從權(quán)力行使看人大的公信力

鄭廣永

摘要：公共權(quán)力的公信力是現(xiàn)代民主社會(huì)得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。人大的公信力主要來(lái)源于其對(duì)立法權(quán)、人事任免權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)的行使。從人大對(duì)這幾項(xiàng)權(quán)力的行使看，各級(jí)人大基本行使了這幾項(xiàng)法定權(quán)力，從而贏得了一定的公信力。但是這幾項(xiàng)權(quán)力并未完全行使到位，這與人大的崇高地位以及人民群眾的期望尚有一定差距，從而影響了其公信力。人大應(yīng)通過(guò)充分行使法定職權(quán)來(lái)贏得公信力。人大贏得公信力的過(guò)程就是落實(shí)人民當(dāng)家作主的憲政理念的過(guò)程。

關(guān)鍵詞：人大；行使權(quán)力；公信力

中圖分類(lèi)號(hào)：D62文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2014）05-0021-09

人無(wú)信不立，國(guó)無(wú)信則衰，古今中外，概莫能外。伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人的主體性日益覺(jué)醒，現(xiàn)代公民社會(huì)日益成熟，社會(huì)生活的公共空間逐步擴(kuò)大。在這種擴(kuò)大了的公共生活中，公民之間、公民與公共權(quán)力之間、公民與社會(huì)法人之間、社會(huì)法人與公共權(quán)力之間的信任成為社會(huì)得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。當(dāng)今時(shí)代人們對(duì)公共權(quán)力的信任比以往任何時(shí)候都重要，所以現(xiàn)代公共權(quán)力都在自覺(jué)追求公信力。我國(guó)各級(jí)人大及其常委會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，其公信力就是一個(gè)非常值得關(guān)注的問(wèn)題。在一定意義上講，人大的公信力反映了憲法的公信力，也反映了執(zhí)政黨的公信力，特別是在我們強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的情況下，贏得人大的公信力，也就贏得了憲法和執(zhí)政黨的公信力。我們可以從多個(gè)角度探討人大的公信力，但是從權(quán)力行使?fàn)顩r看人大的公信力則是一個(gè)極其重要的基本維度。這正是本文的邏輯起點(diǎn)。

一、公信力概念及人大公信力問(wèn)題的提出

公信力概念最早出現(xiàn)在西方大眾傳媒研究中，主要研究信息源和傳播媒介對(duì)傳播效果的制約以及可信度。后來(lái)這個(gè)概念被廣泛應(yīng)用于司法、政府、社會(huì)團(tuán)體等政治領(lǐng)域，涵蓋了各種公共權(quán)力。盡管沒(méi)有一個(gè)公認(rèn)的概念，但是卻有大致公認(rèn)的含義：一是指公共權(quán)力在不同時(shí)間、面對(duì)不同的對(duì)象和利益時(shí)所表現(xiàn)出的公平正義、民主責(zé)任的品性，二是指公眾對(duì)公共權(quán)力這種品性的信任程度。

一般認(rèn)為，公共權(quán)力公信力就是公共權(quán)力在公眾心目中的地位和評(píng)價(jià)，也就是公共權(quán)力的信用問(wèn)題，是社會(huì)和公眾對(duì)公共權(quán)力的一種價(jià)值判斷。有學(xué)者對(duì)此做了概述，它包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的社會(huì)形象或道德評(píng)價(jià)的問(wèn)題，即公共權(quán)力能否做到依法行政，秉公辦事，一視同仁。二是公眾對(duì)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)和官員們履職能力的信任問(wèn)題，即公共權(quán)力是否擁有對(duì)內(nèi)管理好自身事務(wù)、對(duì)外管理好社會(huì)事務(wù)的能力，能否得到公眾的認(rèn)同和滿意。三是對(duì)各種政策的信任問(wèn)題，即公共權(quán)力出臺(tái)的各項(xiàng)政策和規(guī)定是否公正可行，政策制定的程序和過(guò)程是否合法，各種政策之間的協(xié)同和銜接性如何，特別是新舊政策之間是否有一定的連續(xù)性，能否得到公眾的信賴(lài)。公共權(quán)力的公信力來(lái)自于兩個(gè)方面：一部分是先賦的，另一部分是自致的，先賦的公信力是一個(gè)公共權(quán)力的初始公信力，自致的公信力是公共權(quán)力通過(guò)后天作為取得的，是公共權(quán)力公信力的最重要的來(lái)源。①政治學(xué)常識(shí)之一就是政府的合法性是政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)，而公信力則是政府合法性的來(lái)源。

