環(huán)北部灣政府區(qū)域合作機(jī)制研究

李自煒，袁月逃

摘 要：環(huán)北部灣地區(qū)是我國(guó)與東盟貿(mào)易往來(lái)的重要樞紐，也是我國(guó)最具開(kāi)發(fā)潛力的地區(qū)和海域之一。研究環(huán)北部灣地區(qū)區(qū)域政府的區(qū)域合作和協(xié)調(diào)機(jī)制，能有效地整合資源，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)治理，推動(dòng)區(qū)域合作和文化融合，促進(jìn)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：環(huán)北部灣；區(qū)域合作；合作機(jī)制

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）15-0055-02

北部灣位于中國(guó)南海西北部地區(qū)，主要包括中國(guó)南部沿海的廣東省、廣西壯族自治區(qū)、海南省，以及越南北部的廣寧省、太平省、清化省和海防市；從地域上來(lái)，環(huán)北部灣區(qū)域即包括中國(guó)廣東省的雷州半島、海南省的西部沿海、廣西壯族自治區(qū)南部沿海和越南東部和北部沿海地區(qū)。本文所探討的環(huán)北部灣地區(qū)只要是指該地區(qū)的中國(guó)段區(qū)域，即主要包括廣東湛江地區(qū)，廣西南部沿海地區(qū)，以及海南西部區(qū)域。

一、政府合作和合作機(jī)制

政府合作。本文所討論的政府合作是指在該地區(qū)（即環(huán)北部灣中國(guó)段）就共同合作的愿景和協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，通過(guò)合理的利益協(xié)調(diào)和政策制定，統(tǒng)一和規(guī)范彼此的行動(dòng)和政策，對(duì)該區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人文等方面的事務(wù)和議題，進(jìn)行合作和交流，在平衡該地區(qū)各級(jí)政府和人民利益的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體利益的最大化，提升該地區(qū)的國(guó)內(nèi)、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和影響力，實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展。

合作機(jī)制。本文中所指的政府合作機(jī)制是在中央政策的指導(dǎo)下，區(qū)域內(nèi)各地方政府采取協(xié)商合作的方式和行動(dòng)準(zhǔn)則，為推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展方向和目標(biāo)的政策過(guò)程和制度安排[1]。

二、環(huán)北部灣區(qū)域合作的基本原則

（一）自愿平等，互惠互利

利益是環(huán)北部灣區(qū)域政府合作的基礎(chǔ)，利益關(guān)系也是該地區(qū)政府協(xié)作的最基本的關(guān)系。以共同的利益目標(biāo)和關(guān)系位紐帶，在協(xié)作治理的制度框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)個(gè)地方政府的“共贏”機(jī)制必然為個(gè)地方政府所理解和接受。因此，在該地區(qū)區(qū)域合作的過(guò)程中，各區(qū)域合作的主體都是自愿、平等的合作方和參與者，也是共同目標(biāo)和利益的享有者和分配者。各地方政府，無(wú)論其行政級(jí)別、經(jīng)濟(jì)規(guī)模都是平等參與的主題，都應(yīng)在自愿平等、互惠互利的原則下，參與到區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)作發(fā)展合作進(jìn)程[2]。

（二）優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，相互協(xié)調(diào)

在我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，由于各地區(qū)區(qū)域政策、地理區(qū)位、教育科技水平等原因，各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源利用和產(chǎn)業(yè)政策等方面存在一定的差異，而環(huán)北部灣地區(qū)的這種差異尤為明顯。因此，促進(jìn)該地區(qū)的區(qū)域協(xié)作和綜合治理既要認(rèn)識(shí)到區(qū)域內(nèi)的地區(qū)差異所在，又要合理整合區(qū)域內(nèi)資源，做到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，協(xié)調(diào)發(fā)展。各地方政府要密切配合，認(rèn)清自身的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，通過(guò)政府間的協(xié)商和合作，整合資源，合作發(fā)展。

