論未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度中的政府主導(dǎo)責(zé)任

陳翰丹　陳伯禮

〔摘要〕未成年人監(jiān)護(hù)經(jīng)歷了從家庭監(jiān)護(hù)到國(guó)家監(jiān)護(hù)的演變，國(guó)家公權(quán)力逐步介入未成年人監(jiān)護(hù)領(lǐng)域，是世界各國(guó)立法的趨勢(shì)。確定政府在未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度中的主導(dǎo)責(zé)任，對(duì)于未成年人保護(hù)具有重要作用。德國(guó)政府對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)實(shí)踐給我們提供了很好的啟示。我國(guó)的法律傳統(tǒng)和民眾意愿呼喚政府在未成年人監(jiān)護(hù)中承擔(dān)更多的責(zé)任，因此，有必要明確政府在未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)中的責(zé)任，這不僅有利于未成年人權(quán)益的保障，還有利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。

〔關(guān)鍵詞〕未成年人；國(guó)家監(jiān)護(hù)；政府責(zé)任；監(jiān)護(hù)權(quán)；監(jiān)護(hù)監(jiān)督人

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕DF4799〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-4769（2014）02-0081-06

〔作者簡(jiǎn)介〕陳翰丹，重慶大學(xué)法學(xué)院博士研究生，溫州醫(yī)科大學(xué)人文與管理學(xué)院講師；

陳伯禮，重慶大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，重慶410000。一、問(wèn)題的提出

2013年1月4日，河南蘭考縣城關(guān)鎮(zhèn)一居民樓發(fā)生火災(zāi)，“愛(ài)心媽媽”袁厲害收養(yǎng)的孩童中有7人不幸喪生，1人受傷?！?〕從表面來(lái)看，這是一次意外事故，但卻暴露了我國(guó)現(xiàn)行國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的深層次問(wèn)題。蘭考悲劇的7條孩童之命引起了公眾對(duì)國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的熱議，袁厲害會(huì)承擔(dān)怎樣的法律責(zé)任，屬于問(wèn)題的一個(gè)層面；更深一層次來(lái)看，作為收養(yǎng)這些嬰幼兒主管部門(mén)的民政局，它早就應(yīng)該依法阻止并不具備收養(yǎng)條件的袁厲害的收養(yǎng)行為?！?〕我們不禁要問(wèn)：這么多年過(guò)去了，當(dāng)這些孩子需要政府時(shí)，政府在哪里？民政部門(mén)又在哪里？

目前針對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)制度的研究，我國(guó)學(xué)術(shù)界主要集中在國(guó)外相關(guān)制度對(duì)我國(guó)的借鑒意義上，認(rèn)為國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)國(guó)家監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、國(guó)家監(jiān)督、國(guó)家代位監(jiān)護(hù)等方面有借鑒意義，也為我們?nèi)绾螒?yīng)對(duì)社會(huì)變遷和轉(zhuǎn)型期社會(huì)制度的及時(shí)重構(gòu)提供理論和實(shí)踐基礎(chǔ)。此外，學(xué)術(shù)界在研究我國(guó)現(xiàn)行未成年人監(jiān)護(hù)制度缺陷的基礎(chǔ)上，論述構(gòu)建國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的法律依據(jù)以及必要性，認(rèn)為我國(guó)應(yīng)引入國(guó)家公力機(jī)制、加強(qiáng)國(guó)家公力干預(yù)和監(jiān)督，并對(duì)我國(guó)未成人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度進(jìn)行設(shè)計(jì)。但學(xué)術(shù)界鮮有專門(mén)從行政角度研究國(guó)家監(jiān)護(hù)制度中的政府責(zé)任。在我國(guó)目前“政府主導(dǎo)”型的權(quán)力運(yùn)作模式下，民眾普遍認(rèn)為，政府對(duì)國(guó)家監(jiān)護(hù)負(fù)有不可推卸的責(zé)任，未成年人的國(guó)家監(jiān)護(hù)屬于“社會(huì)公益”領(lǐng)域，更離不開(kāi)政府這個(gè)“大管家”。因此，研究政府在未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度中的主導(dǎo)責(zé)任，具有重要的理論與實(shí)踐意義，有利于明確政府職責(zé)，保障未成年人權(quán)益。

二、未成年人監(jiān)護(hù)制度的歷史嬗變：從家庭監(jiān)護(hù)到國(guó)家監(jiān)護(hù)

從傳統(tǒng)法學(xué)角度來(lái)看，監(jiān)護(hù)制度屬于民法的范疇，每一次民法本位的演變都直接影響著監(jiān)護(hù)制度的發(fā)展方向，因此，與民法發(fā)展相對(duì)應(yīng)，未成年人監(jiān)護(hù)制度也經(jīng)歷了從家庭監(jiān)護(hù)到個(gè)人監(jiān)護(hù)再到國(guó)家監(jiān)護(hù)的演變過(guò)程。

