論非工程措施在依法防汛工作中的應用

蔡偉強

摘 要：臺州市位于浙江省東南沿海，臺風影響頻繁，從新中國成立以來，登陸臺州的臺風有18次，占登陸浙江的46%，一定影響的有245次。臺州面對日益嚴峻的防汛問題，2007年提出開展防汛非工程措施標準化建設，形成了一整套扎實的工作體系，取得了明顯效果。試圖從臺州市防臺風的實踐經(jīng)驗進行分析，論證非工程措施在防汛工作中的重要性，為我國其他地區(qū)防汛工作提供參考。

關(guān)鍵詞：非工程措施；汛前檢查；防汛組織；會商系統(tǒng)

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）12-0090-02

在防汛工作實踐中，一般存在著工程和非工程兩類措施，工程措施主要從修筑堤壩、整理河道、修建水庫、地質(zhì)災害整治等工程，概括起來就是“攔、泄、蓄”三字方針，“攔”是防汛工作第一步，修筑堤壩就是攔的重要體現(xiàn)。由于考慮到蓄水能力，遭遇洪水時，采取“泄”工程措施較為經(jīng)濟和易行，因此在防汛實踐中得到普遍的應用。為了削減洪峰以及為下游減少防洪負擔，在有能力“蓄”的前提下，要經(jīng)常采用“蓄”的工程措施，因此“蓄”是防汛中非常重要的工程措施。因工程措施不是本文論述重點，下面僅僅從非工程措施在防汛工作中應用為視角進行論述。非工程措施是指通過法律、行政手段等與防汛工程措施無關(guān)的其他手段來防御臺風、洪水等災害損害的方法，為充分發(fā)揮防汛工程措施效益提供重要保障，有利于防汛工程應對自然災害侵犯的反復運用，提升了工程措施在防汛實踐中的作用。浙江臺州市防汛工作在臺州市委、市政府堅強領(lǐng)導下，依靠各級各部門以及普通公眾，嚴格貫徹落實防汛工作中的非工程措施，取得了優(yōu)異的成績，臺州市防指被省防指列為基層防汛體系建設試點市，臺州也被國家防汛抗旱總指揮部列為全國防臺風示范基地。本文現(xiàn)結(jié)合浙江省臺州市近幾年防汛抗旱工作實踐，論述防汛非工程措施在防臺風、抗洪水工作中的重要性。

一、提高水利工程安全以及安全度汛需以汛前檢查開展為基礎(chǔ)

汛前檢查的開展是防汛工作的首要環(huán)節(jié)，是進一步了解各種與防汛相關(guān)的水利工程安全的前提，也是防汛工作目標安全度汛中的基礎(chǔ)。毛澤東所著《論持久戰(zhàn)》亦曾引用《禮記·中庸》：“凡事預則立，不預則廢”。筆者認為，檢查工作是不預則廢原則的最大體現(xiàn)。臺州各縣（市）、政府各部門需根據(jù)“分級管理、分級負責”的行政辦事原則，對各種妨礙防汛安全的險工險段、大中型水閘、涵洞以及在建水利工程等相關(guān)工程狀況要進行逐一排查和了解，及時排除水利工程在防汛工作中影響安全的問題，消除工程隱患，并對臺州市各級防指成員單位組織及防汛隊伍建設、各種防汛預案制訂和落實防汛搶險物資等進行監(jiān)督檢查并形成督查意見下發(fā)下級部門。在每年三月份，臺州人民政府防汛抗旱指揮部門都要在臺州區(qū)域內(nèi)各地進行汛前督查，在督查中需要嚴格實施防汛工作體系確立的責任制和責任追究制，制定周密和翔實的督查方案，積極采取各單位自己檢查和上級單位抽樣檢查、到工程實地察看和在辦公室查閱資料相結(jié)合的手段，全面深入地對各項相關(guān)工作進行督查，把各種隱患消滅在萌芽狀態(tài)，并將檢查情況在全市進行通報，嚴格要求按照我國防汛法律法規(guī)規(guī)定對查出的隱患問題限期進行解決處理并上報臺州市一級防汛抗旱指揮部門。通過非工程措施的汛前檢查，切實做到防汛組織、防汛工程、防汛預案、防汛物資及其隊伍“五防汛全面落實”，為應付各種自然災害侵犯打下了堅實的基礎(chǔ)。經(jīng)過臺州市防汛實踐表明，該項檢查制度對防范臺風和暴雨起到巨大作用，有效避免臺風對當?shù)亟?jīng)濟和社會造成的危害。

