關(guān)于農(nóng)業(yè)科研院所科研經(jīng)費(fèi)支出績效評價的思考

汪毅勇　王磊　單成玲　華永銀

摘要：根據(jù)建立公共財政框架的需要，結(jié)合農(nóng)業(yè)科研院所實際，提出了農(nóng)業(yè)科研院所科研經(jīng)費(fèi)支出績效評價的原則和總體思路，以期對指導(dǎo)農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)支出績效評價工作起積極作用。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)科研院所；經(jīng)費(fèi)支出；績效評價；思考

中圖分類號： F302.6；F810.453 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號：1002-1302（2014）04-0434-02

收稿日期：2013-12-26

作者簡介：汪毅勇（1972—），女，江蘇揚(yáng)州人，會計師，研究方向為會計核算與財務(wù)管理。E-mail：2277398233@qq.com。

通信作者：單成玲（1973—），女，江蘇揚(yáng)州人，會計師，研究方向為會計核算與財務(wù)管理。E-mail：shanchengling@163.com。20世紀(jì)30年代以來，西方國家就開始關(guān)注政府支出績效評價工作，20世紀(jì)90年代基本形成了比較完善的績效評價制度和體系。20世紀(jì)80年代以后，我國財政理論界開始對財政效益問題進(jìn)行廣泛研究和探討，提出了財政支出績效評價的思路，21世紀(jì)初初步形成了財政支出績效評價體系[1]。但現(xiàn)有研究表明，我國對農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)支出績效評價的研究總體上仍處于起步階段，僅開展了經(jīng)費(fèi)管理研究和績效評價的一般性研究，沒有明確評價主體和評價對象，局限于對評價指標(biāo)與程序的理論性探討，缺乏對操作層面實施方案的設(shè)計。本研究通過對農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)行績效評價，以期解決農(nóng)業(yè)科研院所占有財政資源的公平問題，進(jìn)一步提高政府對農(nóng)業(yè)科研資金的使用效率和效益。

1農(nóng)業(yè)科研院所科研經(jīng)費(fèi)支出績效評價的意義

農(nóng)業(yè)發(fā)展是關(guān)系國計民生的重大問題，隨著科技不斷進(jìn)步，人們的行為方式及生活得到了極大轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)科技發(fā)展能夠有效帶動國家經(jīng)濟(jì)增長。為適應(yīng)這一需要，近年來我國農(nóng)業(yè)科研財政支出一直以法定比例增長，目前農(nóng)業(yè)科研財政支出在各級農(nóng)業(yè)科研院所的支出結(jié)構(gòu)中也呈逐年增長趨勢。但在實踐中農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)支出與績效考核相脫離，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)使用效率不高。雖然財政部門和政府主管部門對農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制和審批有一整套法規(guī)制度，但未能將績效評價納入預(yù)算編制和管理的整個過程。在一些農(nóng)業(yè)科研院所，科研經(jīng)費(fèi)被批準(zhǔn)、落實后，在執(zhí)行過程中缺乏有效控制，個別項目經(jīng)費(fèi)甚至被改變使用方向，忽視了投資績效和科研成果的實現(xiàn)，更沒有明確的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和績效考評制度，造成資金使用效率不高，甚至出現(xiàn)盲目投資[2]。雖然農(nóng)業(yè)科研工作是以社會效益為主、經(jīng)濟(jì)效益為輔，但作為公共支出的重要組成部分，根據(jù)財政部發(fā)布的《財政支出績效評價管理暫行辦法》，對科研項目實施動態(tài)跟蹤，提高農(nóng)業(yè)科研資金支出績效，建立健全農(nóng)業(yè)科研項目績效評價體系，是當(dāng)前農(nóng)業(yè)科技管理中亟待解決的重要課題[3]。

國家財政資金是稀缺資源，目前還無法通過市場配置解決資源使用效率提高的問題，必須由政府參與農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)的管理，彌補(bǔ)市場缺陷[4]；同時，農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)支出是政府預(yù)算投資的重要部分，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)支出的績效評價工作，對提高農(nóng)業(yè)科研資源的配置效率具有舉足輕重的作用。因此應(yīng)該在完善農(nóng)業(yè)科研投入機(jī)制、調(diào)整總量支出、優(yōu)化內(nèi)部結(jié)構(gòu)的同時，制定相關(guān)政策，逐漸發(fā)揮財政的引導(dǎo)作用，支持農(nóng)業(yè)科研發(fā)展。農(nóng)業(yè)科研財政機(jī)制體制的構(gòu)建和創(chuàng)新，保障農(nóng)業(yè)科研發(fā)展符合效率的制度安排，選擇正確的財政支持方式具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