國(guó)家監(jiān)護(hù)是二戰(zhàn)后特別是在上世紀(jì)60年代后，隨著福利國(guó)家的發(fā)展而提出來(lái)的。福利國(guó)家理念下，國(guó)家有保障公民生存權(quán)實(shí)現(xiàn)的義務(wù)。公民依法有從社會(huì)獲得基本生活條件的權(quán)利，當(dāng)公民不能從社會(huì)獲得基本生活條件時(shí)，有權(quán)依法要求國(guó)家提供基本生活條件，這是國(guó)家為保障公民的生存權(quán)所應(yīng)承擔(dān)的給付義務(wù)。國(guó)家對(duì)人權(quán)的義務(wù)分為三個(gè)層次：尊重、保護(hù)和給付；人民有權(quán)直接根據(jù)基本法的規(guī)定，請(qǐng)求國(guó)家提供特定經(jīng)濟(jì)與社會(huì)給付；國(guó)家負(fù)有提供給付的義務(wù)。參見(jiàn)龔向和等《基本權(quán)利的國(guó)家義務(wù)體系》，載《云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第1期。國(guó)家監(jiān)護(hù)是福利國(guó)家理念在兒童保護(hù)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，其目的在于明確未成年人的監(jiān)護(hù)不僅是個(gè)人或家庭的責(zé)任，而是父母、社會(huì)和國(guó)家三者共同的責(zé)任。國(guó)家通過(guò)運(yùn)用各種公權(quán)手段和社會(huì)公共機(jī)制干預(yù)和介入未成年人監(jiān)護(hù)領(lǐng)域，實(shí)踐其保護(hù)未成年人合法權(quán)益的職責(zé)。〔3〕公權(quán)力介入監(jiān)護(hù)領(lǐng)域是各國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)制度改革的趨勢(shì)，也是履行《聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利公約》要求各國(guó)承擔(dān)的給予“暫時(shí)或永久脫離家庭環(huán)境的兒童，或?yàn)槠渥畲罄娌坏迷谶@種環(huán)境中繼續(xù)生活的兒童”特別保護(hù)和協(xié)助的義務(wù)。

綜上所述，家庭監(jiān)護(hù)是人類(lèi)社會(huì)撫養(yǎng)未成年人、履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的普遍形態(tài)，在立法上應(yīng)給予充分的肯定。但是，從有效保護(hù)未成年人利益的角度來(lái)看，在充分尊重家庭自治的前提下，也應(yīng)重視國(guó)家在未成年人監(jiān)護(hù)中的作用，加強(qiáng)政府功能的發(fā)揮。從中國(guó)的歷史與現(xiàn)實(shí)來(lái)看，以家庭自治為主，鮮有公權(quán)干預(yù)，但在新形勢(shì)下，要加強(qiáng)公權(quán)力對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)的滲透，建立健全未成年人保護(hù)機(jī)制。

三、理性訴求：未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度中政府負(fù)有主導(dǎo)責(zé)任的依據(jù)

未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度在我國(guó)當(dāng)前的發(fā)展，應(yīng)以兒童的最大利益為首要考慮，堅(jiān)持“保障未成年人健康成長(zhǎng)原則”，這也是上世紀(jì)60年代以來(lái)世界各國(guó)的立法趨勢(shì)。事實(shí)上，國(guó)家對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)大體上通過(guò)法院和行政機(jī)關(guān)來(lái)完成，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府在國(guó)家公共事務(wù)中占有主導(dǎo)地位，對(duì)于未成年人的監(jiān)護(hù)也是一樣，在蘭考事件中廣大民眾首先想到的是政府應(yīng)該承擔(dān)什么樣的責(zé)任。因此，明確政府責(zé)任，對(duì)于國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的完善具有舉足輕重的作用。

所謂政府主導(dǎo)國(guó)家監(jiān)護(hù)，就是要求政府必須充當(dāng)國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的組織者和管理者，并充當(dāng)主要供款人的角色和承擔(dān)國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的最終監(jiān)護(hù)責(zé)任。從國(guó)外成熟的國(guó)家監(jiān)護(hù)制度實(shí)踐來(lái)看，國(guó)家監(jiān)護(hù)制度幾乎無(wú)一例外地是政府直接干預(yù)行為，參與主體包括有國(guó)家立法機(jī)關(guān)、法院、狹義上的政府。未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)屬于政府社會(huì)保障中的社會(huì)福利內(nèi)容，我國(guó)的具體國(guó)情與國(guó)家監(jiān)護(hù)自身的特殊性決定了政府必須主導(dǎo)國(guó)家監(jiān)護(hù)，擔(dān)負(fù)起國(guó)家監(jiān)護(hù)中的主導(dǎo)責(zé)任。

第一，政府在未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度中承擔(dān)主要責(zé)任是我國(guó)國(guó)家政權(quán)性質(zhì)的要求。從我國(guó)的政權(quán)性質(zhì)來(lái)看，我國(guó)的政府是社會(huì)主義的人民政府，是為人民服務(wù)的政府。我國(guó)《憲法》規(guī)定“婚姻、家庭、母親和兒童受?chē)?guó)家的保護(hù)”；“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病，或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”。未成年人在得不到最基本的生存保障時(shí)，國(guó)家必須提供物質(zhì)生活和精神生活所必需的福利津貼、福利設(shè)施和社會(huì)服務(wù)。由政府承擔(dān)未成年人監(jiān)護(hù)責(zé)任，是國(guó)家政權(quán)性質(zhì)的具體要求與表現(xiàn)。

