新型城鎮(zhèn)化背景下的中國土地制度變革(下)

唐在富，馮利紅

(財政部財政科學(xué)研究所，北京 100043)

加快推進新型城鎮(zhèn)化，必須圍繞健全中國特色社會主義制度體系，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅持問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合，改革調(diào)整土地制度和相關(guān)管理體制機制，發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。基于土地制度改革總的目標(biāo)，筆者曾提出“一體三維”的理論模型，強調(diào)要針對土地制度管理以及相關(guān)財稅領(lǐng)域存在的問題，統(tǒng)籌土地要素市場、土地財稅體制、土地財政轉(zhuǎn)型和土地利用規(guī)劃等多方面的改革[1]。具體而言，一是逐步健全土地要素市場，穩(wěn)定市場預(yù)期，促進土地資源有序流轉(zhuǎn)和高效利用；二是完善土地財稅體制，合理調(diào)節(jié)土地收益分配，正確處理政府、社會資本與居民個人的利益關(guān)系，促進社會公平正義；三是推動土地財政轉(zhuǎn)型，穩(wěn)定財政收入流量，加強投融資管理，滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的投融資需求；四是嚴(yán)格土地規(guī)劃管理，優(yōu)化資源利用結(jié)構(gòu)，滿足經(jīng)濟社會發(fā)展多樣化的需求。筆者擬重點從經(jīng)濟學(xué)角度討論土地要素市場、土地財稅體制和土地財政轉(zhuǎn)型相關(guān)改革。即如何通過改革推動建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地要素市場，完善土地相關(guān)財稅制度，合理調(diào)節(jié)土地收益分配，有效防范財政經(jīng)濟風(fēng)險，促進新型城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

一、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地要素市場

黨的十八屆三中全會決定提出要“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制。堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強城市綜合承載能力”。同時提出要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”；“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行”、“推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”。這為圍繞推進新型城鎮(zhèn)化背景下的土地制度變革指明了方向。

針對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提出的新要求，土地制度變革首要任務(wù)是按照健全基本經(jīng)濟制度、完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，圍繞建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，統(tǒng)籌推進土地出讓制度及相關(guān)財稅體制改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地要素市場，穩(wěn)定市場預(yù)期。具體應(yīng)推進以下改革：

1．完善土地使用者產(chǎn)權(quán)制度

一是國有土地使用權(quán)到期免費自動續(xù)期。在公有制背景下，借鑒香港特區(qū)等地一些做法，修改完善土地管理法等相關(guān)法律法規(guī)，明確已經(jīng)出讓的國有土地使用權(quán)到期后，除重新規(guī)劃為公益用途的土地外，使用者可以申請并經(jīng)批準(zhǔn)后免費續(xù)期，國家只通過稅收來調(diào)節(jié)溢價收益。同時，加強對房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓增值收益的稅收調(diào)節(jié)，政府通過稅收收入彌補由此減少的土地出讓收入。二是集體建設(shè)用地直接進入一級市場出讓。在縣、鄉(xiāng)政府的監(jiān)督管理下，集體建設(shè)用地按照土地規(guī)劃和年度利用計劃要求，在統(tǒng)一的交易平臺直接出讓，使用權(quán)到期后與國有土地同等免費續(xù)期。政府通過土地增值稅、所得稅等調(diào)節(jié)集體土地出讓、流轉(zhuǎn)形成的土地增值收益。三是嚴(yán)格控制政府征地規(guī)模。清晰界定政府與市場作用邊界，嚴(yán)格區(qū)分公益和非公益用地范圍的基礎(chǔ)上，改革征地制度，嚴(yán)格限定征地范圍。在相關(guān)法律中列舉政府可以征地和劃撥供地的具體情形，“法無規(guī)定不可為”，在清單之外政府一律不得征地和劃撥供地。凡屬經(jīng)營性用地一律通過招標(biāo)、拍賣等公開透明的方式出讓，最大限度地發(fā)揮市場機制在土地資源配置中的作用。四是統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)地位和稅收制度。國家除了用途管制以外，應(yīng)推進城鄉(xiāng)土地和房產(chǎn)稅制一體化，對于一定范圍內(nèi)的宅基地及地上物可以免征財產(chǎn)稅，其他建設(shè)用地需統(tǒng)一辦理用地手續(xù)，國家通過收取房地產(chǎn)稅、土地增值稅、所得稅等，有效調(diào)節(jié)保有、出租、轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的溢價收入。

