美國革命制憲時(shí)期對(duì)行政權(quán)認(rèn)識(shí)的思想轉(zhuǎn)變及原因

閆辰，王海榮

摘 要：從美國政治思想史的發(fā)展歷程來看，美國人民對(duì)行政權(quán)的認(rèn)識(shí)有著極為深刻的轉(zhuǎn)變。在北美殖民地時(shí)期，處于權(quán)力對(duì)自由威脅的恐懼，北美殖民地人士普遍對(duì)行政權(quán)采取不信任的態(tài)度，《邦聯(lián)條例》的制定反映了各州政府對(duì)中央政府和行政權(quán)力的畏懼。革命勝利后，一個(gè)弱勢(shì)的、純立法的國家政府所產(chǎn)生的問題日益暴露出來。在制憲會(huì)議上，美國政治精英們賦予對(duì)行政權(quán)力以“有限信任”。人性復(fù)雜說、“分權(quán)與制衡”原則、“共和主義”和“好政府”理論共同構(gòu)成了制憲時(shí)期美國政治精英們對(duì)重新理解行政權(quán)的理念基礎(chǔ)，而這也構(gòu)成了美國總統(tǒng)權(quán)力中心地位形成的理念淵源。

關(guān)鍵詞：美國革命制憲時(shí)期；行政權(quán)；原因

中圖分類號(hào)：D093 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）15-0017-03

在美國這樣一個(gè)信奉權(quán)力制衡的國家，至二戰(zhàn)以來形成了以總統(tǒng)為權(quán)力中心的政治格局。美國總統(tǒng)所擁有的高度集中的行政權(quán)并沒有破壞美國的憲政體制，這種行政權(quán)力的集中是被美國憲法所允許的。美國憲政體制為總統(tǒng)設(shè)計(jì)的特權(quán)是以美國國家利益和人民利益的實(shí)現(xiàn)為前提的“特權(quán)”。從政治思想的角度來看，這表達(dá)了美國人民對(duì)行政權(quán)的相對(duì)的“有限信任”。然而這種“有限信任”的思想并非一開始就植根于美國人民的心中。從美國政治思想史的發(fā)展歷程來看，美國人民對(duì)行政權(quán)的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了深刻的轉(zhuǎn)變，即從“恐懼”到“有限信任”。本文試圖從美國政治思想史研究的角度出發(fā)，通過剖析美國建國時(shí)期政治發(fā)展過程中圍繞行政權(quán)所展開的討論，來解讀這種思想的轉(zhuǎn)變過程及原因，進(jìn)而揭示美國總統(tǒng)權(quán)力中心地位形成的理念淵源。

一、“恐懼”：美國革命時(shí)期對(duì)行政權(quán)的認(rèn)識(shí)

美國總統(tǒng)的權(quán)力并非從它誕生之日起便這樣強(qiáng)大和廣泛。在作為英國殖民地的漫長歲月里，美國人對(duì)政府體制的認(rèn)識(shí)是崇拜英國的混合政府體制的，在他們眼里這種混合政府體制是人類迄今所設(shè)計(jì)的最好的政府形式。在這種體制下，國家由“一位國王領(lǐng)導(dǎo)，他通過世襲登上王位，終身實(shí)施統(tǒng)治。王室的權(quán)力受到國會(huì)（英國的立法機(jī)構(gòu)）的限制……國會(huì)可以通過法律，但國王對(duì)這些法律擁有否決權(quán)。國會(huì)實(shí)行兩院制，由民選的議員組成的下議院和由享有終身任期的世襲貴族組成的上議院構(gòu)成”[1]。（2）這樣的政府形式使美國人感受到在這樣的政府體制下人們的自由權(quán)利似乎比歷史上任何其他政府體制下都更好地得到了保護(hù)。權(quán)力的制約與平衡（check and balance）抑制了權(quán)力這一自由的天敵的膨脹和擴(kuò)張，自由便得到了保障。從而對(duì)權(quán)力的制約與平衡成為美國政治運(yùn)行過程中需遵循的基本原則。