二、落實各部門、領(lǐng)導責任和完善防汛預案為防汛工作提供組織上的保障

根據(jù)《浙江省防汛防臺防旱條例》第4條第2款規(guī)定，“防汛防臺抗旱工作實行各級人民政府行政首長負責制及分級分部門的崗位責任制和責任追究制”。在防汛工作中，實行以行政首長負責制為核心的各類防汛責任制，是長期防汛抗旱實踐活動中證明行之有效的重要措施。各級人民政府行政首長管理著政府組成部門以及肩負地方財物監(jiān)管之責，各地要健全和完善各級防汛組織機構(gòu)，明確、細化各級防汛組織責任人和有關(guān)部門在防汛抗旱各階段的工作內(nèi)容、職責和目的，并將防汛抗旱行政責任人、技術(shù)責任人在新聞媒體上公布。在預防每年臺風來臨，臺州市境內(nèi)所有與防汛有關(guān)的工程，特別是重要建筑工程和重點險工險段，都有防汛指揮部領(lǐng)導和搶險隊伍值班，確保發(fā)現(xiàn)險情時立即采取有效措施。

根據(jù)《浙江省防汛防臺防旱條例》第44條規(guī)定，“防汛防臺抗旱物資儲備實行‘分級儲備、分級管理、統(tǒng)一調(diào)配、合理負擔的原則”。近幾年，臺州市政府高度重視防汛物資儲備及搶險隊伍自身建設，加大了防汛物資器材的采購和資金保障，加強了防汛搶險隊伍實踐演練。在防汛搶險隊伍建設方面，各縣市區(qū)成立了縣、鄉(xiāng)、村三級防汛搶險隊伍，在非防汛期間，做好應對防汛工作訓練。平時對防汛搶險組織和隊伍逐人登記造冊。加強理論和實踐培訓，認真學習防汛搶險法律和工程知識，提高全民防汛搶險能力。目前，臺州市防汛現(xiàn)有市級防汛應急搶險隊1個，縣級防汛應急搶險隊9個以及上百個鄉(xiāng)級防汛應急搶險隊，多層次和全方位的防汛搶險組織能保證抗洪搶險的需要。

預案是指根據(jù)我國相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，綜合各部門、本單位的歷史實踐工作經(jīng)驗、實踐積累和當?shù)靥厥獾牡鼐?、政治、風俗、特情等實際情況，針對各種事件而事先制訂的一套能切實迅速、有效、有序解決事件的行動計劃，從而使防汛管理工作更為程序化、制度化和標準化。防汛預案是在現(xiàn)有防汛工程設施條件下，針對有可能發(fā)生對防汛安全影響的各類臺風、洪水災害而預先制定的防御手段和應對策略。如在發(fā)生自然災害時.根據(jù)行政機關(guān)面對突發(fā)自然災害事件應急處理原則時，各類先前制定的防汛抗旱預案就產(chǎn)生作用。防汛預案是各級防汛指揮部門實施指揮決策、防汛工程調(diào)度以及搶險救災的有效根據(jù)，更大便利運用各種防汛非工程措施，力圖減少災難損害后果。臺州市防汛預案體系按照“縱橫總分”四級體系要求進行編制，一是在縱向上，市、縣、鎮(zhèn)、村四個層級均要編制《防汛防臺抗旱總體預案》；二是在橫向上，每個防指成員單位，如交通局、國土資源局、教育局等單位也要編制《部門防汛防臺抗旱預案》；三是專項應急處置預案，包括有流域性洪水防御調(diào)度方案、跨區(qū)域性的應急供水及抗旱方案，有容易發(fā)生山洪、滑坡、泥石流和山體崩塌等災害地區(qū)的當?shù)厝嗣裾姥床块T應對重要的災害隱患點編制專項預案，做到逐一突破明顯災害隱患。對防汛安全有重大影響的水庫、水閘、重要堤防、海塘等水利工程管理單位應編制應急性搶險專項預案，對存在十分突出問題的工程，編制應對處置專題預案；四是有防汛任務的重點企事業(yè)單位編制《單位防汛防臺抗旱預案》。在每年每次預防各大臺鳳中，臺州市政府根據(jù)汛前制定的防汛抗旱總體預案、各部門防汛預案和各專項預案，適時準確地確定汛情等級，針對性地實施各項防汛預案，有力解決實施工程中無方向、緊張、盲目的工作缺點，這些預案在歷年歷次防汛防臺風中發(fā)揮了極大的作用。