第二，政府在未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度中承擔(dān)主要責(zé)任是現(xiàn)代政府職能責(zé)任的要求。為了達(dá)到社會(huì)公正，國(guó)家應(yīng)積極干涉社會(huì)生活的方方面面，形成相應(yīng)的“責(zé)任政府”。責(zé)任政府通過(guò)行政權(quán)廣泛地干預(yù)社會(huì)，為社會(huì)成員提供就業(yè)、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老金等。在這種背景下產(chǎn)生的社會(huì)福利制度包括了對(duì)未成年人的特殊保護(hù)。隨著社會(huì)的發(fā)展，公權(quán)力介入監(jiān)護(hù)領(lǐng)域，對(duì)未成年人實(shí)行國(guó)家監(jiān)護(hù)，已不是統(tǒng)治者對(duì)被統(tǒng)治者的恩賜與憐憫，而是國(guó)家和政府應(yīng)盡的一項(xiàng)職責(zé)。

第三，政府在未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度中承擔(dān)主要責(zé)任是構(gòu)建和諧社會(huì)的要求。我國(guó)的兒童福利院目前只接收孤殘兒童和查找不到父母的棄嬰，但是，隨著農(nóng)民工為主的流動(dòng)人口數(shù)量的迅猛增長(zhǎng)，在我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)，留守兒童的數(shù)量增長(zhǎng)迅速。此外，社會(huì)上還有一些特殊人群的子女，如服刑人員、吸毒人員、艾滋病患者的子女，這些兒童通常由祖父母照顧，但由于隔代監(jiān)護(hù)存在諸多問(wèn)題，這些兒童受傷害或傷害他人的案件屢有發(fā)生。由于缺乏合理的監(jiān)護(hù)和正確的管束，這部分特殊群體容易受到各種不良信息和行為的影響，極易走上犯罪的道路。因此，政府如何妥善解決并安置好這些未成年子女，對(duì)于我國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)至關(guān)重要。

第四，國(guó)家監(jiān)護(hù)的屬性決定了政府必須承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任。有學(xué)者認(rèn)為，作為監(jiān)護(hù)方式之一的國(guó)家監(jiān)護(hù)，是民事法律行為，屬于民法范疇。但是筆者認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)護(hù)履行主體、職責(zé)內(nèi)容以及責(zé)任承擔(dān)方式都是典型的公權(quán)力對(duì)監(jiān)護(hù)領(lǐng)域的滲透，是一種行政救助行為，即具有法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律的規(guī)定，在特定情況下，依職權(quán)對(duì)需要救助的行政相對(duì)人實(shí)施救助的行為。

①參見(jiàn)杜景林，盧諶《德國(guó)民法典》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999年；陳衛(wèi)佐《德國(guó)民法典》，法律出版社，2010年。

② ③參見(jiàn)《德國(guó)民法典》的相關(guān)規(guī)定。四、他山之石：德國(guó)未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)中的政府職責(zé)

（一）德國(guó)政府在未成年人監(jiān)護(hù)中的職責(zé)

根據(jù)《德國(guó)民法典》的規(guī)定，父母對(duì)未成年子女負(fù)有人身和財(cái)產(chǎn)照顧的權(quán)利和義務(wù)，但《德國(guó)民法典》通篇顯示出國(guó)家在監(jiān)護(hù)制度中的作用，充分體現(xiàn)了公權(quán)力在監(jiān)護(hù)領(lǐng)域的全面滲透。在德國(guó)，代表國(guó)家履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的主體主要有青少年福利局（簡(jiǎn)稱“少年局”）、①家庭法院等機(jī)構(gòu)。少年局是德國(guó)青少年照顧事務(wù)的政府機(jī)構(gòu)，隸屬于行政區(qū)和直轄市政府，各州、縣對(duì)口設(shè)立少年局，與分管成年人的“照顧暑”性質(zhì)相同。少年局具體負(fù)責(zé)青少年事務(wù)，是國(guó)家對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)的主體，代表國(guó)家履行監(jiān)護(hù)的實(shí)際職責(zé)。

德國(guó)少年局對(duì)兒童的監(jiān)護(hù)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，作為輔助人。少年局依父母一方的書(shū)面申請(qǐng)，在下列事務(wù)方面成為未成年人的輔助人：（1）父親身份的確定；（2）扶養(yǎng)請(qǐng)求權(quán)的主張，以及對(duì)此種請(qǐng)求權(quán)的處分；（3）若未成年人在第三人處有償?shù)玫秸樟系模o助人有權(quán)從扶養(yǎng)義務(wù)人所為的給付中向該第三人進(jìn)行清償。第二，作為官方監(jiān)護(hù)人。家庭法院必須在聽(tīng)取少年局的意見(jiàn)后，挑選監(jiān)護(hù)人。若沒(méi)有合適的人擔(dān)任獨(dú)任監(jiān)護(hù)人，少年局也可以被選任為監(jiān)護(hù)人。第三，作為監(jiān)護(hù)監(jiān)督人。監(jiān)護(hù)監(jiān)督人可在監(jiān)護(hù)人之外進(jìn)行選任。當(dāng)然，少年局也可以作為監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，若少年局系監(jiān)護(hù)人，不得被選任為監(jiān)護(hù)監(jiān)督人。第四，協(xié)助的義務(wù)。家庭法院必須在指明監(jiān)護(hù)人和監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的情況下，將監(jiān)護(hù)的命令以及人員變更和監(jiān)護(hù)的終止通知少年局。若被監(jiān)護(hù)人的慣常居所被遷至另一少年局的轄區(qū)，監(jiān)護(hù)人必須將遷居事項(xiàng)通知原慣常居所地的少年局，后者必須將遷居事項(xiàng)通知新的慣常居所地少年局。②此外，德國(guó)《兒童與青少年救助法》規(guī)定，各地少年局有委托照管兒童和對(duì)兒童采取臨時(shí)保護(hù)措施的責(zé)任。在錢(qián)財(cái)管理及監(jiān)管費(fèi)用方面，德國(guó)的規(guī)定也較為詳細(xì)。③