（三）積極穩(wěn)妥，循序漸進(jìn)

環(huán)北部灣地區(qū)的區(qū)域資源整合和政府合作是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在推動(dòng)這項(xiàng)龐大工程的進(jìn)程中，必須要遵循循序漸進(jìn)的原則，積極穩(wěn)妥、分步實(shí)施、逐步推進(jìn)。在一些重大項(xiàng)目的整合開(kāi)發(fā)過(guò)程中，必須要做好科學(xué)的論證與評(píng)估，堅(jiān)持分步實(shí)施、逐步推進(jìn)的方針，不斷持續(xù)推動(dòng)地區(qū)政府間合作的新模式。

（四）政府引導(dǎo)，企業(yè)主導(dǎo)

在我國(guó)改革開(kāi)放和社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中，政府和企業(yè)都扮演了非常重要的角色。實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，強(qiáng)化政府的宏觀調(diào)控和市場(chǎng)資源配的基礎(chǔ)性地位既是我國(guó)行政體制改革的根本任務(wù)，也是推動(dòng)環(huán)北部灣地區(qū)政府區(qū)域合作基本需求。在環(huán)北部灣地區(qū)區(qū)域政府合作過(guò)程中，一方面要充分發(fā)揮政府這一“看得見(jiàn)的手”的宏觀調(diào)控作用，通過(guò)政策制定，合理運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，調(diào)節(jié)和維護(hù)市場(chǎng)秩序，消除地區(qū)間合作的壁壘，推動(dòng)區(qū)域合作，建立公開(kāi)、高效、透明的區(qū)域合作機(jī)制。另一方面要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的資源配置優(yōu)勢(shì)，提高企業(yè)參與該區(qū)域合作開(kāi)發(fā)的積極性和創(chuàng)新性，以現(xiàn)代企業(yè)制度、產(chǎn)權(quán)制度為依據(jù)，進(jìn)一步完善資本、技術(shù)、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素市場(chǎng)，推動(dòng)環(huán)北部灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化一體化進(jìn)程。

（五）可持續(xù)發(fā)展原則

在環(huán)北部灣地區(qū)政府合作發(fā)展的過(guò)程中，必須遵循可持續(xù)發(fā)展的原則，不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)而片面追求經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。努力做到經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，保護(hù)好環(huán)境和資源，防止在區(qū)域發(fā)展的過(guò)程中，破壞資源和環(huán)境；對(duì)已形成的危害要及時(shí)地制止和及時(shí)修復(fù)。通過(guò)制度化的努力和規(guī)范，形成良性發(fā)展、合理開(kāi)發(fā)的可持續(xù)發(fā)展格局。

三、環(huán)北部灣區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的方向

環(huán)北部灣地區(qū)自然資源豐富，有豐富的海洋資源，港口貿(mào)易和海洋運(yùn)輸發(fā)達(dá)，毗鄰東盟及中國(guó)最具經(jīng)濟(jì)活力的珠三角地區(qū)，區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局來(lái)看，該地區(qū)重要港口位置較近，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系相似程度較高，造成該地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象。影響區(qū)域內(nèi)各地區(qū)、城市發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、協(xié)調(diào)互補(bǔ)。因此，要求對(duì)該區(qū)域內(nèi)各地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行合理規(guī)劃，合理分工，進(jìn)一步調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和格局，優(yōu)化資源配置，提升地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體質(zhì)量和效益，避免區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同現(xiàn)象，通過(guò)各地區(qū)政府間的協(xié)調(diào)與溝通，制定合理的地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）積極推動(dòng)海洋產(chǎn)業(yè)的合作與發(fā)展

