破解中國土地財政依賴的路徑選擇

張鑫博　楊柳青

摘 要：近年來，中國經(jīng)濟快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷升級，城市化和工業(yè)化對財政資金的需求不斷加大。地方政府作為城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)的提供者必然要應(yīng)對財政資金緊張等問題，而制度性原因是造成地方政府依賴土地財政的根本原因。從建立健全相關(guān)的稅收體系，建立地方政府債券市場，完善財政體制改革等方面提出土地財政的破解路徑。

關(guān)鍵詞：破解；土地財政；依賴；選擇

中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）12-0071-02

一、土地財政問題的成因分析

（一）地方政府財權(quán)事權(quán)不匹配

由于分稅制改革后財權(quán)逐漸上移至中央，事權(quán)逐漸下移至地方，這種財權(quán)和事權(quán)的不匹配成為造成土地財政的重要原因之一。在中央政府財權(quán)收縮的同時，地方政府在事權(quán)方面反而擴大了。中央把更多的事權(quán)下放給地方，比如支持技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)改造等優(yōu)惠政策、支持義務(wù)教育計劃等等。這些對于整個國家的未來發(fā)展有突出作用的事情卻要由地方政府來承擔(dān)其支出。隨著地方政府事權(quán)范圍的擴大，其財政支出的比重也在迅速增長。

（二）城市化對公共事業(yè)的需求不斷加大，地方政府面臨融資問題

公共支出規(guī)模擴張是市場經(jīng)濟國家發(fā)展中的規(guī)律。從中國的實際情況來看，中國公用設(shè)施水平仍有待提高。例如，2009年中國城市人均道路面積為12.79平方米，與發(fā)達國家的人均道路面積20平方米～40平方米相比有較大差距。地方政府投資規(guī)模的增加會帶動私人部門投資進而刺激一個地區(qū)的經(jīng)濟增長，提高就業(yè)率。諸如民生工程和城市基礎(chǔ)設(shè)施等項目普遍具有投資規(guī)模大、投資周期長等特征，地方政府必然面臨資金投入問題。由于地方政府融資渠道有限，土地出讓收入起重要作用。地方政府通過出讓土地獲取高額的土地出讓收入、土地派生的稅費、低價出讓工業(yè)用地、土地抵押融資等方式籌集資金，進一步助推“土地財政”不斷膨脹。

（三）地方政府具有土地壟斷權(quán)

改革開放以來，中國基本上沿用了集體土地國家征收取得制度。也就是說，只有國家可以為了公共利益需要，依照法定程序?qū)⒓w土地轉(zhuǎn)為國家所有，并給被征地的農(nóng)村集體和個人補償和安置，地方政府擁有對農(nóng)地的壟斷購買權(quán)，由地方政府向用地需要者供地。這種土地供應(yīng)和征用的政府壟斷，導(dǎo)致土地市場上只有一個收購者和供應(yīng)者，征用多少，以什么價格征用，供應(yīng)多少、以什么價格供應(yīng)全由地方政府說了算。這樣必然導(dǎo)致地方政府為了自身利益最大化，低價征地而高價出售土地使用權(quán)，這樣地方政府在兩方面都可以獲利。

（四）地方政府官員的政績考核

近年來，中國正處于城市化和工業(yè)化快速發(fā)展時期，經(jīng)濟增長仍是地方政府的工作重點，各級政府和官員的政績考核仍傾向于GDP、財政收入等經(jīng)濟指標。這種政績考核機制必然誘發(fā)地方政府的短期行為，在政績的刺激下，激勵地方政府在任期內(nèi)熱衷于賣地，從而催生了一批形象工程和政績工程，造成土地資源的濫用和浪費。隨著中國各級政府的工作重心向經(jīng)濟工作轉(zhuǎn)移，對各級地方政府的政績考核也隨之轉(zhuǎn)向以GDP和財政收入等經(jīng)濟指標為主，而很少考慮經(jīng)濟增長的資源環(huán)境代價、社會保障率以及居民滿意度等民生指標。