2．健全土地管理和耕地保護制度

圍繞建立促進資源均衡利用的調(diào)控制度，健全土地利用規(guī)劃和用途管制制度，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的土地資源管理制度。借鑒國際經(jīng)驗，建立科學(xué)的土地利用規(guī)劃管理政策體系，落實區(qū)域規(guī)劃和具體用途管制，健全土地集約使用制度。進一步完善土地利用規(guī)劃和年度利用計劃管理，控制好土地投放節(jié)奏，在有效滿足經(jīng)濟社會發(fā)展多樣化需求的同時，提高土地資源的利用效率。土地利用規(guī)劃在制訂過程中除了征求公眾意見、進行專家咨詢以外，還要在人大、政協(xié)會議上進行審議，經(jīng)批準(zhǔn)后向社會公布，接受全社會的監(jiān)督。市縣政府每年的土地利用計劃要在土地利用規(guī)劃范圍內(nèi)，由國土、計劃、財稅部門聯(lián)合提出，確保土地征收、農(nóng)地轉(zhuǎn)用、土地一級市場投放等關(guān)鍵指標(biāo)不突破規(guī)劃安排，并進行具體的收入與支出測算。在報上級國土部門審查批準(zhǔn)后，土地利用計劃具體量化指標(biāo)作為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展報告(草案)的內(nèi)容，政府土地收支測算作為財政預(yù)決算報告(草案)的附表，在每年的人大、政協(xié)會議接受審查，接受全方位的監(jiān)督。政府對土地一級市場的管理應(yīng)當(dāng)由征地出讓為主的管理，向規(guī)劃總量和控制投放節(jié)奏為主轉(zhuǎn)變。對于土地征購和用途規(guī)劃改變帶來的新增建設(shè)用地，應(yīng)由土地的集體所有者按照統(tǒng)一的規(guī)劃和計劃管理，在政府提供的交易平臺上公開競價轉(zhuǎn)讓。為了提高土地出讓轉(zhuǎn)讓的透明度，每個市縣政府都要每年在固定時點定期公開進行土地一級市場投放。

進一步完善耕地保護和管理政策。應(yīng)修訂完善相關(guān)法律法規(guī)，賦予農(nóng)民“農(nóng)地永佃權(quán)”，并延長承包經(jīng)營期限至75年以上，使農(nóng)民本人一代人之內(nèi)不需要擔(dān)心土地使用權(quán)的變更，激發(fā)農(nóng)民增加投入、培育地力的積極性。保留農(nóng)地的社會穩(wěn)定功能，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村為單位預(yù)留部分機動農(nóng)地，保留農(nóng)民在原戶籍地返鄉(xiāng)種地的權(quán)利。對于耕地等特殊土地資源規(guī)定個人或家庭使用面積的上限，企業(yè)組織規(guī)?；?jīng)營要接受監(jiān)督，以保證耕地必要的均衡分布，繼續(xù)發(fā)揮其社會穩(wěn)定的功能。因地制宜規(guī)定人均免費使用農(nóng)地的面積，在此面積范圍內(nèi)的農(nóng)地免收使用權(quán)租金，超過部分由縣級政府確定收取租金標(biāo)準(zhǔn)。機動農(nóng)地由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委組織公開招標(biāo)、拍賣使用權(quán)。應(yīng)允許離地農(nóng)民在需要時，回鄉(xiāng)免費領(lǐng)種一定面積的農(nóng)地，保證返鄉(xiāng)愿耕農(nóng)民有地可耕，提供基本的生存保障，起到織牢安全網(wǎng)和兜底作用。

