積極作為 勇于擔(dān)當(dāng)扎實(shí)推進(jìn)依法治草護(hù)草進(jìn)程

文│馬有祥（農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心主任）

黨的十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），明確提出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)和原則，對(duì)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法做出了全面部署，對(duì)加強(qiáng)法制工作隊(duì)伍建設(shè)、加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)提出了明確要求。各級(jí)草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)要認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹《決定》精神，牢固樹立依法行政、規(guī)范執(zhí)法的理念，認(rèn)真做好草原執(zhí)法監(jiān)督工作，積極推進(jìn)依法治草護(hù)草進(jìn)程。

一、草原執(zhí)法監(jiān)督工作取得顯著成效

1.草原執(zhí)法監(jiān)督工作的氛圍有了新改善。近年來，各級(jí)草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)把開展草原普法宣傳作為一項(xiàng)重要任務(wù)，通過舉辦草原普法宣傳月、送法下鄉(xiāng)等活動(dòng)，充分利用報(bào)刊、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等主流媒體，深入宣傳草原法律法規(guī)和草原生態(tài)保護(hù)政策，積極為草原執(zhí)法監(jiān)督工作創(chuàng)造良好的輿論氛圍。通過廣泛深入開展草原普法宣傳，各級(jí)黨委政府和相關(guān)部門對(duì)草原的重視程度有了明顯提高，對(duì)草原執(zhí)法監(jiān)督工作有了更多的關(guān)注和支持；相關(guān)企業(yè)的法制觀念進(jìn)一步增強(qiáng)，在草原上從事開發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)自覺遵守草原法律規(guī)定的主動(dòng)性不斷提高；農(nóng)牧民群眾遵法守法意識(shí)顯著增強(qiáng)，依法維護(hù)自身權(quán)益、依法保護(hù)和合理利用草原的自覺性明顯提高。目前，社會(huì)各界關(guān)心、關(guān)注、關(guān)愛草原生態(tài)保護(hù)的氛圍日益濃厚，草原執(zhí)法監(jiān)督工作的社會(huì)環(huán)境不斷改善，群眾基礎(chǔ)更加牢固。

2.草原執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)取得新進(jìn)展。一是草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍不斷壯大。截至2014年6月底，全國(guó)縣級(jí)以上草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)達(dá)到914個(gè)，監(jiān)理人員9839人，機(jī)構(gòu)數(shù)量比2012年增加了60個(gè)，人員數(shù)量增加了1376人。二是草原執(zhí)法人員素質(zhì)明顯提升。

各地通過強(qiáng)化執(zhí)法培訓(xùn)，執(zhí)法人員規(guī)范執(zhí)法的能力有了明顯提高。從開展專項(xiàng)執(zhí)法檢查和執(zhí)法案卷評(píng)查的情況看，各地執(zhí)法程序日趨嚴(yán)謹(jǐn)，執(zhí)法文書更加規(guī)范。三是執(zhí)法裝備條件有所改善。各地積極爭(zhēng)取、整合項(xiàng)目資金，不斷改善地、縣兩級(jí)草原執(zhí)法裝備條件，基層草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)執(zhí)法能力有了明顯提升。四是草原管護(hù)員隊(duì)伍建設(shè)初具規(guī)模。實(shí)施草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩氖^(qū)搶抓機(jī)遇，積極推進(jìn)草原管護(hù)員隊(duì)伍建設(shè)。目前，全國(guó)已有草原管護(hù)員近9萬人，成為各級(jí)草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)強(qiáng)化基層草原監(jiān)管工作的重要補(bǔ)充力量。

◎農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心主任馬有祥赴基層調(diào)研

3.依法查處草原違法犯罪案件取得新成效。近兩年，各地以《最高人民法院關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱草原司法解釋）出臺(tái)為契機(jī)，不斷加大草原執(zhí)法監(jiān)督力度，依法查處各類破壞草原的違法犯罪行為。一是打擊涉嫌犯罪案件不手軟。2013年，各地共向司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件279起，同比提高了1.23倍；2014年上半年，各地共移送涉嫌犯罪案件330起，比2013年全年移送案件數(shù)量多51起。二是查處行政違法案件更有力。2013年，全國(guó)共查處各類草原違法案件18767起，比2012年增加了707起，立案率和結(jié)案率分別提高1.0和0.6個(gè)百分點(diǎn)。三是南方草原執(zhí)法工作有突破。貴州、云南等南方省區(qū)的草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)認(rèn)真履職，積極作為，在查處草原違法案件方面實(shí)現(xiàn)了零的突破。