在殖民時(shí)期，美國的各殖民政府和英國的中央政府構(gòu)建相似。盡管這樣的體制有很多優(yōu)點(diǎn)，但在美國殖民地政治生活中出現(xiàn)的腐敗以及權(quán)力的濫用，使美國人感受到他們的自由在受到威脅。在他們的思想觀念中，英國掌權(quán)的大臣為了控制權(quán)勢(shì)，以腐敗的方式，力圖打破憲政體制內(nèi)部平衡，使英國人的自由危在旦夕。那些大臣還和殖民地官員聯(lián)手，要將這種計(jì)劃貫徹到北美，使北美居民淪為失去自由的奴隸?！瓣幹\假說”也成為日后美國革命的思想意識(shí)淵源[2]。在某種意義上，《獨(dú)立宣言》所表達(dá)的是北美殖民地人士對(duì)腐敗行為以及濫用權(quán)力的憤怒情緒。當(dāng)時(shí)許多美國人持有的思想觀念是“自由受到的威脅來自行政權(quán)，而立法權(quán)則是自由的保證”[1]3。

正是持有這一思想觀念（對(duì)行政權(quán)的恐懼），剛剛獨(dú)立的13個(gè)州紛紛起草了適合本州的憲法，幾乎都建立了強(qiáng)議會(huì)弱行政的政治體制。這一時(shí)期，州長通常是由立法機(jī)構(gòu)選舉產(chǎn)生的，任期短且不能連選連任，州長的權(quán)力很有限，各州憲法也否認(rèn)了州長對(duì)法律的否決權(quán)和對(duì)官員的任命權(quán)。立法權(quán)對(duì)行政權(quán)的過分限制，使得行政自主權(quán)喪失殆盡，行政效率低下。在北美革命時(shí)期，北美各殖民地所經(jīng)歷的政府重建運(yùn)動(dòng)的基本指導(dǎo)思想就是限制政府權(quán)力，使之有效地保護(hù)公民權(quán)利。鑒于英國君主專制的暴戾，政府的設(shè)計(jì)者們更傾向于削弱新政府的行政權(quán)力，擴(kuò)展代表人民意愿的立法機(jī)構(gòu)的權(quán)力。剔除行政權(quán)成為早期州憲法最明顯的特征，“這樣剝奪了行政權(quán)的政治獨(dú)立性和幾乎每個(gè)有點(diǎn)類似于王室特權(quán)的權(quán)力。統(tǒng)治者失去了控制議會(huì)會(huì)議的能力，更不用說否決或延緩他們的法律了；大部分服從于立法機(jī)關(guān)的選舉或一年的短暫任期；他們僅僅擁有有限的任命的權(quán)力；行政權(quán)純粹地演變成為依照立法機(jī)關(guān)意志而行動(dòng)的權(quán)力”[3]247。

二、權(quán)力與自由的張力：美國革命時(shí)期對(duì)行政權(quán)恐懼的思想原因

北美殖民地時(shí)期美國人對(duì)行政權(quán)的理解通常和自由聯(lián)系在一起。對(duì)行政權(quán)的恐懼心態(tài)其根源就在于美國人對(duì)曾失去自由的恐懼。在美國，人們的“行政權(quán)的觀念由于兩種廣泛的理論而得到發(fā)展，這兩種理論被18世紀(jì)的評(píng)論家用來解釋英國‘自夸式的憲法為什么能穩(wěn)定地維持自由”[3]243。第一種是古代的混合政府理論，第二種是分權(quán)理論思想。從西方政治思想史的角度來看，美國的獨(dú)立戰(zhàn)爭和制憲活動(dòng)實(shí)際上是將17世紀(jì)所流行的分權(quán)理論文本化的過程。北美革命者反抗英國宗主國的政治斗爭實(shí)質(zhì)上是一個(gè)破除行政權(quán)主導(dǎo)的王權(quán)政治，實(shí)踐立法、行政、司法分權(quán)的共和政府重建運(yùn)動(dòng)。而在這一時(shí)期殖民地政治家極力批判行政權(quán)是因?yàn)樗麄冋J(rèn)為行政權(quán)過大是君主制的特征，也是導(dǎo)致人民的自由被奴役的根本原因。從美國政府重建進(jìn)程的指導(dǎo)思想和實(shí)踐來看，北美政治家的“有限政府”理論是建立在對(duì)自由和權(quán)力的“二元對(duì)立”性及其關(guān)系的分析基礎(chǔ)上得出的，這一理論也直接作用于在“分權(quán)與制衡”思想指導(dǎo)下的具體政治設(shè)計(jì)及實(shí)施，其目的都在于保障人民的自由。