同時(shí)，家庭法院對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)的實(shí)現(xiàn)也起著重要的作用，無(wú)論是父母對(duì)未成年子女的照顧還是監(jiān)護(hù)人的選任，抑或是監(jiān)護(hù)人及監(jiān)護(hù)監(jiān)督人行使監(jiān)護(hù)職責(zé)的情況，都處于家庭法院的監(jiān)控和主導(dǎo)之下。同時(shí)，為更好地保障兒童權(quán)益，德國(guó)還建立了青少年事務(wù)委員會(huì)、青少年教養(yǎng)機(jī)關(guān)、醫(yī)療保護(hù)機(jī)構(gòu)等各種社會(huì)保護(hù)機(jī)構(gòu)。

（二）德國(guó)未成年人政府監(jiān)護(hù)實(shí)踐的啟示

德國(guó)政府對(duì)未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)的實(shí)踐，可以為我們提供如下啟示：第一，德國(guó)政府提倡政府和家庭之間的通力合作，以家庭為中心，政府充分發(fā)揮服務(wù)職能，用提供服務(wù)、資助的形式干預(yù)和監(jiān)管父母對(duì)子女的管束、虐待等不當(dāng)監(jiān)護(hù)行為。該模式也被稱為“家庭服務(wù)模式”?！?〕第二，國(guó)家監(jiān)護(hù)具有補(bǔ)充性。只有在父或母無(wú)遺囑指定監(jiān)護(hù)的情況下，才可能由家庭法院指定監(jiān)護(hù)，且只有在無(wú)適宜的個(gè)體監(jiān)護(hù)人或社團(tuán)監(jiān)護(hù)人的情形下，少年局才可被選任為監(jiān)護(hù)人。第三，在明確政府職責(zé)的情況下，非政府組織也廣泛參與。在德國(guó)，除了少年局等政府機(jī)構(gòu)主導(dǎo)國(guó)家監(jiān)護(hù)責(zé)任外，大量的非政府機(jī)構(gòu)也積極參與未成年人權(quán)益保護(hù)事宜。第四，國(guó)家對(duì)未成年人保護(hù)提供資金保障。在被監(jiān)護(hù)人無(wú)資財(cái)?shù)那闆r下，國(guó)庫(kù)為未成年人的國(guó)家監(jiān)護(hù)提供必要的資金。未成年人監(jiān)護(hù)的資金保障從德國(guó)的兒童院的構(gòu)成中也可見(jiàn)一斑。德國(guó)的兒童院主要分三種：一種是公立性質(zhì)的；一種是由公益組織建立的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，約占八成；還有大約一成的兒童院為公司性質(zhì)?！?〕第五，確立了監(jiān)護(hù)監(jiān)督人制度，其主要職責(zé)是協(xié)助父母和監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，對(duì)監(jiān)護(hù)人進(jìn)行監(jiān)督，向監(jiān)護(hù)法院提出護(hù)理、監(jiān)護(hù)、協(xié)助和監(jiān)察方面的建議，并向監(jiān)護(hù)法院報(bào)告上述人員的情況。

五、責(zé)任界定：我國(guó)未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度中的政府責(zé)任機(jī)制

根據(jù)《聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利公約》的規(guī)定，父母對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)承擔(dān)首要責(zé)任，但政府也應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法、行政等方面給予必要的支持和協(xié)助；當(dāng)父母監(jiān)護(hù)不稱職或侵犯未成年人合法權(quán)益時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)干預(yù)并妥善安置未成年人。據(jù)此，在借鑒德國(guó)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國(guó)應(yīng)從以下幾方面構(gòu)建未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度中的政府責(zé)任機(jī)制。

（一）國(guó)家監(jiān)護(hù)的主體

1.國(guó)家監(jiān)護(hù)的責(zé)任主體

①參見(jiàn)《民法通則》第16條的規(guī)定。我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)制度的立法主要由《民法通則》規(guī)定，國(guó)家通過(guò)居民委員會(huì)、村民委員會(huì)或民政部門(mén)履行監(jiān)護(hù)責(zé)任。①筆者認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)《城市居民委員會(huì)組織法》、《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，居民委員會(huì)與村民委員會(huì)是居民或村民的基層群眾性自治組織，其性質(zhì)為非政府社會(huì)組織，并不具有公共管理職權(quán)，不能代表政府履行國(guó)家職責(zé)，在監(jiān)護(hù)事務(wù)中應(yīng)將其認(rèn)定為政府與被監(jiān)護(hù)人之間的溝通組織。