3．完善土地資產(chǎn)監(jiān)管體制

完善土地資產(chǎn)監(jiān)管體制，進一步強化集體所有和國有土地權(quán)益經(jīng)營管理。對于集體所有土地的資產(chǎn)管理，主要是賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓試點，從制度上拓展農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入的渠道。對于國有土地，要完善委托代理制度安排，明確由市縣級政府具體行使土地所有者權(quán)利，省級政府保留重大用地審批權(quán)，負責(zé)全省范圍內(nèi)的土地利用規(guī)劃統(tǒng)籌、耕地總量平衡等工作。中央政府保留農(nóng)地保護、大江大河治理和生態(tài)關(guān)鍵區(qū)域的監(jiān)管等重大資源管理事項，制訂和指導(dǎo)實施國有土地資產(chǎn)管理的政策措施。

在縣市一級政府機構(gòu)設(shè)置當(dāng)中，成立國有土地資產(chǎn)管理機構(gòu)，國土、計劃、財稅部門共同參與計劃管理，協(xié)調(diào)國有土地資產(chǎn)管理和權(quán)益組織工作。地方財稅部門要發(fā)揮其在國有土地資產(chǎn)管理中的作用，配合國土部門做好每年土地投放計劃安排，確保土地收入均衡有序增長；做好年度土地相關(guān)收支預(yù)算，以便人大審批監(jiān)督。通過國土與財稅部門緊密配合，改進土地投放年度計劃安排，進行比較準(zhǔn)確的收入與支出核算，為強化規(guī)范相關(guān)財政收支打下基礎(chǔ)。進一步完善土地征購相關(guān)收支管理，維護好弱勢群體利益。依法規(guī)范土地征用和補償程序，實行陽光操作。在征地依法報批前，將擬征地的用途、位置、補償標(biāo)準(zhǔn)和安置途徑等以書面形式告知被征地農(nóng)村集體組織和農(nóng)民，讓農(nóng)民享有知情權(quán)。在確定事關(guān)農(nóng)民切身利益的征地、補償及安置方案時，要吸收失地農(nóng)民參與，聽取農(nóng)民意見和建議。完善補償機制，增強失地農(nóng)民的“造血”機能。規(guī)范操作，嚴(yán)格監(jiān)管，要結(jié)合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村組政務(wù)公開，建立健全征地補償費的收支專賬，做到專戶儲存，?？顚Ｓ?，從嚴(yán)查處截留、挪用、克扣征地補償費和違規(guī)決策造成土地補償費損失浪費的行為。

4．加強和改善土地宏觀調(diào)控

二、基于現(xiàn)代國家治理完善土地財稅體制

土地財稅體制對土地收益在政府、集體及個人之間的分配產(chǎn)生直接影響，對市場主體以及地方政府的行為有著非常重要的導(dǎo)向作用，也是土地要素有序流動的重要制度基礎(chǔ)。針對目前土地稅制和土地出讓收入分配使用等方面存在的問題，需要按照穩(wěn)定宏觀稅負、公平收益分配、規(guī)范收支管理等現(xiàn)代國家治理要求，進一步健全相關(guān)財稅體制安排，為新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展奠定重要的制度基礎(chǔ)。

1．優(yōu)化土地相關(guān)稅制結(jié)構(gòu)

合理設(shè)置建設(shè)、交易和保有環(huán)節(jié)的稅負標(biāo)準(zhǔn)，將房地產(chǎn)稅培育成市縣主體稅種，為地方政府提供持續(xù)穩(wěn)定的財政收入來源，減少對土地出讓收入的過度依賴，促進建立房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的長效機制。

(1)統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地稅制，營造公平競爭環(huán)境。在房地產(chǎn)稅開征前，適應(yīng)集體建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn)的需要，將城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費等擴展到集體建設(shè)用地，實行同權(quán)同價同稅費。適應(yīng)集體建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn)的需要，對集體建設(shè)用地的出讓收入征收土地增值稅、契稅、所得稅，以規(guī)范的稅收調(diào)節(jié)替代目前試點地區(qū)的收入分成辦法?？紤]到集體土地前期成本投入不大，可規(guī)定一定比例的稅前扣除，以保障所有者利益。

