區(qū)域?yàn)?zāi)害應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)構(gòu)建研究

覃揚(yáng)慶

摘 要：應(yīng)急管理碎片化導(dǎo)致單個(gè)政府應(yīng)急能力有限，構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)、聯(lián)手協(xié)作的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)，是區(qū)域政府應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害的共同訴求。通過分析目前湖南省災(zāi)害應(yīng)急管理體制存在的問題，提出應(yīng)建立統(tǒng)一專門的區(qū)域?yàn)?zāi)害應(yīng)急聯(lián)動(dòng)組織、構(gòu)建綜合信息和應(yīng)急指揮聯(lián)動(dòng)平臺(tái)和健全應(yīng)急聯(lián)動(dòng)運(yùn)行機(jī)制與激勵(lì)約束機(jī)制。

關(guān)鍵詞：區(qū)域?yàn)?zāi)害；應(yīng)急管理體制；應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)

中圖分類號(hào)：D08 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）12-0070-02

湖南省俗有“湖廣熟，天下足”之稱謂，但干旱、洪澇、低溫雨雪冰凍、臺(tái)風(fēng)等多種自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，造成損失很大。2011年以來，湖南省災(zāi)害頻發(fā)，給全省人民群眾生命財(cái)產(chǎn)造成了較為嚴(yán)重的損失。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省14個(gè)市（州）22個(gè)縣（市、區(qū)）2 717.1萬人受災(zāi)，因?yàn)?zāi)死亡（失蹤）84人，緊急轉(zhuǎn)移65.6萬人；農(nóng)作物受災(zāi)面積3 l16千公頃，絕收面積445千公頃；損壞房屋18.1萬間，倒塌房屋5.7萬間，其中倒塌民房1.7萬戶4.9萬間，直接經(jīng)濟(jì)損失267億元[1]。建立并完善區(qū)域?yàn)?zāi)害應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將具有重大的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

一、區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的實(shí)踐探索

1.湖南省在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí)，災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建設(shè)也經(jīng)歷了從無到有，從局部推進(jìn)到逐步完善的過程，政府和社會(huì)的應(yīng)急能力得到大幅提升。2000年以來，全面制定防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃，建立了“一委”、“一部”、“一中心”的災(zāi)害管理機(jī)制，建立縣、鄉(xiāng)、村級(jí)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案體系，健全社會(huì)參與體制，建立了災(zāi)害數(shù)據(jù)庫，初步形成了“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門分工負(fù)責(zé)、災(zāi)害分級(jí)管理”的災(zāi)害綜合管理體制。出臺(tái)了《湖南省地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》、《湖南省突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定。

2.災(zāi)情發(fā)生后及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)，查災(zāi)核災(zāi)，慰問災(zāi)民。2011年下?lián)苁〖?jí)救災(zāi)資金6 000萬元、中央救災(zāi)資金17 300萬元，緊急調(diào)運(yùn)救災(zāi)棉被8.73萬床、帳篷3 000頂?shù)染葹?zāi)物資到重災(zāi)區(qū)，省以下財(cái)政累計(jì)投入抗災(zāi)救災(zāi)資金1.5億元。災(zāi)情穩(wěn)定后，迅速部署災(zāi)后恢復(fù)重建，組織人員深入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組、戶進(jìn)行調(diào)查摸底，登記造冊，建立臺(tái)賬，并做好冬春荒救助。

3.為了進(jìn)一步推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)社區(qū)建設(shè)，規(guī)范全省綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建管理，提高社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)能力，省廳制定了《湖南省綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建管理辦法》，構(gòu)建了區(qū)域綜合減災(zāi)體系、應(yīng)急預(yù)案體系、應(yīng)急避災(zāi)體系、教育培訓(xùn)體系、資源保障體系。同時(shí)，以舉辦“防災(zāi)減災(zāi)日”活動(dòng)為契機(jī)，以社區(qū)為平臺(tái)，以簡報(bào)、橫幅、展板、廣播、手機(jī)短信、互聯(lián)網(wǎng)等為載體，通過開設(shè)專欄專題、播放公益廣告、組織街頭咨詢、發(fā)放宣傳材料、印發(fā)科普讀物等形式，積極開展創(chuàng)建全國綜合減災(zāi)示范區(qū)活動(dòng)。