權(quán)力與自由的相互關(guān)系一直是北美殖民地政治理論的中心議題?！皬母锩l(fā)生前的政治文獻(xiàn)中所顯露出來的政治理論可以看出，它停留在這種信念之上，即隱藏在每一政治背景之后，對(duì)每一政治爭論具有最終解釋力的是權(quán)力的配置”[2]61。北美殖民地人士對(duì)權(quán)力本質(zhì)的認(rèn)識(shí)上所采用的詞匯是統(tǒng)治權(quán)（dominion），而不是權(quán)力（power）。伯納德·貝林的研究指出“‘權(quán)力，對(duì)于殖民地人士來說，就意味著某些人對(duì)其他人的統(tǒng)治權(quán)，是人類控制了人類的生活：他們所使用的最終力量就是強(qiáng)制力（compulsion）”，而“強(qiáng)制力”一詞給人們的感覺就在于它所擁有的“施虐受虐狂的味道”[2]61-62。于是對(duì)權(quán)力的探討就聚焦在其所具有的攻擊性特質(zhì)，即超越合法性的邊界并無限對(duì)外擴(kuò)張的傾向。從價(jià)值意義來看，權(quán)力本身并不是一種罪惡。權(quán)力行使的正當(dāng)性的基礎(chǔ)，基于人們的相互同意及契約的確立。傳統(tǒng)的社會(huì)契約理論認(rèn)為，由于所有人為了整體的善而自愿接受限制，通過訂立契約，自然狀態(tài)結(jié)束，社會(huì)由此產(chǎn)生，并在此基礎(chǔ)上建立了政府。政府是被看作人民的委托人和保證人，為人民服務(wù)的。由此來看，權(quán)力的創(chuàng)立是自愿訂立契約的結(jié)果。但是在政治實(shí)踐和政治生活中，人們卻不斷地感受到他們的自由因合法取得權(quán)力的政府的腐敗行為而逐漸消失。

北美殖民地人士認(rèn)為權(quán)力本身并不是一種罪惡，但卻成為侵害自由的罪魁禍?zhǔn)住?dǎo)致權(quán)力變質(zhì)為一種負(fù)面力量，與其要?dú)w咎于權(quán)力的本性，不如說這是人性使然，即隱藏在權(quán)力背后的人性腐敗和貪欲。從理論假設(shè)的角度來看，由于權(quán)力所具有的擴(kuò)張性和人性在利益面前的丑陋導(dǎo)致了人們對(duì)權(quán)力的畏懼和恐懼。基于這樣的理論假設(shè)和理論推導(dǎo)，加之政治現(xiàn)實(shí)的影響使北美殖民人士無法和他們所謂的“行政權(quán)力”和平相處下去。“行政權(quán)”在這場波瀾壯闊的政府重建運(yùn)動(dòng)中“黯然失色”。

三、“有限信任”：聯(lián)邦制憲時(shí)期對(duì)行政權(quán)認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變

1776年大陸會(huì)議之后，由于剛剛獲得獨(dú)立，各殖民地過于珍惜他們通過斗爭獲得的自由，極不愿看到一個(gè)強(qiáng)大的中央政府的出現(xiàn)?！栋盥?lián)條例》的制定反映了各州政府對(duì)中央政府和行政權(quán)力的畏懼。然而，革命勝利后的幾年里，一個(gè)重立法的弱勢(shì)政府所產(chǎn)生的問題日益暴露出來。由于不再面對(duì)共同的敵人，原先聯(lián)合起來的各州幾乎完全不再理會(huì)國會(huì)，相互之間也不再合作。邦聯(lián)危機(jī)的出現(xiàn)是北美政治精英們不得不重新認(rèn)識(shí)令他們畏懼的“行政權(quán)力”。