(2)加快開征房地產(chǎn)稅，逐步實行動態(tài)評稅。按照“精簡稅種、拓寬稅基、優(yōu)化稅率、科學(xué)征管”的原則全面推進房地產(chǎn)稅改革，實現(xiàn)稅基全面覆蓋，統(tǒng)籌考慮房地產(chǎn)相關(guān)稅費負擔(dān)，合理確定稅率結(jié)構(gòu)，健全財產(chǎn)登記管理系統(tǒng)和定期評估制度，實行科學(xué)化、規(guī)范化的征收管理，最終開征真正意義上的房地產(chǎn)稅。具體設(shè)想：一是“先立法、后實行”，由全國人大先行立法，整合現(xiàn)有的城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅、城市建設(shè)維護稅和城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費等為房地產(chǎn)稅，實行房地一體征稅。各省或計劃單列市根據(jù)實際情況，在規(guī)定的范圍內(nèi)具體決定各市縣的實施時間和適用稅率。二是“見房征稅、從寬免稅”，以土地或地上建筑物的評估值(假設(shè)出租所能獲得的收益)為稅基，對所有營業(yè)用房和居住用房進行登記評估，征收一定百分率的房地產(chǎn)稅，并對基本居住用房、公共部門、福利機構(gòu)等用房予以免稅。三是“統(tǒng)一登記、定期評估”，在全國范圍建立統(tǒng)一的房地產(chǎn)登記和評估系統(tǒng)，定期進行重新評估，實行動態(tài)管理。

(3)解決小產(chǎn)權(quán)房等歷史遺留問題。在完善稅制的過程中，對小產(chǎn)權(quán)房、農(nóng)村宅基地及地上建筑物，明確統(tǒng)一規(guī)范的處理辦法。比如，對小產(chǎn)權(quán)房可以通過采取適當(dāng)補繳土地出讓金、嚴(yán)格對增值部分收稅、統(tǒng)一繳納房地產(chǎn)稅等綜合手段，將其納入統(tǒng)一市場體系進行流轉(zhuǎn)。

2．規(guī)范政府土地出讓收支管理

總的要求是中央財政集中部分土地出讓收入，以加強中央調(diào)控能力，促進土地收益的合理分配和資源的均衡有效使用。

關(guān)鍵詞出現(xiàn)的頻次反映了學(xué)者們對該節(jié)點的關(guān)注程度，在圖中反映為年輪的大小，代表著該研究領(lǐng)域的研究熱點，關(guān)鍵詞的中心性則是衡量了節(jié)點在研究領(lǐng)域內(nèi)的轉(zhuǎn)折意義和樞紐作用，高中心性的節(jié)點充當(dāng)著整個知識網(wǎng)絡(luò)的橋梁，是連接不同知識的中樞，充當(dāng)著基礎(chǔ)知識的角色。

(1)中央集中一部分國有土地出讓收入。1994年以前，中央財政最初規(guī)定分享土地出讓收益的50%，后幾經(jīng)調(diào)低分享比例，但由于當(dāng)時土地出讓收入實行專戶管理，中央與地方分成政策難以有效執(zhí)行，自1994年1月1日起土地出讓收入完全歸地方支配使用，中央財政只集中了少量的新增建設(shè)用地土地有償使用費和農(nóng)田水利建設(shè)資金。目前，土地出讓收入已經(jīng)全額納入基金預(yù)算管理，中央財政參與土地出讓收益分成技術(shù)上可行；從法理上說，國有土地屬全民所有，其收益應(yīng)當(dāng)由全體公民共享。應(yīng)當(dāng)恢復(fù)中央與地方在土地出讓收益五五分成的政策，每年土地出讓收入統(tǒng)一繳入中央金庫，由中央財政主導(dǎo)進行政府間分配。具體方式上，可考慮按土地出讓收入的一定比例(比如20%)進行分成，以體現(xiàn)土地國有、收益由全民共享的基本要求。中央集中部分用于建立土地基金，當(dāng)年的收入當(dāng)年不支出，以后年度動支時需經(jīng)全國人大批準(zhǔn)，支出納入公共財政預(yù)算管理，主要用于調(diào)節(jié)地區(qū)間的財力差距，支持跨區(qū)域的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。地方留存部分，成本性支出納入政府性基金預(yù)算，剩余的收益部分納入公共財政預(yù)算管理。