二、區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的現(xiàn)實(shí)困境

區(qū)域?yàn)?zāi)害應(yīng)急聯(lián)動(dòng)雖取得了一定的成績，但也存在一定的問題：

1.災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的組織缺失。由于傳統(tǒng)的行政體制和“條塊分割”的應(yīng)急管理體制制約區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和應(yīng)急職能部門，沒有形成一整套應(yīng)急聯(lián)動(dòng)組織體系。省內(nèi)各廳局各自制定專項(xiàng)預(yù)案，發(fā)生區(qū)域?yàn)?zāi)害時(shí)，按照專項(xiàng)預(yù)案處理，但是專項(xiàng)預(yù)案和全省總體預(yù)案執(zhí)行上協(xié)調(diào)得不好，各個(gè)部門往往各自為政，很少關(guān)注其他區(qū)域突發(fā)災(zāi)害事件。缺乏一個(gè)將各個(gè)相關(guān)部門組織起來應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的組織機(jī)構(gòu)。

2.災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的平臺(tái)不健全。全省各級(jí)應(yīng)急預(yù)案的建設(shè)是初具規(guī)模的，但應(yīng)急預(yù)案不健全，操作性不強(qiáng)。信息發(fā)布平臺(tái)不健全。主要表現(xiàn)在：一是各個(gè)應(yīng)急信息系統(tǒng)相互分割，缺乏互通互連，難以實(shí)現(xiàn)信息資源共享；二是自然災(zāi)害信息報(bào)告的標(biāo)準(zhǔn)、程序、時(shí)限和責(zé)任不明確、不規(guī)范，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和要求，漏報(bào)、緩報(bào)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；三是自然災(zāi)害的綜合評(píng)估和預(yù)警方面缺乏信息的平臺(tái)和分析[2]。

3.災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的運(yùn)作機(jī)制不完善。雖然各個(gè)層級(jí)政府簽訂了的區(qū)域應(yīng)急協(xié)議，然而協(xié)議更多的是放在對合作宗旨、合作原則、合作領(lǐng)域等框架性內(nèi)容的闡述上，對于究竟如何實(shí)現(xiàn)應(yīng)急信息聯(lián)動(dòng)、應(yīng)急資源聯(lián)動(dòng)，開展應(yīng)急相互救援流程等問題，并未做出相應(yīng)的制度安排和具體的指導(dǎo)細(xì)則。同時(shí)，各層級(jí)政府間也缺乏應(yīng)急聯(lián)動(dòng)激勵(lì)約束機(jī)制。

三、區(qū)域?yàn)?zāi)害應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)構(gòu)建

1.建立統(tǒng)一專門的區(qū)域?yàn)?zāi)害應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的組織。樹立區(qū)域?yàn)?zāi)害危機(jī)管理理念，整合在后資源，建立統(tǒng)一專門的自然災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，構(gòu)建全社會(huì)統(tǒng)一的災(zāi)害管理、指揮、協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)共同應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害事件的整體格局，從而實(shí)現(xiàn)由單一減災(zāi)向綜合減災(zāi)的轉(zhuǎn)變，形成災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動(dòng)管理的合力。災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動(dòng)在組織結(jié)構(gòu)上由負(fù)責(zé)應(yīng)急管理工作的指揮領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)處理具體事務(wù)與發(fā)揮運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐作用的協(xié)調(diào)辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)人員、物資、險(xiǎn)情的排查工作的警務(wù)機(jī)構(gòu)，對災(zāi)害進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測、出現(xiàn)險(xiǎn)情后及時(shí)準(zhǔn)確地分析判斷、進(jìn)行趨勢預(yù)測、做出相應(yīng)的災(zāi)害應(yīng)急救援方案的災(zāi)害監(jiān)測機(jī)構(gòu)，后勤保障機(jī)構(gòu)，專家?guī)斓炔块T組成。其具體結(jié)構(gòu)如圖1所示[3]：

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圖1：區(qū)域?yàn)?zāi)害應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的組織

2.構(gòu)建綜合災(zāi)害信息和應(yīng)急指揮聯(lián)動(dòng)平臺(tái)。由于我國沒有建立全面整合的危機(jī)管理信息系統(tǒng)，區(qū)域政府之間應(yīng)急信息的聯(lián)動(dòng)尚未實(shí)現(xiàn)，如民政、氣象、地震、水利、國土資源、農(nóng)業(yè)都各自建有管理機(jī)制內(nèi)部的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，有些部門已經(jīng)開展了部分的信息交流，但由于條塊分割，分散于民政、水利、地震、民防、氣象、防汛、疾控中心、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心等災(zāi)害應(yīng)急情報(bào)信息尚未整合成統(tǒng)一的全災(zāi)害情報(bào)信息，并轉(zhuǎn)變成有效的應(yīng)急指揮。因而，應(yīng)構(gòu)建綜合災(zāi)害信息互聯(lián)互遁和統(tǒng)一應(yīng)急指揮調(diào)度平臺(tái)。如圖2所示[3]：