目前，我國(guó)的民政部門(mén)是主管未成年人監(jiān)護(hù)事宜的主要行政部門(mén)。無(wú)論是從法律傳統(tǒng)還是行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置來(lái)看，民政部門(mén)在履行未成年人監(jiān)護(hù)職責(zé)上具有其他機(jī)關(guān)所沒(méi)有的監(jiān)護(hù)經(jīng)驗(yàn)；此外，將民政部門(mén)作為監(jiān)護(hù)人，有利于對(duì)孤兒院、福利院以及其他各類(lèi)救助機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理，充分利用各類(lèi)資源。民政部門(mén)可通過(guò)行政委托的方式，將各地兒童福利院等社會(huì)福利機(jī)構(gòu)作為監(jiān)護(hù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。但目前在我國(guó)民政部門(mén)內(nèi)部，沒(méi)有正式機(jī)構(gòu)主管未成年人監(jiān)護(hù)事務(wù)，為了實(shí)現(xiàn)未成年人的監(jiān)護(hù)，需要扶養(yǎng)、教育、戶籍、醫(yī)療等多個(gè)方面的工作相互協(xié)調(diào)和配合，因此，應(yīng)在民政部門(mén)的系統(tǒng)中設(shè)置“青少年事務(wù)局”，為孤兒等需要國(guó)家監(jiān)護(hù)的未成年人提供保護(hù)。

2.國(guó)家監(jiān)護(hù)的對(duì)象

我國(guó)通過(guò)民政部門(mén)全額撥款給兒童福利院，由福利院具體實(shí)施國(guó)家監(jiān)護(hù)事宜。目前兒童福利院主要收容無(wú)依無(wú)靠或者無(wú)人撫養(yǎng)的孤兒、棄嬰和殘疾兒童。筆者認(rèn)為，國(guó)家監(jiān)護(hù)對(duì)象首先是孤兒、棄嬰和殘疾兒童，這是一種法定監(jiān)護(hù)，是政府為維護(hù)和保障孤殘兒童的生存權(quán)、受保護(hù)權(quán)、發(fā)展權(quán)和參與權(quán)必須承擔(dān)的責(zé)任。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和綜合國(guó)力的加強(qiáng)，我國(guó)應(yīng)逐步擴(kuò)大享受?chē)?guó)家監(jiān)護(hù)的未成年人范圍，具體應(yīng)包括遭受?chē)?yán)重家庭虐待的兒童、農(nóng)村留守兒童、服刑人員的未成年人子女等。

（二） 政府在未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)中的責(zé)任

1.承擔(dān)未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)責(zé)任

我國(guó)未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)的主要途徑可以通過(guò)民政局設(shè)立未成年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)，國(guó)家財(cái)政撥款建立的兒童福利院是政府履行監(jiān)護(hù)職責(zé)最常態(tài)的機(jī)構(gòu)。心理學(xué)家認(rèn)為，家庭照顧模式更有利于兒童身心健康，因此，世界各國(guó)都大力提倡用家庭寄養(yǎng)代替?zhèn)鹘y(tǒng)養(yǎng)育機(jī)構(gòu)養(yǎng)育。我國(guó)也不例外。目前，各地兒童福利院往往把部分未成年人委托給家庭寄養(yǎng)，但“寄養(yǎng)”不同于“收養(yǎng)”，它是在不變更監(jiān)護(hù)權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行，寄養(yǎng)兒童進(jìn)入家庭寄養(yǎng)后，由寄養(yǎng)家庭負(fù)責(zé)養(yǎng)育，但政府給予他們生活、醫(yī)療與教育費(fèi)用。因此，從根本上說(shuō)，監(jiān)護(hù)關(guān)系此時(shí)仍然未發(fā)生改變，監(jiān)護(hù)權(quán)仍然屬于國(guó)家，如遇到有親生父母認(rèn)領(lǐng)或有家庭領(lǐng)養(yǎng)、發(fā)現(xiàn)寄養(yǎng)家庭有傷害寄養(yǎng)兒童的行為等情形時(shí)，福利院有權(quán)隨時(shí)終止協(xié)議。對(duì)于服刑人員的未成年人子女，法院在對(duì)他們的監(jiān)護(hù)人進(jìn)行刑事判決時(shí)，應(yīng)當(dāng)妥善安排被判刑人員未成年子女的監(jiān)護(hù)事宜（指定監(jiān)護(hù)人）。在必要時(shí)，可以將服刑人員的未成年子女納入國(guó)家監(jiān)護(hù)范圍，山西省陽(yáng)泉市社會(huì)福利院就曾將服刑人員的子女納入國(guó)家扶養(yǎng)范圍。

對(duì)于農(nóng)村留守兒童，國(guó)家可以委托寄宿學(xué)校承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任，祖父母或其他親朋配合學(xué)校工作。國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村中小學(xué)寄宿學(xué)校的建設(shè)，完善寄宿學(xué)校學(xué)習(xí)、教育、醫(yī)療、心理等各方面的制度，實(shí)行專人管理，保障留守兒童的安全、學(xué)習(xí)和生活，避免隔代監(jiān)護(hù)、親朋監(jiān)護(hù)產(chǎn)生的未成年人心理問(wèn)題。