邦聯(lián)危機(jī)所產(chǎn)生的問題帶給美國人，尤其是那些擁有財(cái)產(chǎn)的人某些教訓(xùn)。這些教訓(xùn)告誡美國革命家們：“行政的活力與責(zé)任與其規(guī)模成反比，因此以一人為首的行政機(jī)構(gòu)是最佳的設(shè)計(jì)；各部門進(jìn)行融合的必要性，行政任命的必要性（含文職與軍隊(duì)）以及立法機(jī)構(gòu)對(duì)軍隊(duì)控制的無效性；否決權(quán)作為一種保護(hù)措施的必要性……以防止不明智的立法……立法機(jī)構(gòu)不得減少并保證行政官員固定薪金的重要性”[1]8。正是這些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，使殖民地的政治精英們開始重新設(shè)計(jì)新的行政機(jī)構(gòu)。總統(tǒng)的權(quán)力問題成為制憲會(huì)議上予以爭論的核心議題。于是在一片辯論聲中，總統(tǒng)的權(quán)力日漸清晰，同時(shí)也變得更加擁有權(quán)威。

首先，行政權(quán)與立法權(quán)分立。制憲會(huì)議代表當(dāng)中有許多人受到這樣的觀念影響，即為了保護(hù)自由，政府的設(shè)計(jì)應(yīng)該體現(xiàn)權(quán)力分立原則。權(quán)力的分立原則并不要求嚴(yán)格的勞動(dòng)分工，即政府的每個(gè)部門也并非被賦予了單獨(dú)的權(quán)力來履行某些職能。事實(shí)上，憲法對(duì)政府權(quán)力的規(guī)定多數(shù)由兩個(gè)或是更多的機(jī)構(gòu)來承擔(dān)分享。權(quán)力的分立對(duì)于代表們來說更多意味著“分離的機(jī)構(gòu)，共同分享權(quán)力”，在這種分離中，一個(gè)機(jī)構(gòu)的成員與另一個(gè)機(jī)構(gòu)的成員不重疊，也不相互推諉。

第二，總統(tǒng)被賦予否決權(quán)、廣泛的行政權(quán)和強(qiáng)大的軍事權(quán)。首先，總統(tǒng)擁有否決權(quán)的原因在于一是為了防止不明智立法的出現(xiàn)，二是否決權(quán)對(duì)于總統(tǒng)而言是一種自衛(wèi)能力，喪失否決權(quán)的后果是議會(huì)隨時(shí)可能把行政官的位置降低為虛設(shè)。其次，總統(tǒng)擁有廣泛的行政權(quán)，并且通過憲法來授予總統(tǒng)，這就表明總統(tǒng)職位的權(quán)力直接來自憲法，而非來自國會(huì)的授予。憲法在授予立法權(quán)和行政權(quán)的用詞表達(dá)上是不同的。“本憲法授予的全部立法權(quán)，屬于由參議院和眾議院組成的合眾國過會(huì)”，而“行政權(quán)屬于一名美利堅(jiān)合眾國總統(tǒng)”[4]775-799。由于憲法文本中增加了強(qiáng)調(diào)本憲法授予立法權(quán)（對(duì)行政權(quán)卻無此表述），這無疑是對(duì)總統(tǒng)在日后的政治實(shí)踐中擴(kuò)張權(quán)力提供了憲法支持。第三，總統(tǒng)對(duì)強(qiáng)大軍事權(quán)的擁有。在制憲會(huì)議上，代表們對(duì)于總統(tǒng)的軍事戰(zhàn)爭權(quán)只進(jìn)行了簡單的辯論，代表們提議：“使用‘宣戰(zhàn)而刪除‘開戰(zhàn)，并將擊退突然進(jìn)犯的權(quán)力留給總統(tǒng)”，這一提議表明了總統(tǒng)擁有的軍事權(quán)力是有限制的，總統(tǒng)是擊退而不是發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭。