■圖2：綜合災(zāi)害信息和應(yīng)急指揮聯(lián)動(dòng)平臺(tái)

3.完善區(qū)域?yàn)?zāi)害應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的運(yùn)作機(jī)制。（1）健全區(qū)域應(yīng)急信息聯(lián)動(dòng)機(jī)制。災(zāi)害的不確定性和情況的復(fù)雜性，使危機(jī)管理對信息的依賴性非常強(qiáng)，及時(shí)、公開、透明地披露災(zāi)害信息有助于保障社會(huì)力量的危機(jī)知情權(quán)，有效緩解社會(huì)力量的恐慌心理和不理性行為，有效提高政府應(yīng)對區(qū)域?yàn)?zāi)害能力。一方面可以通過開放的系統(tǒng)接口，如手機(jī)短信、12121語音、電視、電子顯示屏和DAB等媒體對預(yù)警信息進(jìn)行免費(fèi)發(fā)布，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的應(yīng)急指揮平臺(tái)互通互聯(lián)，保證應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和各聯(lián)動(dòng)單位準(zhǔn)確及時(shí)地采取措施。另一方面，創(chuàng)新應(yīng)急信息報(bào)送方式和報(bào)送責(zé)任界定方式，形成統(tǒng)一的、法定的技術(shù)規(guī)范、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)交換格式，且把信息報(bào)送責(zé)任落實(shí)到具體的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)單位、具體的負(fù)責(zé)人。（2）健全區(qū)域應(yīng)急資源共享機(jī)制。應(yīng)急資源包括應(yīng)急人力、應(yīng)急物資、應(yīng)急技術(shù)、應(yīng)急資金等各種資源。在人力資源保障方面，實(shí)施重點(diǎn)管理、分類管理，對區(qū)域應(yīng)急人力資源進(jìn)行仔細(xì)調(diào)查，建立不同專業(yè)的區(qū)域應(yīng)急人力資源數(shù)據(jù)庫。重視應(yīng)急管理人才的培養(yǎng)和引進(jìn)，積極推進(jìn)災(zāi)害信息員制度建設(shè)和災(zāi)害信息員職業(yè)化進(jìn)程，加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，造就一支素質(zhì)高、能力強(qiáng)、懂管理的災(zāi)害信息員隊(duì)伍。在物資保障方面，“兵馬未動(dòng)，糧草先行”。區(qū)域應(yīng)急物資在災(zāi)害、事故救援中起著舉足輕重的作用。區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心應(yīng)對應(yīng)急物資的數(shù)量和種類進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，建立應(yīng)急物資目錄和標(biāo)準(zhǔn)，對應(yīng)急物資儲(chǔ)備進(jìn)行規(guī)劃和科學(xué)布點(diǎn)。按照及時(shí)送達(dá)的目標(biāo)管理，建立完善救災(zāi)物資的快速調(diào)撥機(jī)制，提高應(yīng)急物資調(diào)配效率。在財(cái)政保障方面，各級(jí)財(cái)政應(yīng)設(shè)立一定額度的應(yīng)急準(zhǔn)備金，各級(jí)財(cái)政和審計(jì)部門要定期對用于災(zāi)害應(yīng)急管理的財(cái)政應(yīng)急保障資金的使用和實(shí)施狀況進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估，并重點(diǎn)保障救災(zāi)日常管理工作經(jīng)費(fèi)。（3）健全區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)激勵(lì)約束機(jī)制。實(shí)現(xiàn)區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的“兩駕馬車”是激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制。激勵(lì)機(jī)制主要側(cè)重于在突發(fā)災(zāi)害發(fā)生前，通過相關(guān)手段促使被激勵(lì)者向加強(qiáng)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的方向發(fā)展；約束機(jī)制主要側(cè)重于在處理突發(fā)災(zāi)害后，通過績效考核和問責(zé)增強(qiáng)城市政府參與應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的責(zé)任感。一方面建立區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)激勵(lì)機(jī)制可以有效平衡各區(qū)域政府的利益沖突。另一方面，區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)績效評(píng)估機(jī)制可以為問責(zé)區(qū)域應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)提供科學(xué)依據(jù)，問責(zé)機(jī)制可以真正落實(shí)績效評(píng)估機(jī)制，發(fā)揮應(yīng)有的導(dǎo)向作用。

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