4.推動(dòng)草原行政執(zhí)法與刑事司法銜接取得新突破。草原司法解釋出臺(tái)后，各地采取多種方式深入開展宣傳，不斷強(qiáng)化與司法機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，在推動(dòng)建立草原行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制方面取得了不少突破。如黑龍江富裕縣、杜蒙縣和遼寧彰武縣的草原行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)建立了聯(lián)系工作制度和聯(lián)合辦案模式。寧夏中寧縣依托檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)“兩法銜接”信息共享平臺(tái)，對(duì)符合立案條件的案件及時(shí)進(jìn)行網(wǎng)上錄入，確保了涉嫌犯罪案件的順利移送。新疆烏蘇市出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法相銜接工作的若干規(guī)定》，明確了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在涉嫌犯罪案件移送環(huán)節(jié)的相關(guān)責(zé)任。隨著草原行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的逐步建立和完善，司法機(jī)關(guān)懲治草原犯罪行為的作用得到了有效發(fā)揮，草原行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)共同打擊草原違法犯罪行為的局面初步形成。

5.草原征占用審核審批管理水平有了新提高。近兩年，各級(jí)草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)主動(dòng)加強(qiáng)與國(guó)土等相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，不斷規(guī)范草原征占用審核審批程序。內(nèi)蒙古、甘肅、新疆、寧夏、西藏等省區(qū)由省級(jí)人民政府出臺(tái)文件，或者由農(nóng)牧廳與國(guó)土廳聯(lián)合發(fā)文，明確提出未經(jīng)草原行政主管部門審核同意，國(guó)土資源部門不得辦理草原征占用審批手續(xù)。吉林省、四川阿壩州推動(dòng)當(dāng)?shù)貒?guó)土部門將使用草原審核同意書納入建設(shè)用地審批報(bào)件清單。黑龍江省探索建立了約談制度，由省草原監(jiān)理總站對(duì)非法占用草原問題突出的地區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行約談，督促限期整改非法占用草原行為。隨著各項(xiàng)工作的跟進(jìn)，一些地方的國(guó)土資源管理部門開始主動(dòng)要求占地單位先到草原部門辦理手續(xù)，用地企業(yè)依法征占用草原的法律意識(shí)明顯增強(qiáng)，不少企業(yè)主動(dòng)辦理手續(xù)。

◎農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心主任馬有祥赴基層聯(lián)系點(diǎn)調(diào)研

二、草原執(zhí)法監(jiān)督工作面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

1.草原法律法規(guī)體系已初具架構(gòu)，但修釋的任務(wù)依然艱巨。

目前，我國(guó)已初步形成了由《草原法》、草原司法解釋、《草原防火條例》以及13部地方性法規(guī)、4部農(nóng)業(yè)部規(guī)章和11部地方政府規(guī)章組成的草原法律法規(guī)體系，為依法開展草原執(zhí)法監(jiān)督工作提供了有力的法律保障。但同時(shí)，草原法律法規(guī)不健全、不完善的問題依然突出。草原確權(quán)承包、基本草原保護(hù)、草原征占用管理、草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎匾贫冗€不夠具體和完善；南方各省區(qū)尚未結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定出臺(tái)配套的地方性法規(guī)；守法成本高、違法成本低的問題還很突出。通過制法、修法、釋法等措施進(jìn)一步完善草原法律法規(guī)和各項(xiàng)制度的任務(wù)還十分繁重。

2.草原戰(zhàn)略地位得到明顯提升，但堅(jiān)守草原生態(tài)紅線的任務(wù)依然艱巨。黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)提高到五位一體總布局的戰(zhàn)略高度，十八屆三中全會(huì)又明確提出要加快生態(tài)文明制度建設(shè)。草原作為我國(guó)陸地面積最大的綠色生態(tài)屏障，是生態(tài)文明建設(shè)主陣地。隨著生態(tài)文明建設(shè)不斷推向深入，草原在生態(tài)文明建設(shè)中的戰(zhàn)略地位也得到顯著提升。但目前，一些地方長(zhǎng)期以來對(duì)草原重利用輕保護(hù)、把草原視為荒地等觀念還沒有得到根本扭轉(zhuǎn)，隨意侵占草原、把草原劃定為未利用地或宜林地、在草原上實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡和植樹造林項(xiàng)目等問題十分突出。此外，城鎮(zhèn)化發(fā)展擠占包括草原在內(nèi)的農(nóng)村土地問題日益突出，設(shè)施農(nóng)牧業(yè)向草原牧區(qū)進(jìn)軍的趨勢(shì)日益顯現(xiàn)，堅(jiān)守草原生態(tài)紅線面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