2農(nóng)業(yè)科研院所科研經(jīng)費(fèi)支出績效評價的政策法規(guī)

21世紀(jì)以來，財政部陸續(xù)制訂和修訂了相關(guān)績效評價制度和辦法，2001年重新修訂了《財政支出績效評價管理暫行辦法》，2003年制訂了《中央級教科文部門項目績效考評管理試行辦法》《中央級行政經(jīng)費(fèi)項目支出績效考核管理辦法（試行）》，2004年出臺了《關(guān)于開展中央政府投資項目預(yù)算績效評價工作的指導(dǎo)意見》，2005年開始實施《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法》。2004年財政部財政科學(xué)研究所對“公共教育資源效率問題”正式立項，并在廣東省開展高校財政績效評估體系工作。2005年江蘇省財政廳會同有關(guān)部門研究制定了江蘇省教科文部門支出績效評估方案，江蘇省哲學(xué)社科規(guī)劃辦公室對“政府教育支出績效評估”立項，組織開展課題研究。這些文件的制訂和實施為農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)財政支出績效評價工作奠定了基礎(chǔ)，反映出農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)財政支出績效評價體制創(chuàng)新領(lǐng)域有很大的研究價值。

3農(nóng)業(yè)科研院所科研經(jīng)費(fèi)支出績效評價的原則

對農(nóng)業(yè)科研院所科研經(jīng)費(fèi)支出績效進(jìn)行客觀評價，首先應(yīng)該明確績效評價原則，目前對該問題的研究較少。筆者認(rèn)為，作為農(nóng)業(yè)科研單位支出重要組成部分的科研經(jīng)費(fèi)支出有其自身特點，進(jìn)行農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)支出績效評價工作應(yīng)該堅持以下4個原則。

3.1科學(xué)性原則

科學(xué)性是指在進(jìn)行農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)支出績效評價時，應(yīng)依據(jù)農(nóng)業(yè)科研內(nèi)在規(guī)律，圍繞農(nóng)業(yè)科研職能，將科研績效盡可能進(jìn)行量化分析，獲得數(shù)據(jù)支撐，系統(tǒng)地反映農(nóng)業(yè)科研的投入、產(chǎn)出、發(fā)展?jié)摿Φ瓤傮w性的重要業(yè)績，同時充分考慮不同地區(qū)、不同類型農(nóng)業(yè)科研單位的特殊性，從而根據(jù)績效指標(biāo)對農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)支出的績效進(jìn)行客觀判斷，在此基礎(chǔ)上作出的評價結(jié)論才有現(xiàn)實意義[5]。

3.2經(jīng)濟(jì)性原則

經(jīng)濟(jì)性是開展農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)支出績效評價工作的動力之一，其主要目的是解決經(jīng)費(fèi)支出活動中資金分配不均和資金嚴(yán)重浪費(fèi)等問題，以便在農(nóng)業(yè)科研財政資金的配置中建立更為有效的支出決策機(jī)制和支出優(yōu)化排序機(jī)制。經(jīng)濟(jì)性首先要考慮可操作性，即所選取的績效評價指標(biāo)應(yīng)符合成本效益原則，即在成本合理的基礎(chǔ)上收集信息，充分考慮指標(biāo)的可控性和可操作性；其次要考慮可比性，即任務(wù)相似的項目有共同的指標(biāo)，不同項目之間可相互比較，避免單純追求結(jié)果而忽視效率或單純追求效率而不顧結(jié)果的現(xiàn)象。

3.3效率性原則

效率性是指投入和產(chǎn)出的關(guān)系，包括是否以最小的投入取得一定的產(chǎn)出，或是以一定的投入取得最大的產(chǎn)出，簡單地說就是支出是否講究效率。效率性是農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)支出績效評價的核心，因此在進(jìn)行績效評價時，一是要明確績效評價的目的，即農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)支出績效評價不但要檢查財政支出的合規(guī)性，更要明確績效評價的目的是發(fā)現(xiàn)問題，為未來決策提供依據(jù)；二是要明確績效評價的目標(biāo)，即績效評價指標(biāo)要與財政投入的政策目標(biāo)、農(nóng)業(yè)科研目標(biāo)緊密聯(lián)系。