(2)規(guī)范集體建設(shè)用地的出讓收入分配。目前一些試點對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益的分配方式各不相同，收支管理極不規(guī)范，有的地區(qū)由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))與村兩級分成，但對于村集體分成收入的分配使用沒有明確規(guī)定，在監(jiān)督管理上留下制度空白。實際上，現(xiàn)行的土地增值稅、所得稅如果能夠延伸覆蓋到集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，政府就能通過稅收規(guī)范調(diào)節(jié)相關(guān)收益分配。為此，建議對集體建設(shè)用地的出讓收入，在作適當(dāng)成本扣除或抵免后，依法征收土地增值稅、契稅和所得稅等進行調(diào)節(jié)，其余部分留給土地所有者，用于當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會保障等支出，并以適當(dāng)比例分配至個人。

(3)取消部分政府性基金和資金計提政策。對農(nóng)業(yè)土地開發(fā)、廉租住房建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、教育發(fā)展等原規(guī)定用途所需資金，由政府統(tǒng)籌安排，中央財政通過轉(zhuǎn)移支付予以支持。在條件成熟時，取消新型墻體材料專項基金、散裝水泥專項基金、新菜地建設(shè)基金等規(guī)模大小不一的政府性基金，原規(guī)定用途支出所需資金由政府統(tǒng)籌安排。中央土地基金的支出納入中央財政預(yù)算管理，地方政府的土地出讓成本性支出仍在政府性基金預(yù)算管理，收益部分納入公共財政預(yù)算管理。嚴(yán)格落實項目管理有關(guān)要求，先有詳細的項目預(yù)算，再安排支出，禁止采取切塊下達資金的做法。按照建立現(xiàn)代財政制度的要求，進一步理順土地相關(guān)收支的預(yù)算管理。

3．健全土地相關(guān)債務(wù)管理制度

建立健全政府性債務(wù)管理制度體系，在推動建立全口徑預(yù)算監(jiān)督管理制度的過程中，將土地相關(guān)政府債務(wù)收支全面納入預(yù)算管理。實行規(guī)范的政府債務(wù)收支計劃管理。所有政府負有償還責(zé)任的債務(wù)，統(tǒng)一納入政府債務(wù)計劃管理。存量債務(wù)變動和當(dāng)年新增舉債計劃接受人大審批，實行規(guī)范的政府債務(wù)收支計劃管理。在規(guī)范編制地方政府債務(wù)收支計劃的基礎(chǔ)上，加強對政府舉債資金使用的監(jiān)管，提高資金使用效益，硬化預(yù)算約束。進一步細化預(yù)算編制，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，規(guī)范土地抵押貸款的債務(wù)收支管理，財政部門實現(xiàn)對土地相關(guān)債務(wù)收支的全面有效監(jiān)管。

三、構(gòu)建以土地稅收為主的地方財政

改革開放以來，各地方政府紛紛利用土地政策工具，加快推動經(jīng)濟社會發(fā)展，不但利用土地出讓收入等直接進行投入，而且還以各種方式抵押融資，以土地等為抵押的銀行貸款是政府舉借債務(wù)的主要來源。地方政府在發(fā)展經(jīng)濟和社會事業(yè)、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面對土地出讓收入和土地抵押融資的高度依賴，形成了獨特的土地財政現(xiàn)象。這是土地制度執(zhí)行的結(jié)果，但也是經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展面臨的又一重大課題。