3.草原司法解釋的震懾和懲戒作用開始顯現(xiàn)，但打擊草原違法犯罪行為的任務(wù)依然艱巨。草原司法解釋的頒布出臺(tái)，明確了破壞草原資源刑事案件的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)，為依法打擊草原違法犯罪行為提供了有力武器。草原司法解釋出臺(tái)后，各地不斷加大對(duì)涉嫌犯罪案件的移送力度，一大批破壞草原的犯罪嫌疑人受到了法律的嚴(yán)懲。但同時(shí)，我們也要清醒地看到，近年來非法開墾草原、非法征占用草原等行為屢禁不止，案件數(shù)量居高不下，各地普遍存在執(zhí)法人員不足、裝備落后、經(jīng)費(fèi)短缺等困難，行政干預(yù)執(zhí)法和司法問題在一些地方還比較突出，對(duì)草原違法犯罪行為做到應(yīng)查盡查，還面臨不少困難和問題。

4.草原執(zhí)法隊(duì)伍不斷壯大，但進(jìn)一步提高能力水平的任務(wù)依然艱巨。

近年來，各級(jí)抓住機(jī)遇，積極推進(jìn)草原監(jiān)理體系建設(shè)，草原執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)一步充實(shí)和壯大，全國(guó)已形成了一支近萬人的草原執(zhí)法隊(duì)伍，成為依法保護(hù)草原、維護(hù)農(nóng)牧民合法權(quán)益的重要力量。但同時(shí)，草原執(zhí)法隊(duì)伍中法律專業(yè)人員相對(duì)較少，執(zhí)法人員程序意識(shí)不強(qiáng)、執(zhí)法技能不足的問題在一些地方還很突出，草原執(zhí)法與農(nóng)業(yè)其他行業(yè)執(zhí)法相比，還存在不小的差距。當(dāng)前，國(guó)家對(duì)依法行政、規(guī)范執(zhí)法的要求越來越高，追究執(zhí)法機(jī)關(guān)不作為、亂作為法律責(zé)任的力度越來越大。進(jìn)一步強(qiáng)化草原執(zhí)法人員培訓(xùn)，增強(qiáng)執(zhí)法人員規(guī)范執(zhí)法意識(shí)，提高執(zhí)法能力和水平，還需要付出不懈努力。

5.草原生態(tài)明顯恢復(fù)，但強(qiáng)化禁牧和草畜平衡監(jiān)管的任務(wù)依然艱巨。

國(guó)家自2011年實(shí)施草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咭詠?，各地通過落實(shí)禁牧和草畜平衡制度，積極轉(zhuǎn)變草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式，有效減輕了天然草原的放牧壓力，草原生態(tài)得到明顯恢復(fù)。據(jù)監(jiān)測(cè)，2013年全國(guó)重點(diǎn)天然草原的平均牲畜超載率為16.8%，比2011年下降了11.2個(gè)百分點(diǎn)；綜合植被蓋度達(dá)到54.2%，較2011年提高3.2個(gè)百分點(diǎn)。但目前，一些地方補(bǔ)獎(jiǎng)資金發(fā)放與落實(shí)禁牧和草畜平衡任務(wù)脫節(jié)，禁牧和草畜平衡制度落實(shí)不到位、執(zhí)法監(jiān)管不到位的問題還很突出。進(jìn)一步強(qiáng)化禁牧和草畜平衡監(jiān)管，確保兩項(xiàng)制度得到落實(shí)的任務(wù)依然繁重和艱巨。