3.4有效性原則

有效性是指在多大程度上達(dá)到政策目標(biāo)、經(jīng)營目標(biāo)、其他預(yù)期結(jié)果，簡單地說就是是否達(dá)到目標(biāo)?？紤]有效性是因為有些支出可能很有經(jīng)濟(jì)性、效率性，但卻不是有效的。有效性原則要求對農(nóng)業(yè)科研資金管理要從重收入管理轉(zhuǎn)變到加強(qiáng)支出管理上來，通過實施農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)支出績效評價工作，加強(qiáng)財政資金使用管理。也就是說，在進(jìn)行農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)支出績效評價時，僅從當(dāng)前效益來衡量農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)支出的好壞，不充分考慮其長遠(yuǎn)效益是不夠的。如果不將評價工作重點放在支出的有效性上，會使同樣的支出取得事倍功半的效果[6]。

4農(nóng)業(yè)科研院所科研經(jīng)費(fèi)支出績效評價的思考

4.1農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)支出績效評價的目標(biāo)

農(nóng)業(yè)科研院所作為公益性科技服務(wù)機(jī)構(gòu)，已經(jīng)成為我國農(nóng)業(yè)科研不可或缺的重要組成部分，它躋身在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)前沿，農(nóng)業(yè)科研院所以農(nóng)業(yè)科學(xué)研究為主要工作內(nèi)容，注重農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化，對區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展起著強(qiáng)有力的科技支撐作用。農(nóng)業(yè)科研院所科研經(jīng)費(fèi)是政府財政支出的一部分，是指在市場經(jīng)濟(jì)條件下政府為完成其職能，用于農(nóng)業(yè)科研方面的財政資金支付活動，是政府作為社會經(jīng)濟(jì)管理者而采取的一種經(jīng)濟(jì)行為。因此，農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)支出績效評價的目標(biāo)是，根據(jù)國家財政部門對政府公共財政支出績效評價的總體要求，結(jié)合農(nóng)業(yè)科研院所實際，明確農(nóng)業(yè)科研院所科研經(jīng)費(fèi)支出績效評價的對象、方法、程序，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建農(nóng)業(yè)科研院所科研經(jīng)費(fèi)支出績效評價的指標(biāo)體系，并將評價結(jié)果作為主管部門和財政部門安排科研經(jīng)費(fèi)撥款的主要依據(jù)，從而實現(xiàn)財政資金的有效配置，提高財政資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)科研院所的科研質(zhì)量和科研水平[7]。

4.2農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)支出績效評價的依據(jù)

農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)支出績效評價的依據(jù)一般包括3類：一是與評價對象和目的相關(guān)的政策法規(guī)，如國家農(nóng)業(yè)科研方面相關(guān)政策、法規(guī)，國家和?。ㄊ小^(qū)）相關(guān)農(nóng)業(yè)科研發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)業(yè)科研單位規(guī)章制度等；二是直接反映農(nóng)業(yè)科研項目完成情況的數(shù)據(jù)資料，如農(nóng)業(yè)科研單位事業(yè)發(fā)展計劃、部門預(yù)算申請報告、部門預(yù)算批復(fù)文件、農(nóng)業(yè)科研資金使用報告、農(nóng)業(yè)科研計劃（項目）執(zhí)行情況報告、財務(wù)報告、審計報告等；三是為了實施績效評價，由執(zhí)行評價的部門、機(jī)構(gòu)或第三方運(yùn)用一定的技術(shù)方法和手段，專門采集整理或來自評價對象外部的信息資料，如專家評估意見表、抽樣數(shù)據(jù)、公眾調(diào)查問卷等。

4.3農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)支出績效評價的對象

財政支出績效評價對象包括資金分配決策者、資金管理者、資金使用者，對不同對象評價的重點有所不同。通過績效評價，在部門預(yù)算要求和績效之間建立聯(lián)系。農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)支出績效評價的對象應(yīng)是資金使用者，通過對資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性進(jìn)行評價，為資金分配決策者進(jìn)行資金分配提供依據(jù)。

4.4農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)支出績效評價的內(nèi)容

一般情況下探討財政支出績效評價時大多界定在微觀層面，同時具有多重價值標(biāo)準(zhǔn)和多向維度，包括目標(biāo)考評、支出評價、績效與影響評價、資源配置與資源利用效率評價、實施與管理評價。筆者認(rèn)為，作為財政分配資金的主要依據(jù)資金使用者使用資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性，績效評價應(yīng)包括對科研經(jīng)費(fèi)投入績效、科研經(jīng)費(fèi)產(chǎn)出績效、科研項目發(fā)展?jié)摿冃?、科研?jīng)費(fèi)效果績效等4個方面的評價。