當(dāng)前，環(huán)北部灣地區(qū)的各城市都把海洋產(chǎn)業(yè)及臨海產(chǎn)業(yè)的發(fā)展作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要支撐點(diǎn)，但各城市間缺乏合作意識(shí)，并未在北部灣區(qū)域就海洋產(chǎn)業(yè)合作達(dá)成意愿和共識(shí)。若粵桂瓊?cè)∧茉陂_(kāi)發(fā)海洋油氣、礦產(chǎn)、捕撈等領(lǐng)域開(kāi)展合作，并整合區(qū)域內(nèi)的港口資源，定能形成具有一定規(guī)模的區(qū)域海洋經(jīng)濟(jì)體系。因此，環(huán)北部灣地區(qū)各級(jí)政府從區(qū)域發(fā)展的大局出發(fā)，強(qiáng)化合作，整合海洋資源，該地域就可能成為全國(guó)最具潛力的海洋經(jīng)濟(jì)區(qū)[3]。

（二）共建區(qū)域現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)體系

環(huán)北部灣地區(qū)地理位置獨(dú)特，降雨豐沛，光照充足，農(nóng)業(yè)資源豐富。該地區(qū)是有全國(guó)唯一的熱帶區(qū)域，也是全國(guó)最具特色的亞熱帶農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)。該地區(qū)的熱帶、亞熱帶作物、水果、蔬菜擁有國(guó)內(nèi)、國(guó)外兩個(gè)市場(chǎng)，產(chǎn)銷量正逐年上升。各地區(qū)政府及農(nóng)業(yè)部門(mén)要加強(qiáng)協(xié)作合理分調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)，推廣科學(xué)種植和農(nóng)業(yè)機(jī)械化。把該地區(qū)建設(shè)成獨(dú)具特色的并有產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系。

（三）加快建設(shè)現(xiàn)代化臨海工業(yè)

環(huán)北部灣地區(qū)港口眾多，擁有發(fā)展臨海工業(yè)的先天優(yōu)勢(shì)，在臨海工業(yè)的發(fā)展方面取得一定的成就。但整體看來(lái)，該地區(qū)的臨海工業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)尚顯薄弱，區(qū)位優(yōu)勢(shì)還沒(méi)有充分發(fā)揮，還沒(méi)有形成具有規(guī)模效應(yīng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和格局，區(qū)域工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)國(guó)內(nèi)其他地區(qū)相對(duì)緩慢。要有效整合資源，發(fā)揮臨海優(yōu)勢(shì)，加速建設(shè)臨海工業(yè)，在石化、開(kāi)采、冶金、造船、水產(chǎn)加工、制糖等領(lǐng)域展開(kāi)合作，形成具有北部灣特色的臨海工業(yè)體系和臨海配套產(chǎn)業(yè)加工基地，為環(huán)北部灣地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定工業(yè)基礎(chǔ)。

（四）推動(dòng)環(huán)北部灣區(qū)域旅游圈建設(shè)

環(huán)北部灣地區(qū)旅游資源豐富，擁有獨(dú)具特色的濱海旅游資源，基礎(chǔ)設(shè)施完善，交通便利。旅游產(chǎn)業(yè)是朝陽(yáng)經(jīng)濟(jì)，也是帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)，能有效的促進(jìn)就業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。因此，環(huán)北部灣地區(qū)發(fā)揮旅游資源優(yōu)勢(shì)，整合發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，對(duì)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展具有十分重要的意義。因此，可以將廣東、廣西、海南三省區(qū)的旅游資源整合形成獨(dú)具特色的海洋旅游區(qū)，形成輻射整個(gè)華南地區(qū)的大旅游產(chǎn)業(yè)格局。為避免各地區(qū)之間旅游資源開(kāi)發(fā)的矛盾，各級(jí)政府應(yīng)協(xié)商一致，合理規(guī)劃，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)，形成整體優(yōu)勢(shì)，但又各具特色的旅游產(chǎn)業(yè)布局，推動(dòng)區(qū)域旅游向更高層次，更遠(yuǎn)目標(biāo)邁進(jìn)。