第三，總統(tǒng)被賦予任命官員的權(quán)力。任命權(quán)是制憲會(huì)議上第一個(gè)也是最后一個(gè)（以及期間）最有爭議性的議題之一。憲法對(duì)于總統(tǒng)任命權(quán)的規(guī)定是由總統(tǒng)提名參議院批準(zhǔn)，即總統(tǒng)與參議院合作完成。之所以由總統(tǒng)提名是因?yàn)椤耙蝗藛为?dú)負(fù)責(zé)自然會(huì)產(chǎn)生更切實(shí)的責(zé)任感，和對(duì)自己聲譽(yù)的關(guān)切，而正由于此，他將更強(qiáng)烈地感到自己有義務(wù)、以更大之關(guān)注細(xì)心考查職務(wù)要求的各項(xiàng)條件，更易排除私情，遴選具有最佳條件的人任職”[5]220。同時(shí)，一個(gè)人比眾多人來說很少會(huì)被不同觀點(diǎn)、情感、派系所左右，不易沖動(dòng)。另外之所以要征得參議院的同意在于參議院本身暗含的威力，能夠?qū)偨y(tǒng)的選人任人形成某種制約，從而避免因人情關(guān)系等不良動(dòng)機(jī)做出不當(dāng)任命。

此外，總統(tǒng)還有赦免權(quán)、“締結(jié)條約”、“接見大使”的權(quán)力、立法建議權(quán)等廣泛的權(quán)力。有學(xué)者指出只有總統(tǒng)就職宣誓詞寫入憲法以及總統(tǒng)誓言的措辭（它保證總統(tǒng)執(zhí)行“職務(wù)”，而非法律）進(jìn)一步證明了這樣的觀點(diǎn)，即憲法規(guī)定了總統(tǒng)特權(quán)中存在著“默許權(quán)力”[1]54。上述分析表明，當(dāng)時(shí)的美國人重新思考了“什么是行政權(quán)”、“如何設(shè)計(jì)行政職位”這些問題。從他們思考的結(jié)果來看，美國人設(shè)計(jì)出了一個(gè)新的行政職位，賦予這個(gè)新的行政職位的理念在于“有限信任”，而“有限信任”的前提在于一是分權(quán)制衡，二是“公共利益至上”。沒有分權(quán)制衡，總統(tǒng)就會(huì)毫無顧忌地進(jìn)行權(quán)力擴(kuò)張；沒有“公共利益至上”的觀念，總統(tǒng)的擴(kuò)權(quán)就會(huì)導(dǎo)致獨(dú)裁專制的出現(xiàn)。因此，美國憲政體制為總統(tǒng)設(shè)計(jì)的特權(quán)是以美國國家利益和人民利益的實(shí)現(xiàn)為前提的“特權(quán)”。

四、聯(lián)邦制憲時(shí)期對(duì)行政權(quán)認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變的思想原因

對(duì)行政權(quán)力的“有限信任”有著深刻的歷史背景。從政治思想史的角度來看，筆者認(rèn)為北美政治精英之所以會(huì)賦予行政權(quán)以活力，原因在于以下幾個(gè)方面：