狹義的土地財政收入指的是土地出讓收入，而廣義上的土地財政收入由租、稅、費三部分組成，即土地出讓收入、稅收收入和收費收入(圖1)[2]。土地出讓收入一般在一年內(nèi)繳清，特殊情況可以在兩年內(nèi)繳清。土地租賃合同約定的當(dāng)期應(yīng)繳土地價款(租金)收入應(yīng)當(dāng)一次全部繳清。自2007年土地出讓收入全額納入基金預(yù)算管理以來，年均收入規(guī)模達到2.3 萬億元，2013年突破4 萬億元(表1)。稅收收入中，直接與土地相關(guān)的有土地增值稅、耕地占用稅、契稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅5 個稅種，統(tǒng)計中還包括一些能夠有效區(qū)分的房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)營業(yè)稅和所得稅等收入，皆屬公共財政收入。收費收入主要包括城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費、新型墻體材料專項基金、散裝水泥專項基金、新菜地開發(fā)建設(shè)基金等政府性基金，以及白蟻防治費、異地綠化建設(shè)費、防空地下室易地建設(shè)費等必要的行政事業(yè)性收費。從預(yù)算管理看，土地出讓收入從2007年1月1日起全額納入政府性基金預(yù)算，土地相關(guān)稅收收入和收費收入全部為地方財政收入，按規(guī)定相應(yīng)納入地方公共財政預(yù)算和政府性基金預(yù)算管理。

圖1 政府從土地上所獲取的財力資源結(jié)構(gòu)

按照租、稅、費三部分相加形成的廣義的土地財政收入，在地方政府綜合財力(包括公共財政收入、政府性基金收入、國有資本經(jīng)營預(yù)算收入、社會保險基金收費收入等)當(dāng)中所占的比重較大，有的城市甚至達到了50%左右 。而社會比較關(guān)注的土地出讓收入，自2004年以來由于招拍掛的比例提高，以及2007年全額納入基金預(yù)算管理等政策變化，絕對規(guī)模快速提升。土地出讓收入相對于地方本級公共財政收入的比重，2007—2013年平均超過了50%，由于地方公共財政收入一般只能保工資、保運轉(zhuǎn)，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會事業(yè)發(fā)展等方面對土地出讓收入的依賴程度實際上是比較高的。

表1 2007年以來中國土地出讓收入情況① 億元

土地財政現(xiàn)象是在中國特定土地管理、財稅體制等制度背景下，隨著工業(yè)化、城市化的加速推進而逐步發(fā)展演變而形成的。其實質(zhì)是地方政府利用土地資源的資本化來擴大財政空間，增加政府可支配的財政資源，增強政府財政能力。從改革開放初期到現(xiàn)在，三十多年的高強度土地利用，導(dǎo)致土地資本化加速，相應(yīng)形成巨大的財政資金流，支撐經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，對于加速中國工業(yè)化、城市化進程，推動整體經(jīng)濟社會發(fā)展起到巨大作用。不過，地方政府在高度依賴土地出讓收入的同時，也面臨巨大風(fēng)險與挑戰(zhàn)，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，土地出讓收入增長的不可持續(xù)性帶來財政風(fēng)險。土地作為一種資源，無論采取何種開發(fā)方式，在一定期限內(nèi)其可以利用的總量是有限的。土地資源的有限性決定了土地出讓收入的高增長不可持續(xù)。地方政府加速土地資本化獲取的土地出讓收入，雖然能夠保證當(dāng)前地方政府對資金的需求，但在土地資源耗費到一定時期后，出讓收入的高增長就難以為續(xù)，給形成支出路徑依賴的地方政府帶來較大的沖擊。特別是近幾年土地出讓收入有一部分逐步納入公共財政預(yù)算，用于民生領(lǐng)域等剛性支出。未來如果出讓收入急劇下降，就會帶來財政收支風(fēng)險[3]。

