(fèi)高于傾廢者的邊際治理成本，他們就會主動選擇治理傾廢物；如果傾廢費(fèi)低于傾廢者的邊際治理成本，他們就偏重于繳納海洋傾廢費(fèi)。[7]但我國海洋傾廢收費(fèi)政策執(zhí)行的首要問題就是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)太低，對傾廢者的刺激作用甚小。根據(jù)《通知》的規(guī)定，清潔疏浚物在距離陸地12海里以內(nèi)傾廢，每立方米征收0.3元，12海里以外傾廢，每立方米征收0.15元，其他廢棄物傾廢收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要略高于清潔疏浚物。通過與《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》及《排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》中對在陸地排放固體廢棄物及危險廢物排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)相比較不難發(fā)現(xiàn)，海洋傾倒收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)非常低，如冶煉渣25元/噸、粉煤灰30元/噸、爐渣25元/噸等。[8]也正是由于海洋傾廢費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)過低，使得海洋傾廢管理工作因難以獲得足夠的經(jīng)費(fèi)支持而進(jìn)展緩慢，無法調(diào)動相關(guān)管理人員的積極性，不利于對因海洋傾廢造成的生態(tài)環(huán)境破壞進(jìn)行及時的修復(fù)和治理。

因此筆者認(rèn)為，合理調(diào)整海洋傾廢費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，不僅是政府控制海洋環(huán)境污染的政策體現(xiàn)，也是促進(jìn)傾廢者采用清潔技術(shù)、減輕海洋環(huán)境污染的經(jīng)濟(jì)杠桿。我國現(xiàn)行的海洋傾廢收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不僅太低而且與我國現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相脫離，不能有效發(fā)揮對傾廢者的負(fù)激勵作用，所以有必要對現(xiàn)行的海洋傾廢收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定是以一定時期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會環(huán)境為前提的，它是具有階段性的，應(yīng)該隨著我國經(jīng)濟(jì)形勢的變化而變化。我國各沿海區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，其相關(guān)海域可容納及設(shè)立的傾倒區(qū)情況也不盡相同，所以建議海洋傾廢的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在全國設(shè)立一個整體的標(biāo)準(zhǔn)框架，并于此基礎(chǔ)上允許各地方收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立有一定的浮動性。

⒊實(shí)施海洋傾廢許可證制度。海洋傾廢許可證制度不僅是實(shí)施《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《海洋傾廢管理?xiàng)l例》的重要保證，也是維護(hù)合法的海洋傾廢秩序、防止影響和損害海洋環(huán)境行為發(fā)生的重要措施。許可證制度要求傾廢執(zhí)法部門嚴(yán)格按照法定的條件和程序進(jìn)行執(zhí)法管理，我國現(xiàn)行的傾廢許可證分為緊急許可證、特別許可證和普通許可證三種。需要向海洋傾倒廢棄物的單位和個人必須向海洋行政主管部門提出申請，在相關(guān)部門對所提交的傾倒物樣品進(jìn)行檢驗(yàn)合格后，方可簽發(fā)傾廢許可證。申請者的傾倒行為必須嚴(yán)格按照許可證上的規(guī)定進(jìn)行，如廢棄物種類要一致、傾倒數(shù)量和傾倒位置要準(zhǔn)確等。在此，我們要對傾廢許可制度中的兩點(diǎn)給予特別關(guān)注，一是許可證有效期滿仍需繼續(xù)傾倒的，應(yīng)在有效期滿前兩個月到發(fā)證主管部門辦理換證手續(xù)；二是傾廢許可證不得轉(zhuǎn)讓給他方使用。

⒋向涉及海洋傾廢的企業(yè)及單位發(fā)放環(huán)保補(bǔ)貼。征收傾廢費(fèi)及罰金制度是從“罰”的角度來刺激企業(yè)治理污染、減少傾廢。筆者認(rèn)為，應(yīng)更多地提倡從“獎”的角度調(diào)動企業(yè)治理污染的積極性，這也符合事物發(fā)展的客觀規(guī)律。從傾廢物的源頭控制入手，提高源頭污染控制技術(shù)才能有效控制海洋污染總量，也就是說通過完善企業(yè)生產(chǎn)設(shè)施、改善治污設(shè)備是降低海洋傾廢數(shù)量的不二選擇。目前主要的入海傾廢物如疏浚物、工業(yè)廢料、城鎮(zhèn)排水、有害垃圾對海洋環(huán)境的破壞程度之所以有增無減，就是因?yàn)槲覈鴮?shí)行的是企業(yè)一包到底的環(huán)境治理模式，給企業(yè)造成過重負(fù)擔(dān)的同時也導(dǎo)致其取輕避重，寧可繳納傾廢費(fèi)也不會選擇投入過大、難見回報的治污行為。