若父母或者其他監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或侵害被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益，經(jīng)教育仍不改的，相關(guān)人員或者單位可依法向人民法院申請(qǐng)，撤銷(xiāo)其監(jiān)護(hù)人的資格，并依法另行確定監(jiān)護(hù)人。但在人民法院撤銷(xiāo)不稱職的監(jiān)護(hù)人后，民政部門(mén)應(yīng)及時(shí)解決未成年人的監(jiān)護(hù)問(wèn)題，通過(guò)社會(huì)福利院或家庭寄養(yǎng)等方式解決被監(jiān)護(hù)人的養(yǎng)育問(wèn)題。

民政部門(mén)在必要時(shí)承擔(dān)監(jiān)護(hù)監(jiān)督人角色。不論是在大陸法系國(guó)家還是英美法系國(guó)家，設(shè)立監(jiān)護(hù)監(jiān)督人已經(jīng)成為監(jiān)護(hù)制度發(fā)展的趨勢(shì)，其目的在于監(jiān)督監(jiān)護(hù)人是否履行或者是否恰當(dāng)履行了監(jiān)護(hù)職責(zé)。在國(guó)家監(jiān)護(hù)中，更應(yīng)該確立監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的法律地位，這一做法既有利于避免被監(jiān)護(hù)人受到行政權(quán)力的侵害，又有利于未成年人合法權(quán)益的保障。民政部門(mén)作為監(jiān)護(hù)監(jiān)督人主要適用于如下情形：一是監(jiān)督兒童福利院及寄養(yǎng)家庭的養(yǎng)育情況；二是父母或者其他監(jiān)護(hù)人有侵害被監(jiān)護(hù)未成年人的合法權(quán)益，但還不需要取消其監(jiān)護(hù)權(quán)的情形；三是未成年人的監(jiān)護(hù)人有嚴(yán)重違法犯罪活動(dòng)、吸毒、賭博等惡習(xí)經(jīng)教育不改的或有嚴(yán)重惡性疾病的。

總之，我國(guó)應(yīng)賦予民政部門(mén)行政執(zhí)法地位，負(fù)責(zé)未成年人監(jiān)護(hù)的管理、監(jiān)督，形成統(tǒng)一的、從上至下的有效政府公權(quán)力服務(wù)體系。民政部門(mén)的青少年保護(hù)機(jī)構(gòu)應(yīng)建立未成年人監(jiān)護(hù)狀況的信息反饋機(jī)制，委派專職監(jiān)督員監(jiān)督所屬轄區(qū)內(nèi)的未成年人監(jiān)護(hù)狀況，并有權(quán)選定未成年人的近親屬、鄰居等作為監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，向監(jiān)護(hù)監(jiān)督人發(fā)放適量報(bào)酬；在為未成年人重新選定監(jiān)護(hù)人之前，具有建議權(quán)和臨時(shí)監(jiān)護(hù)權(quán)。

2.依法啟動(dòng)國(guó)家監(jiān)護(hù)程序

明確國(guó)家監(jiān)護(hù)的提起程序，有利于國(guó)家監(jiān)護(hù)的實(shí)現(xiàn)。第一，對(duì)于流浪兒童、無(wú)依無(wú)靠且無(wú)人撫養(yǎng)的孤兒、棄嬰、殘疾兒童，應(yīng)由發(fā)現(xiàn)地公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)送戶口所在地公安機(jī)關(guān)，戶口所在地公安機(jī)關(guān)應(yīng)幫助未成年人查找監(jiān)護(hù)人，對(duì)于查找不到監(jiān)護(hù)人的未成年人，戶口所在地公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照相關(guān)法律規(guī)定啟動(dòng)國(guó)家監(jiān)護(hù)程序；對(duì)于查找不到戶口地的未成年人，應(yīng)將發(fā)現(xiàn)地作為戶口所在地，以免發(fā)生未成年人無(wú)法獲得國(guó)家保障的情況。第二，無(wú)依無(wú)靠且無(wú)人撫養(yǎng)的孤兒和殘疾兒童也可由未成年人本人、未成年人所在地居民委員會(huì)、村民委員會(huì)通過(guò)所在地的民政部門(mén)向法院提出申請(qǐng)，及時(shí)將其納入國(guó)家監(jiān)護(hù)并確認(rèn)監(jiān)護(hù)人。第三，民政部門(mén)、公安機(jī)關(guān)在執(zhí)行職務(wù)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)未成年人正處于監(jiān)護(hù)不力或者監(jiān)護(hù)缺位狀態(tài)時(shí)，負(fù)有向民政部門(mén)所設(shè)的未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)提出建議，由未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)根據(jù)具體情況設(shè)立監(jiān)護(hù)監(jiān)督人或者向法院提起國(guó)家代位監(jiān)護(hù)的申請(qǐng)，在重新確定未成年人監(jiān)護(hù)人之前，暫時(shí)由兒童福利機(jī)構(gòu)照顧。法院受理監(jiān)護(hù)權(quán)轉(zhuǎn)移案件，可按民事訴訟特別程序進(jìn)行，裁定生效后，未成年人的監(jiān)護(hù)權(quán)將發(fā)生暫時(shí)或者永久轉(zhuǎn)移。