第一，賦予對(duì)行政權(quán)力的“有限信任”的理論邏輯假設(shè)是人性復(fù)雜說。人的本質(zhì)是關(guān)于研究人共同本質(zhì)的一種理論，一般是指拋開人所帶有的社會(huì)性和階級(jí)性來解釋人的共同本質(zhì)的觀點(diǎn)或?qū)W說。從思想史的角度來看，關(guān)于人性的假設(shè)大致有人性善、人性惡和人性復(fù)雜等理論。在此時(shí)期，美國人并不是探討關(guān)于人性的價(jià)值意義，而是通過理論上的邏輯假設(shè)來論證對(duì)行政權(quán)的“有限信任”。美國制憲代表們認(rèn)為正是由于人性的自私和復(fù)雜，因此不能單一地理解行政權(quán)的負(fù)面作用。只要能設(shè)計(jì)一種合理的制度來保證行政權(quán)的正常行使，那么行政權(quán)在維護(hù)和保障人民利益和國家利益方面，也能發(fā)揮積極的效應(yīng)。在美國制憲代表眼中，他們所設(shè)計(jì)的總統(tǒng)是一個(gè)能為公共利益獻(xiàn)身的人，一方面從價(jià)值角度上說總統(tǒng)為實(shí)現(xiàn)公共的“善業(yè)”服務(wù)，同時(shí)還必須在制度上來保障這一價(jià)值理念的實(shí)現(xiàn)。在制憲時(shí)期人們渴求的是一個(gè)能為公共利益奉獻(xiàn)的“行政權(quán)”，對(duì)于任何為公共服務(wù)的行政特權(quán)都是被默許的。反之，任何為私利服務(wù)的行政權(quán)的擴(kuò)張都將被憲法所禁止。

第二，賦予對(duì)行政權(quán)力的“有限信任”的理論前提是“分權(quán)與制衡”。分權(quán)制衡原則體現(xiàn)為兩個(gè)層面的含義：一是不同類型權(quán)力的劃分依據(jù)其不同功能；二是存在不同功能的政治權(quán)力之間要確保相互制約關(guān)系的形成。具體到國家機(jī)構(gòu)設(shè)置上，就是要做到不同權(quán)力機(jī)關(guān)的相互監(jiān)督與否決。美國人所設(shè)計(jì)的行政權(quán)與立法權(quán)的分立一方面是希望行政權(quán)能獨(dú)立地服務(wù)于國家利益和人民利益，同時(shí)也是為避免出現(xiàn)立法專制或行政暴政的局面。所以，美國的政治運(yùn)行奉行“沒有分權(quán)就沒有政治自由”的原則。分權(quán)制衡原則也就成為對(duì)行政權(quán)力的“有限信任”的理論前提。

第三，賦予對(duì)行政權(quán)力的“有限信任”，建立強(qiáng)有力的行政部門體現(xiàn)“共和主義”和“好政府”理論。平等、政治參與以及公共精神是共和主義的精髓所在。而要維護(hù)共和主義政治模式需要強(qiáng)有力的行政部門。此時(shí)期北美政治精英們認(rèn)為當(dāng)前軟弱的行政部門必然導(dǎo)致管理不善的行政管理，那呈現(xiàn)出來的就是一個(gè)壞政府。所以必須保證強(qiáng)力的政府部門，才能扭轉(zhuǎn)此種態(tài)勢(shì)，這就需要具備以下因素：“第一是統(tǒng)一；第二是穩(wěn)定；第三是充分的法律支持；第四是足夠的權(quán)力”，而保障共和制度的安全，需要的因素是：“第一，人民對(duì)之一定的支持；第二，承擔(dān)一定的義務(wù)”[5]204。他們認(rèn)為“集權(quán)力于一人最有利于明智審慎，最足以取信于民，最足以保障人民的利益”[5]205。統(tǒng)一方能積聚力量，一人行事在決斷、及時(shí)、保密等方面，都會(huì)優(yōu)于多人行事，因此行政權(quán)要統(tǒng)一，不能分割或幾人共享。同時(shí)，美國的政治精英們借鑒了羅馬共和政體的精神原則，從維護(hù)共和政體的角度出發(fā)論證了強(qiáng)有力的行政部門對(duì)于維護(hù)國家穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)人民的福祉方面的好處。

以上三方面是相互聯(lián)系、有機(jī)統(tǒng)一的。正因?yàn)閷?duì)人性復(fù)雜的理解，所以需要分權(quán)制衡，也正是分權(quán)制衡保障了“共和政體”的實(shí)現(xiàn)。這三個(gè)方面共同構(gòu)成了制憲時(shí)期美國政治精英們對(duì)重新理解行政權(quán)的理念基礎(chǔ)，而這也構(gòu)成了美國總統(tǒng)權(quán)力中心地位形成的理念淵源。

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