補(bǔ)貼則是一個可取的海洋環(huán)境保護(hù)、減少企業(yè)海洋傾廢量的有效經(jīng)濟(jì)激勵手段。即由政府通過優(yōu)惠扶持政策向涉及海洋傾廢的企業(yè)及單位支付一定費(fèi)用用于削減污染、降低傾廢物入海數(shù)量。比如發(fā)放治污減排補(bǔ)助金、對于引進(jìn)環(huán)保新工藝新設(shè)備所需的資金提供長期的低息貸款等做法，在一定程度上可分擔(dān)企業(yè)的治污減排成本，有利于調(diào)動企業(yè)進(jìn)行污染治理的積極性。一個積極投入綠色生產(chǎn)的企業(yè)獲得的社會認(rèn)可度總會高于怠于治污的企業(yè)，所以在某些情況下，補(bǔ)貼可能會使傾廢削減行為的發(fā)生比傾倒收費(fèi)更加迅速，也就是通過正激勵實(shí)現(xiàn)對正確行為的鼓勵。

海洋傾廢管理是我國海洋環(huán)境管理工作的重要組成部分，其管理思想、管理制度的形成與變革都源于我國的環(huán)境保護(hù)制度。目前，學(xué)界和政府組織越來越對利用環(huán)境稅來控制污染、保護(hù)環(huán)境表現(xiàn)出濃厚的興趣，雖然我國目前還沒有實(shí)行環(huán)境稅，但有與環(huán)境有關(guān)的稅種，如資源稅、消費(fèi)稅、車船使用稅、固定資產(chǎn)投資調(diào)節(jié)稅等，通過設(shè)立這些稅種為保護(hù)環(huán)境和削減污染發(fā)揮著一定的激勵作用。筆者也相信，環(huán)境稅的設(shè)立與實(shí)施也將會對海洋環(huán)境保護(hù)及海洋傾廢管理發(fā)揮重要作用。需要注意的是，在設(shè)計與實(shí)施經(jīng)濟(jì)激勵時，著重點(diǎn)應(yīng)放在如何誘導(dǎo)海洋廢棄物的傾倒者變被動治污減排及繳費(fèi)為主動參與海洋環(huán)境保護(hù)，結(jié)合國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，因地制宜地選擇既有利于海洋環(huán)境保護(hù)又不損害企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的激勵手段。在海洋傾廢管理過程中，經(jīng)濟(jì)激勵手段雖然具有廣闊的應(yīng)用前景，但也不可忽視其與行政手段及法律手段的相互關(guān)系，在法制化市場經(jīng)濟(jì)的大背景下，經(jīng)濟(jì)激勵手段是行政手段的補(bǔ)充但又必須以法律手段為保障。

綜上所述，經(jīng)濟(jì)激勵手段在海洋傾廢管理中的確能夠發(fā)揮不可替代的作用，但是，我們也不能只重視經(jīng)濟(jì)激勵手段而忽視教育激勵手段在其中所能發(fā)揮的積極作用。筆者認(rèn)為，海洋傾廢管理要以法律規(guī)范為保障，以行政監(jiān)督為重點(diǎn)，以經(jīng)濟(jì)激勵手段為補(bǔ)充，以推廣教育為依托。在改變海洋傾廢管理主體監(jiān)督執(zhí)法動力不足及海洋傾廢管理對象怠于治污控廢的問題之后，不能忽略社會公眾在海洋傾廢管理中所發(fā)揮的重要作用。傾倒作業(yè)的特殊性會導(dǎo)致監(jiān)督者產(chǎn)生信息不對稱的問題，因此，從事海上活動的民用船舶及公眾憑借其海上作業(yè)優(yōu)勢可以及時發(fā)現(xiàn)存在的違法違規(guī)傾倒行為。但現(xiàn)實(shí)中這些比較有發(fā)言權(quán)的群體缺少主動意識，對于所目睹的違法違規(guī)傾倒行為視而不見，這在一定程度上影響了海洋傾廢監(jiān)管工作的效率。我國的《環(huán)境影響評價法》第5條明確規(guī)定：“國家鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評價?！币簿褪钦f，凡是對所發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)海洋傾倒行為進(jìn)行舉報監(jiān)督的單位及個人，其行為都是在參與海洋環(huán)境保護(hù)，其權(quán)利是受法律保護(hù)的。隨著海洋環(huán)境問題的日益嚴(yán)峻化，海洋主管部門僅靠命令與控制式的法規(guī)管制來開展傾廢管理工作已變得力不從心。筆者認(rèn)為，采取法規(guī)管制的同時要以預(yù)防式保護(hù)的理念為指導(dǎo)，以經(jīng)濟(jì)及教育激勵為手段，推行傾廢管理主體的多元化治理是優(yōu)化海洋傾廢管理、保護(hù)海洋環(huán)境的最佳選擇。

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（責(zé)任編輯：王秀艷）

Abstract：Ocean dumping management is an important part of marine environmental management.This article starts from the incentive issue，based on the lack of using incentives in ocean dumping management，discusses the current problems confronting it.The author is trying to explore that how to improve the current situation of power shortage and inefficient in ocean dumping management，using the economic incentive and education incentive，so that the ocean dumping management objects could eliminate conflicted moods and also take actions to control the source，so that it is beneficial to reduce ocean dumping.

Key words：ocean dumping management；economic incentive；education incentive；marine environmental protection