值得注意的是，對(duì)于有過(guò)錯(cuò)的監(jiān)護(hù)人，發(fā)生國(guó)家代位監(jiān)護(hù)之后，父母與子女之間基于血緣產(chǎn)生的關(guān)系并不改變，子女成年后對(duì)父母的贍養(yǎng)義務(wù)、相互之間繼承財(cái)產(chǎn)的權(quán)利均不發(fā)生改變，父母須向法院支付子女的生活和教育費(fèi)用，由法院轉(zhuǎn)交承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)的第三人或者有資格的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)；若父母無(wú)力負(fù)擔(dān)，可以酌情減免。在國(guó)家代位監(jiān)護(hù)期間，若未成年人的法定監(jiān)護(hù)人具備為未成年子女提供適宜的監(jiān)護(hù)條件或威脅未成年人健康成長(zhǎng)的因素消失，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)、法院核實(shí)并詢問(wèn)未成年人個(gè)人的意見(jiàn)后，可恢復(fù)法定監(jiān)護(hù)權(quán)。

3.完善國(guó)家監(jiān)護(hù)資金保障機(jī)制

充足的資金是國(guó)家監(jiān)護(hù)實(shí)現(xiàn)的根本保障。若缺乏資金，未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度也就無(wú)從談起。由于資源和財(cái)政劃撥方式等的限制，寄養(yǎng)經(jīng)費(fèi)的比例逐年提高，目前，我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)的資金仍無(wú)法滿足需求。因此，我們一方面應(yīng)加大政府的主導(dǎo)作用，撥付足夠的專項(xiàng)資金及其他資源，提供有效的服務(wù)、足夠的設(shè)施和人員；另一方面，為彌補(bǔ)政府能力的局限，還要廣泛吸納社會(huì)力量介入未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)事業(yè)，如充分挖掘基層福利資源，調(diào)動(dòng)社團(tuán)、企業(yè)以及個(gè)人力量投入到孤殘兒童的寄養(yǎng)事業(yè)，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。

4.制定未成年人監(jiān)護(hù)法律法規(guī)

政府在國(guó)家監(jiān)護(hù)中起主導(dǎo)作用，這是世界各國(guó)的通例，主要體現(xiàn)在監(jiān)護(hù)、監(jiān)督、法律、資金與評(píng)估等多個(gè)方面。我國(guó)政府雖然不斷加強(qiáng)兒童權(quán)利的保護(hù)，并先后出臺(tái)了《未成年人保護(hù)法》、《收養(yǎng)法》以及《家庭寄養(yǎng)管理暫行辦法》等一系列法律法規(guī)，但至今未形成完整的法律服務(wù)體系，從而使我國(guó)未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度的發(fā)展缺乏整體規(guī)劃，不利于進(jìn)一步開(kāi)展相關(guān)工作。因此，我國(guó)應(yīng)逐步完善未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)的條件、操作流程等內(nèi)容作出系統(tǒng)、具體的規(guī)定，使之更具有實(shí)際操作性。

（三）未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度中的法律責(zé)任

分析未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度中各方的法律責(zé)任承擔(dān)情況，是為了明確民政部門(mén)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，從而更好地保護(hù)被監(jiān)護(hù)人、監(jiān)護(hù)人和第三人的合法權(quán)益，也有利于責(zé)任的實(shí)現(xiàn)和社會(huì)的穩(wěn)定。

1.未成年人對(duì)第三人侵權(quán)的法律責(zé)任

國(guó)家監(jiān)護(hù)中因未成年人的侵權(quán)行為產(chǎn)生的法律責(zé)任由民政部門(mén)承擔(dān)。未成年人有財(cái)產(chǎn)的，可先從其財(cái)產(chǎn)中支付，民政部門(mén)承擔(dān)補(bǔ)充賠償責(zé)任，只有當(dāng)未成年人的財(cái)產(chǎn)不足以賠償時(shí)，由民政部門(mén)對(duì)差額部分承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任。但是，民政部門(mén)作為特殊性質(zhì)的監(jiān)護(hù)人，承擔(dān)的責(zé)任只能是行政賠償責(zé)任。因?yàn)槲覈?guó)《國(guó)家賠償法》第2條指出國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)，有侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有獲得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)造成他人損害的，都適用《國(guó)家賠償法》，不再適用《民法通則》第121條的規(guī)定。民政部門(mén)及其委托的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，是國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的方式之一，產(chǎn)生的賠償責(zé)任屬于行政賠償?shù)姆秶?/p>

2.第三人對(duì)未成年人侵權(quán)的法律責(zé)任

第三人侵犯未成年人權(quán)益時(shí)主要包括以下兩類(lèi)情形：一是國(guó)家監(jiān)護(hù)人已經(jīng)適當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，此時(shí)由第三人獨(dú)自承擔(dān)民事賠償責(zé)任，第三人的侵權(quán)行為構(gòu)成犯罪的，承擔(dān)刑事責(zé)任；二是第三人的侵權(quán)行為是造成未成年人合法權(quán)益損害的直接或主要原因，而國(guó)家監(jiān)護(hù)人不當(dāng)監(jiān)護(hù)是造成未成年人合法權(quán)益受損的次要原因的，此時(shí)，第三人承擔(dān)主要賠償責(zé)任，民政部門(mén)承擔(dān)補(bǔ)充行政賠償責(zé)任。