5農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)支出績效評價結(jié)果的使用

5.1績效評價結(jié)果是安排農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算的依據(jù)

多年來我國財政管理實踐中缺乏對農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)支出的績效考核機(jī)制，也不重視財政資金使用效率，各農(nóng)業(yè)科研院所相互爭項目投資，但卻忽視了資金使用效率。雖然隨著市場經(jīng)濟(jì)管理體制模式的逐步建立和趨于完善，財政管理體制也發(fā)生了很大變化，但各農(nóng)業(yè)科研院所仍然抱著“財政資金是無償資金，爭取一點是一點，不用白不用”的觀念，財政資金“饑渴癥”有增無減。當(dāng)人們主要關(guān)心能夠無償使用多少財政資金，較少計較這些財政資金能夠發(fā)揮多大效益，且在沒有權(quán)威機(jī)構(gòu)追究低效甚至無效使用財政資金造成浪費(fèi)和損失責(zé)任的情況下，資金供給不足與資金使用的浪費(fèi)現(xiàn)象必然會同時存在。另外，多年來預(yù)算制度不嚴(yán)，預(yù)算編制不細(xì)，在農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)支出管理中存在一定程度的隨意性和不規(guī)范性，經(jīng)常出現(xiàn)迫于人情和權(quán)威而追加預(yù)算的現(xiàn)象，致使財政資金的使用效率不高，財政資金浪費(fèi)現(xiàn)象非常嚴(yán)重。

因此，應(yīng)將政府對各農(nóng)業(yè)科研院所科研經(jīng)費(fèi)資金安排與績效評價結(jié)果聯(lián)系起來，有利于促使各科研院所更好地根據(jù)自身情況，節(jié)約資金，降低資金使用成本，進(jìn)一步提高資金使用效率，提高科研質(zhì)量和水平，更好地服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

5.2績效評價結(jié)果是加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部管理的依據(jù)

在農(nóng)業(yè)科研工作中，政府作為委托人，科研院所作為代理人，承擔(dān)農(nóng)業(yè)科學(xué)研究和農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化的任務(wù)，由于委托-代理關(guān)系中職責(zé)不清， 造成了許多科研院所內(nèi)部管理的

混亂，在人、財、物的管理中憑經(jīng)驗進(jìn)行管理活動，管理目標(biāo)不清，通過績效評價可以反映出各科的研院所內(nèi)部管理水平，并依此建立對各院所以及具體責(zé)任人的獎懲制度，及時采取切實可行的措施提高對財政資金使用的管理水平，進(jìn)一步提高財政資金使用效率。

為了提高財政資源的宏觀配置效率，須要使用財政資金的微觀主體有效地管理和使用財政資金。因此，財政部門應(yīng)當(dāng)關(guān)注財政資金使用單位的績效評價結(jié)果，針對評價結(jié)果反映出來的問題，向資金使用單位提出改進(jìn)管理、提高效率的合理化建議。

從各科研院所實際情況來看，應(yīng)該對影響這一績效評價結(jié)果的因素進(jìn)行認(rèn)真排查，分析是哪些因素促進(jìn)或阻礙了評價結(jié)果的提高。在細(xì)致查找原因基礎(chǔ)上，認(rèn)真總結(jié)本單位在財政資金管理中存在的問題，研究解決問題的措施。同時，還應(yīng)通過對某項支出績效評價結(jié)果的剖析，舉一反三，特別是對存在問題要引以為戒。此外，還應(yīng)結(jié)合對農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)支出績效評價結(jié)果的分析，檢查本單位在整體基礎(chǔ)管理中存在的制度缺陷，制定相應(yīng)管理制度，以銳意改革的精神，通過制度安排和制度創(chuàng)新，開創(chuàng)提高財政資金使用效率的新局面。

5.3績效評價結(jié)果是各級政府分配財政資金的依據(jù)

財政資金分配的原則是“效率優(yōu)先、兼顧公平”，各級政府和農(nóng)業(yè)科研主管部門在平衡各科研院所部門預(yù)算時，可以將往年各科研院所績效評價的結(jié)果作為確定當(dāng)年預(yù)算水平的基本依據(jù)之一。為了鼓勵各科研院所更好地運(yùn)用稀缺的財政資金，按照效率優(yōu)先的原則，在安排當(dāng)年預(yù)算時，對績效評價總分較高的科研院所可以考慮安排更多資金，反之也可以考慮降低部門預(yù)算水平。

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