三、防汛抗旱科學性決策需要防汛抗旱指揮系統(tǒng)的建設和完善

在面對紛繁復雜的各種雜亂無章的信息，依靠單個人的智力和體力無法有效整合，在當代計算機科技高速發(fā)展情形下，這就需要防汛抗旱指揮系統(tǒng)的建立，防汛非工程措施重要環(huán)節(jié)便是利用建立的防汛抗旱指揮系統(tǒng)，科學性地提升了防汛抗旱指揮決策的效率。通過該防汛抗旱指揮系統(tǒng)，積極有力地采集、整合、完善和傳輸雨情、水情、工情、旱情和災情等大量可靠性信息，并預測和預報對其提供信息的將來發(fā)展趨勢，有效利用各種應急防汛抗旱調(diào)度方案，并運用防汛工程和水文信息系統(tǒng)，有利降低自然災害發(fā)生的損害。臺州市人民政府防汛抗旱指揮系統(tǒng)依靠計算機遠程視頻會議功能為主，是防汛防臺風指揮會商的可視化平臺，結(jié)合防汛信息化操作軟件，形成智能化的指揮系統(tǒng)。建設了臺州市防汛遠程會商系統(tǒng)、視頻異地會商系統(tǒng)、防汛調(diào)度決策支持系統(tǒng)等，實現(xiàn)了市、縣、鎮(zhèn)、村四級防汛部門數(shù)據(jù)、語音、畫面、視頻高速傳輸并形成科學決策和及時指揮。在近幾年的防汛抗旱中，臺州市防汛抗旱指揮部有效使用已建成的防汛抗旱會商指揮軟件，及時收集、整合、完善并發(fā)布雨情、水情、工情、旱情等各種與自然災害相關(guān)的信息，與各級各部門防汛組織進行異地會商，總結(jié)實踐經(jīng)驗，防汛工作中決策的科學性，需要強大并可靠的決策信息系統(tǒng)支撐，極大提升了防臺風、抗洪水應對工程調(diào)度的應急性、便利性和科學性。

決策中的科學性和水利工程的合理調(diào)度，是各級防汛組織在防汛工作實踐中保證防汛安全的主要內(nèi)容，促進各地社會經(jīng)濟發(fā)展起到了關(guān)鍵性作用。臺州市人民政府防汛抗旱指揮部在防臺風和洪水工作理論和實踐中，充分使用防汛抗旱指揮系統(tǒng)、會商軟件等各種科技手段，及時與各級防汛組織充分協(xié)商，按照防汛工作中的雨情、水情以及河道水位高低狀況，合理對各流域水利工程設施進行科學調(diào)度，科學安排“攔、蓄、泄”工程措施，積極有效對難以容量的洪水進行泄排，合理利用汛期洪水，最大限度地防止洪澇旱災對當?shù)厣鐣斐蓳p害，積極應用了水利工程在防災過程中的減災效益。據(jù)不完全統(tǒng)計，通過上述合理對水利工程的調(diào)度運用，社會每年減災產(chǎn)生的效益都有幾億元。根據(jù)臺州市多年的防臺風、抗洪水工作實踐證明，當前在加大、增強水利工程建設的同時，對非工程措施防汛體系的建設也在積極總結(jié)完善，筆者認為，在防汛工作中，只有統(tǒng)籌好工程與非工程措施兩種交互手段，是兩種方式有機結(jié)合一起，逐步形成系統(tǒng)的防臺風、抗洪水工作體系，才能全面提升人類在面對自然災害時的防御技術(shù)，把自然災害損害減少到最低限度，促進社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

綜上所述，臺州市防汛抗旱指揮部根據(jù)實踐工作經(jīng)驗，嚴格貫徹實施上述“汛前檢查、組織保障、指揮系統(tǒng)”三大非工程措施，有力保障臺州在防止臺風和洪水工作中避免受到大的損失，保護了當?shù)厝嗣癜簿訕窐I(yè)，有利促進臺州經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

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