（五）構(gòu)建海陸空一體化的交通運(yùn)輸體系

環(huán)北部灣地區(qū)是我國(guó)最重要的南海通道，也是古絲綢之路的重要出?？?。完善的基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有極為重要的作用。環(huán)北部灣地區(qū)應(yīng)發(fā)揮港口的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，形成以港口建設(shè)為中心的，海陸空提提化發(fā)展的現(xiàn)代化交通運(yùn)輸體系，推動(dòng)區(qū)域間生產(chǎn)要素的低成本流動(dòng)[4]。

四、環(huán)北部灣區(qū)域合作的保障措施

（一）建立“全方位”的區(qū)域組織機(jī)構(gòu)

環(huán)北部灣區(qū)域資源的整合與利用，推動(dòng)各級(jí)政府的協(xié)調(diào)合作，必須要有實(shí)施具體合作事宜的組織載體。因此，有必要成立或設(shè)立一些專門(mén)負(fù)責(zé)區(qū)域協(xié)作的相關(guān)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)地區(qū)間在生產(chǎn)交流等方面的協(xié)作，為該地區(qū)的區(qū)域合作提供“組織保障”[5]。

（二）建立“共贏”的利益協(xié)調(diào)機(jī)制

當(dāng)前，環(huán)北部灣地區(qū)政府間合作的最大問(wèn)題的在于利益關(guān)系。在環(huán)北部灣一體化進(jìn)程中，如果能有效的平衡各地區(qū)利益相關(guān)者的關(guān)系，區(qū)域經(jīng)濟(jì)就能朝著良性協(xié)調(diào)的方向發(fā)展；反之，當(dāng)利益協(xié)調(diào)機(jī)制出現(xiàn)失靈或沖突時(shí)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度就比較緩慢，甚至?xí)磺癧6]。所以，欲使區(qū)域合作機(jī)制的形成和有效運(yùn)作，就必須要有與之相適應(yīng)的“利益分享和補(bǔ)償機(jī)制”，通過(guò)建立合理的利益分配和補(bǔ)償機(jī)制來(lái)共享區(qū)域政府在合作中帶來(lái)的改革成果。只有通過(guò)建立有效的利益分配機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)區(qū)域的協(xié)調(diào)一直發(fā)展，實(shí)現(xiàn)在地區(qū)間和諧“共贏”的利益平衡格局。

（三）加快設(shè)立區(qū)域合作基金會(huì)

目前，環(huán)北部灣地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作尚處于起步階段，工業(yè)基礎(chǔ)和基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，區(qū)域合作還缺乏足夠的經(jīng)濟(jì)支持。為了解決資金短缺問(wèn)題，政府需加大財(cái)政的支持力度，同時(shí)在區(qū)域合作經(jīng)濟(jì)層面應(yīng)給與適度的稅收減免或優(yōu)惠；同時(shí)，結(jié)合地方實(shí)際，合理借鑒西方國(guó)家設(shè)立區(qū)域基金會(huì)的做法，拓寬融資渠道，解決資金不足困境，強(qiáng)化區(qū)域間政府合作的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展[7]。

（四）構(gòu)建區(qū)域政府合作的文化融合機(jī)制

環(huán)北部灣地區(qū)在歷史文化和風(fēng)俗習(xí)慣方面，地區(qū)差異明顯。實(shí)踐表明，歷史文化差異也是阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的重要因素之一。因此，區(qū)域內(nèi)各地方政府有必要嘗試從文化交流與合作層面來(lái)推動(dòng)地區(qū)政府間的協(xié)調(diào)合作。文化是一種“軟實(shí)力”，環(huán)北部灣地區(qū)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)的文化溝通和交流，形成更具包容與創(chuàng)新的區(qū)域文化，使區(qū)域間的合作更具凝聚力。溫家寶曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，“文化傳統(tǒng)是國(guó)家靈魂，只有開(kāi)放包容，才能使祖國(guó)強(qiáng)大?！眳^(qū)域內(nèi)地方政府要求同存異，形成良好的區(qū)域合作文化，消除區(qū)域合作的觀念障礙。

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