三、抓住機(jī)遇，努力推動(dòng)草原執(zhí)法監(jiān)督工作再上新臺(tái)階

1.加快推進(jìn)草原確權(quán)承包，打牢草原執(zhí)法監(jiān)督工作基礎(chǔ)。明確草原權(quán)屬，落實(shí)草原承包，是開展草原執(zhí)法工作的重要基礎(chǔ)。目前，國(guó)家正在推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。各地要未雨綢繆，提前介入，加大與相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，認(rèn)真做好草原確權(quán)登記頒證工作，進(jìn)一步明確草原地類屬性和權(quán)屬，為做好草原執(zhí)法監(jiān)督工作奠定基礎(chǔ)。要進(jìn)一步落實(shí)和完善草原承包經(jīng)營(yíng)制，明確草原承包者權(quán)利和義務(wù)，調(diào)動(dòng)草原承包者依法保護(hù)與合理利用草原的積極性。

◎農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心主任馬有祥調(diào)研草原保護(hù)建設(shè)情況

2.深入宣傳實(shí)施草原司法解釋，加大草原違法犯罪行為查處力度。要繼續(xù)深入宣傳草原司法解釋，突出宣傳重點(diǎn)，強(qiáng)化對(duì)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)工作人員和相關(guān)企業(yè)的宣傳；創(chuàng)新宣傳形式，注重通過對(duì)重大典型案件的通報(bào)曝光，開展警示宣傳教育。不斷強(qiáng)化執(zhí)法檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)案件線索，集中力量進(jìn)行查處。對(duì)涉嫌犯罪的案件，要及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。進(jìn)一步加強(qiáng)與司法機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，推動(dòng)建立和完善草原行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制，充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)在打擊草原違法犯罪行為方面的優(yōu)勢(shì)和作用，努力遏制草原違法犯罪行為高發(fā)的勢(shì)頭。

3.認(rèn)真落實(shí)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?，切?shí)強(qiáng)化禁牧和草畜平衡監(jiān)管。草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呤瞧駠?guó)家在草原牧區(qū)投資規(guī)模最大、覆蓋面最廣、農(nóng)牧民受益最多的一項(xiàng)政策。落實(shí)禁牧和草畜平衡制度，是確保這項(xiàng)政策順利實(shí)施并取得實(shí)效的關(guān)鍵。加強(qiáng)禁牧和草畜平衡監(jiān)管，是各級(jí)草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)。各級(jí)草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)要認(rèn)真履行職責(zé)，積極創(chuàng)新工作方法，進(jìn)一步加大禁牧和草畜平衡執(zhí)法監(jiān)管力度，及時(shí)查處和糾正違反禁牧和草畜平衡規(guī)定的行為，確保草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呷〉脤?shí)效。

4.強(qiáng)化草原征占用管理，規(guī)范草原植被恢復(fù)費(fèi)征收使用。要進(jìn)一步加強(qiáng)與發(fā)改、國(guó)土等部門的溝通協(xié)調(diào)，及時(shí)掌握建設(shè)項(xiàng)目使用草原的情況，提前介入項(xiàng)目用地預(yù)審。對(duì)未批先占、未審先批等違法行為，要依法嚴(yán)肅查處，涉嫌犯罪的，要及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)。進(jìn)一步強(qiáng)化和規(guī)范草原植被恢復(fù)費(fèi)征收工作，不得隨意減收、免收草原植被恢復(fù)費(fèi)，切實(shí)做到應(yīng)收盡收。要按規(guī)定用途合理使用草原植被恢復(fù)費(fèi)，不得截留、挪用，確保草原植被恢復(fù)費(fèi)取之于草、用之于草。

5.加強(qiáng)草原執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，不斷提高草原執(zhí)法監(jiān)督能力與水平。

各地要按照“機(jī)構(gòu)設(shè)置合理、隊(duì)伍結(jié)構(gòu)優(yōu)化、設(shè)施裝備齊全、執(zhí)法監(jiān)督有力”的目標(biāo)要求，積極爭(zhēng)取各級(jí)政府和相關(guān)部門的重視和支持，加快推進(jìn)草原監(jiān)理體系建設(shè)。進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)草原執(zhí)法人員的培訓(xùn)，不斷提高草原執(zhí)法人員的能力和水平。進(jìn)一步強(qiáng)化草原管護(hù)員隊(duì)伍建設(shè)，積極創(chuàng)新草原管護(hù)員聘用和管理方式，推動(dòng)建立半專業(yè)化的草原管護(hù)員隊(duì)伍，切實(shí)發(fā)揮其管護(hù)草原的作用。加強(qiáng)草原執(zhí)法隊(duì)伍作風(fēng)建設(shè)，密切聯(lián)系群眾，樹立草原執(zhí)法人員的良好形象。