二、解決土地財政依賴問題的措施

（一）完善財政公平，合理規(guī)范事權(quán)與財權(quán)的統(tǒng)一

推動財政體制改革，完善中央財政的轉(zhuǎn)移支付制度，實現(xiàn)地方政府財政收支平衡。主要措施是：（1）擴大地方政府的稅權(quán)。中國應(yīng)當根據(jù)地方事權(quán)的特點，通過法律擴大地方的稅權(quán)，將地方稅的解釋權(quán)、減免稅等的稅政權(quán)、征管權(quán)賦予地方。（2）賦予地方政府債券發(fā)行權(quán)，允許地方政府在一定條件下發(fā)行地方債券，優(yōu)化地方政府的財政收入結(jié)構(gòu)。（3）制定《轉(zhuǎn)移支付法》加大從上到下的轉(zhuǎn)移支付力度，完善轉(zhuǎn)移支付措施，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付行為。特別是解決現(xiàn)行補助和上繳體制中存在的與公共服務(wù)均等化目標相矛盾的問題，建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點，以專項轉(zhuǎn)移支付相配合，以特殊性轉(zhuǎn)移支付為補充的復(fù)合型財政轉(zhuǎn)移支付形式。（4）調(diào)整和完善財政分級管理體制，加大中央對基礎(chǔ)性公共服務(wù)的支出責(zé)任，減輕目前強加在地方的不合理事權(quán)，減輕地方政府的支付責(zé)任。

（二）用物業(yè)稅取代“土地財政”，健全土地管理體制

在整合房地產(chǎn)租稅費關(guān)系、穩(wěn)定乃至適當降低基本負擔(dān)的前提下，在房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)開設(shè)物業(yè)稅。由于物業(yè)稅稅基的增長以當?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展為基礎(chǔ)，要擁有穩(wěn)定增加的地方稅收入，地方政府就必須注重發(fā)展的環(huán)境建設(shè)，從而激勵地方財政政策和財政行為的長期化。同時，該稅的開設(shè)還有助于調(diào)節(jié)收入分配，促進社會公平。改革和完善土地管理體制，一方面加強用地規(guī)劃的科學(xué)性和嚴肅性，另一方面逐步建立起以國有土地使用權(quán)和農(nóng)村集體土地使用權(quán)“同地、同價、同權(quán)”進入統(tǒng)一土地交易市場的土地管理制度，保障失地農(nóng)民的利益。為解決現(xiàn)有土地房產(chǎn)收費中的不規(guī)范和濫用公權(quán)問題，應(yīng)通過法治化的辦法，加強對地方政府的監(jiān)控。

（三）重構(gòu)政績考核體制

中國土地資源有限，現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展水平還較低。“土地財政”在這種現(xiàn)實國情下一定會有終結(jié)的一天。只有在關(guān)注GDP指標的同時，關(guān)注如社會保障率、失業(yè)與就業(yè)率、家庭收入增長率、教育實現(xiàn)率、生態(tài)和環(huán)境指標達標率、社會治安破案率、重大責(zé)任事故發(fā)生率、對突發(fā)性事件的應(yīng)急反應(yīng)能力、人口自然增長率等民生指標和環(huán)保指標，科學(xué)發(fā)展和社會和諧才會在地方政府官員的行為中不成為一句空話。

（四）樹立可持續(xù)發(fā)展思想，堅持財政的可持續(xù)化

一些發(fā)達國家和中國臺灣地區(qū)都提出了“財政永續(xù)”原則，用以規(guī)范和約束政府的財政行為。一方面，無論是政府籌集資金還是支出資金，不僅要符合公共財政的需要，而且也要量力而行。另一方面，在財政收入和支出方面要貫徹可持續(xù)發(fā)展思想。在財政預(yù)算、收支過程中，要堅持生態(tài)和經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，不僅要注重當代人的利益，還要兼顧后代人的利益和非人類生命體的利益，由此保障社會經(jīng)濟包括地方財政的可持續(xù)發(fā)展。

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]endprint