第二，土地抵押融資規(guī)模擴大隱藏潛在風(fēng)險。2008年以來，在實施新一輪積極財政政策的過程中，地方政府土地抵押融資規(guī)模迅速增加，使地方政府債務(wù)風(fēng)險也迅速放大。一旦土地出讓增量下降、經(jīng)濟下滑和房地產(chǎn)市場不景氣時，地方政府獲取的土地出讓收入不能覆蓋需要以此作為償還來源的政府債務(wù)時，償債風(fēng)險就會顯現(xiàn)。國家審計署2011年第35 號審計結(jié)果公告顯示，截至2010年底，全國只有54 個縣級政府沒有舉借政府性債務(wù)，地方政府性債務(wù)余額達107174.91 億元，其中省、市、縣三級地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)率，即負有償還責(zé)任的債務(wù)余額與地方政府綜合財力的比率為52.25%，加上地方政府負有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)，債務(wù)率為70.45%(審計署2011年第35 號審計結(jié)果公告：全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果)。許多地方的債務(wù)償還對土地出讓收入的依賴較大。在地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)余額為25 473.51 億元，占到當(dāng)年土地出讓收入規(guī)模的86.7%，共涉及12 個省級、307 個市級和1 131 個縣級政府?？紤]到可能還有一些未能反映的隱形債務(wù)，局部地區(qū)的風(fēng)險存在爆發(fā)的可能性[4]。

第三，資源粗放利用影響城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的提高。政府壟斷土地一級市場供應(yīng)，過度依賴開發(fā)土地獲取財政收入，使地方政府卷入這一幾無風(fēng)險、但同時也是一個充滿投機活動的領(lǐng)域。對土地市場的運行規(guī)則的駕馭能力，使地方政府受到過度的激勵而產(chǎn)生極大扭曲，無論從地方政府、有關(guān)機構(gòu)層次還是官員個人層次都是如此，它促使農(nóng)村集體土地盡可能地轉(zhuǎn)化為城市國有土地[5]，加劇了土地資源的粗放低效利用。同時，對于土地出讓收入的依賴，使得城市政府?dāng)偞箫炇降仄矫鏀U張，土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化，加大了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護的成本。政府為促進工業(yè)投資增長，在以零地價出讓土地、吸收工業(yè)投資的同時，變相收緊商業(yè)用地的土地供應(yīng)，獲取高額土地出讓金，用以維持工業(yè)用地成本和確?；A(chǔ)設(shè)施投入來源。形成的惡性循環(huán)導(dǎo)致地方政府對于現(xiàn)行土地出讓制度的嚴(yán)重依賴。

綜合判斷，未來5～10年是解決中國土地財政問題的關(guān)鍵時期，應(yīng)抓住有利時機，在保持地方政府財政收入流量穩(wěn)定增長的基礎(chǔ)上，立足降低和弱化當(dāng)前地方政府對土地財政的依賴，積極推進各項改革，統(tǒng)籌考慮土地出讓收入、土地稅收收入和土地收費收入，協(xié)調(diào)推進土地制度、稅收制度、預(yù)算管理制度、債務(wù)管理和土地收益分配制度改革，有序推動土地財政轉(zhuǎn)型，調(diào)整土地出讓收入的政府間分配格局，加快推進房產(chǎn)稅試點，統(tǒng)籌考慮租與稅兩種主要的收入來源，科學(xué)測算土地出讓收入和房地產(chǎn)稅稅收收入的流量變化，在未來土地出讓收入流量出現(xiàn)下降時，通過相對穩(wěn)定的房地產(chǎn)稅稅收收入，彌補土地出讓收入下降形成的支出缺口，實現(xiàn)“以稅替租”，穩(wěn)定地方財政流量，有效防范和化解土地財政相關(guān)風(fēng)險，增強經(jīng)濟社會發(fā)展的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