3.國(guó)家監(jiān)護(hù)人對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)不當(dāng)?shù)姆韶?zé)任

若未成年人的合法權(quán)益受損的直接原因或者主要原因是由于國(guó)家監(jiān)護(hù)人不履行或者不當(dāng)履行監(jiān)護(hù)責(zé)任的，則由民政部門(mén)對(duì)未成年人承擔(dān)行政賠償責(zé)任；民政部門(mén)賠償后，依法有權(quán)向主觀上有故意或重大過(guò)失的國(guó)家工作人員、受委托的組織或個(gè)人追償。若組織或個(gè)人構(gòu)成犯罪的，承擔(dān)刑事責(zé)任。需要特別指出的是，民政部門(mén)所承擔(dān)的責(zé)任包括兒童福利機(jī)構(gòu)、寄養(yǎng)家庭所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。兒童福利機(jī)構(gòu)是一個(gè)國(guó)家財(cái)政撥款的事業(yè)單位，是受民政部門(mén)委托并依法履行承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任的實(shí)體單位，由民政部門(mén)承擔(dān)責(zé)任有利于保障賠償責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，也不至于讓兒童福利機(jī)構(gòu)因賠償而陷入無(wú)法經(jīng)營(yíng)的困境。寄養(yǎng)家庭代為履行兒童福利機(jī)構(gòu)的職責(zé)，實(shí)際上也是履行國(guó)家的監(jiān)護(hù)職責(zé)，因此，由民政部門(mén)承擔(dān)法律責(zé)任也符合法理。但是，如上所述，若其工作人員、受委托的組織或個(gè)人有故意、重大過(guò)失的，也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

對(duì)于上述情況中發(fā)生的民事責(zé)任和行政責(zé)任交叉的情況該如何處理，目前國(guó)內(nèi)各界并未達(dá)成一致意見(jiàn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，依據(jù)訴權(quán)自由處分的原則，原告有權(quán)選擇以何種形式起訴，具體有以下三種選擇：先民事訴訟，后行政訴訟；先行政訴訟，后民事訴訟；同時(shí)提起行政訴訟和民政訴訟?！?〕而另外一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，根據(jù)《國(guó)家賠償法》第14條的規(guī)定應(yīng)先由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任，然后可以依法向民事侵權(quán)行為人追償，但是這種追償制度只能適用于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，即只能要求主觀上有故意或重大過(guò)失的工作人員或者受委托的組織或者個(gè)人承擔(dān)部分或全部賠償責(zé)任。換言之，該追償規(guī)定并不能夠適用于上述主體以外的其他共同侵權(quán)人。因此，建議修改《國(guó)家賠償法》，完善國(guó)家賠償中的追償制度?！?〕通過(guò)比較這兩種觀點(diǎn)后，筆者傾向于后者，認(rèn)為它能夠最大限度地維護(hù)受害人權(quán)益，使責(zé)任的實(shí)現(xiàn)更有財(cái)政保障，也避免了賠償責(zé)任相互推諉情況的出現(xiàn)。

六、結(jié)論

在福利國(guó)家理念下，國(guó)家公權(quán)力逐步介入未成年人監(jiān)護(hù)領(lǐng)域，是世界各國(guó)立法的趨勢(shì)，強(qiáng)化我國(guó)政府在國(guó)家監(jiān)護(hù)制度中的主導(dǎo)作用是大勢(shì)所趨。一個(gè)國(guó)家如何對(duì)待孤殘兒童，反映了該國(guó)的道德責(zé)任底線與社會(huì)福利水平，目前我國(guó)在這方面尚存許多不足之處。中共十八大和十八屆三中全會(huì)均強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》更是明確提出“健全農(nóng)村留守兒童、婦女、老年人關(guān)愛(ài)服務(wù)體系，健全殘疾人權(quán)益保障、困境兒童分類(lèi)保障制度”。因此，為充分保障孤殘兒童的權(quán)益，我們應(yīng)進(jìn)一步完善政府主導(dǎo)、民政牽頭、部門(mén)負(fù)責(zé)、社會(huì)參與的未成年人保護(hù)機(jī)制；明確國(guó)家監(jiān)護(hù)責(zé)任，充分發(fā)揮政府服務(wù)職能，構(gòu)建未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度。未成年國(guó)家監(jiān)護(hù)責(zé)任制度的完善，有利于我國(guó)人權(quán)的保障和社會(huì)的發(fā)展，有利于中華民族偉大復(fù)興夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)。

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〔5〕佚名.探訪德國(guó)兒童院：“給孩子一個(gè)良好的成長(zhǎng)環(huán)境”〔EB/OL〕.http：//edu.010lf.com/system/2013/01/23/010316757.shtml.2013-01-23.

〔6〕王霖華.與民事?lián)p害賠償責(zé)任混合的行政不作為損害賠償規(guī)則探微〔J〕.法律適用，2008，（9）：31-33.

〔7〕張紅.行政賠償責(zé)任與民事賠償責(zé)任之關(guān)系及其處理〔J〕.政法論壇，2005，（2）：13-18.

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