綜上所述，針對新型城鎮(zhèn)化背景下土地制度管理和相關(guān)財稅領(lǐng)域存在的問題，要統(tǒng)籌安排集體和國有建設(shè)用地的配置比例，控制農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)節(jié)奏，逐步形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場體系，并在現(xiàn)有土地資源管理體制的基礎(chǔ)上，清晰界定土地資本預(yù)算權(quán)限與預(yù)算責(zé)任，建立自上而下、完整有效、責(zé)權(quán)對等的土地所有權(quán)管理控制體系。通過當(dāng)?shù)厝舜?、政協(xié)和社會公眾進行有效監(jiān)督，強化土地規(guī)劃、利用計劃管理和用途管制，強化對土地利用行為的監(jiān)管，以相對均衡地獲取土地出讓收入，控制好土地資源利用節(jié)奏和資本化進程，提高土地資源的開發(fā)利用效率。進一步明確政府與市場的邊界，推廣運用政府投入與市場資本合作模式，把一些傳統(tǒng)上由政府融資舉債建設(shè)的項目，交由社會資本來做，政府只根據(jù)協(xié)議承擔(dān)有限的風(fēng)險，從根本上減輕政府投資壓力和債務(wù)規(guī)模，并加強對債務(wù)資金的預(yù)算管理和投資管理，切實提高資金的使用效益。切實掌握利用國有土地抵押進行融資的整體規(guī)模，及時對土地融資風(fēng)險進行有效的評估和監(jiān)控，完善政府信用評級和風(fēng)險管理機制，防止土地融資風(fēng)險倒逼財政，引發(fā)政府信用危機。推動土地財政轉(zhuǎn)型，建立以土地稅收為主體的地方財政收入來源，穩(wěn)定地方財政流量。

地者，政之本也②。2020年前后，中國將整體由中等收入水平邁入高收入水平的門檻，包括土地制度在內(nèi)的中國特色國家治理制度體系將比較完備，并且基本成熟定型。改革目標(biāo)倒逼改革進程，推進新型城鎮(zhèn)化背景下的土地制度變革，不僅涉及土地制度、財稅體制的完善，也事關(guān)土地收益的社會分配、地方政府自主財源的建設(shè)，對于政府執(zhí)政理念和經(jīng)濟社會發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變都具有十分重要的意義。順應(yīng)現(xiàn)代國家治理的要求，建立符合市場經(jīng)濟發(fā)展和公共財政建設(shè)要求的土地制度體系，必須從根本上解決影響土地資源自由流轉(zhuǎn)和收益合理分配的制度障礙。由于土地制度變革意義重大，涉及面廣，推進過程中需要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在堅持市場經(jīng)濟改革方向，推進土地制度、行政管理體制、相關(guān)財稅體制、政府債務(wù)管理等改革的同時，還需加強《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等相關(guān)立法工作，完善政府績效考核評價制度，把握好土地規(guī)劃與年度計劃控制、壓縮征地范圍、開征房地產(chǎn)稅、強化失地農(nóng)民社會保障等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確保各個領(lǐng)域、各個環(huán)節(jié)的改革，協(xié)同推進，形成合力，實現(xiàn)土地資源的有序流轉(zhuǎn)、合理配置和高效利用，使廣大人民更多地享受到城市中國、現(xiàn)代治理所帶來的福祉。

注 釋：

① 2007-2012年《中國財政年鑒》和關(guān)于2013年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2014年中央和地方預(yù)算草案的報告。

② 見管仲(公元前719－公元前645年)《管子·乘馬》。

[1]唐在富.新型城鎮(zhèn)化背景下的中國土地制度變革(上)[J]. 湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2014(4)：83-89．

[2]唐在富．中國土地財政基本理論研究——土地財政的起源、本質(zhì)、風(fēng)險與未來[J]．經(jīng)濟經(jīng)緯，2012(2)：140-145．

[3]唐在富．解決中國土地財政問題面臨歷史性機遇[J]．經(jīng)濟經(jīng)緯，2014(2)：1-4．

[4]金榮學(xué)，張楠，張迪．我國地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警模型構(gòu)建研究[J]．湖南財政經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報，2013(2)：116-121．

[5]韓?。壳爸袊恋卣呙鎸Φ奶魬?zhàn)[N]．中國經(jīng)濟時報，2006-05-22．