2003年非典事件后，政府公信力問(wèn)題引起了人們的高度重視。但是對(duì)于人大公信力的研究仍然是一個(gè)空白。我們有必要借助于公信力概念探討人大的公信力問(wèn)題。

各級(jí)人大及其常委會(huì)擁有先賦的公信力。我國(guó)各級(jí)人大及其常委會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，從成立之日起，憲法和法律就賦予了它們特定的職權(quán)，這種特定職權(quán)使得公眾對(duì)它們抱持信任態(tài)度。從根本上說(shuō)，在我國(guó)現(xiàn)行的代議制政體中，憲法和法律賦予人大及其常委會(huì)的權(quán)力最終來(lái)自于人民。也就是說(shuō)，人民主權(quán)是各級(jí)人大常委會(huì)公信力的最終基礎(chǔ)，人民信任各級(jí)人大及其常委會(huì)是因?yàn)槿舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)的權(quán)力來(lái)自于人民自身。從邏輯上說(shuō)，相信各級(jí)人大及其常委會(huì)就是相信自己，這是馬克思主義群眾史觀的必然結(jié)論。

各級(jí)人大及其常委會(huì)擁有后天自致的公信力。由于自致的公信力是公共權(quán)力通過(guò)后天作為取得的，是公共權(quán)力公信力的最重要的來(lái)源，所以，本文重點(diǎn)探討人大及其常委會(huì)后天自致的公信力。我國(guó)各級(jí)人大及其常委會(huì)擁有立法權(quán)（縣級(jí)以上）、人事任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)。正是在行使這些職權(quán)時(shí)，各級(jí)人大及其常委會(huì)獲得了公信力。在一定意義上說(shuō)各級(jí)人大及其常委會(huì)公信力的強(qiáng)弱取決于這幾項(xiàng)權(quán)力行使的狀況。

二、從行使立法權(quán)看人大及其常委會(huì)的公信力

2011年3月，吳邦國(guó)同志宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成，這是中國(guó)法制建設(shè)史上的里程碑。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系建成，人大居功至偉。這是各級(jí)人大及其常委會(huì)行使立法權(quán)的最直接最重要的成果，也是人大作為立法機(jī)關(guān)享有公信力的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。尤其是全國(guó)人大及其常委會(huì)在行使國(guó)家立法權(quán)方面起到的無(wú)可替代的作用，為自己贏得了公眾的認(rèn)可。

中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，是以憲法為核心、法律為主干，由憲法及憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法七個(gè)法律部門(mén)和法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)三個(gè)層次規(guī)范構(gòu)成的統(tǒng)一整體。截至2011年8月底，我國(guó)已制定現(xiàn)行憲法和有效法律共240部、行政法規(guī)706部、地方性法規(guī)8600多部。這其中雖然包括行政法規(guī)在內(nèi)的法規(guī)性文件不是由各級(jí)人大及其常委會(huì)直接制定的，但是行政法規(guī)和地方性法規(guī)從法源上講都來(lái)源于憲法和法律，而憲法和法律都是由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成，總體上解決了有法可依的問(wèn)題。

我們不僅要關(guān)注中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的具體內(nèi)容，還要關(guān)注建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的過(guò)程中，人大及其常委會(huì)所遵循的標(biāo)準(zhǔn)和原則、所形成的立法制度、所立法律的質(zhì)量，這些問(wèn)題本身也是人大及其常委會(huì)能夠正確行使立法權(quán)，從而贏得社會(huì)公眾認(rèn)可、獲取公信力的重要依據(jù)。

任何成熟的法治國(guó)家都有自己的立法原則、立法標(biāo)準(zhǔn)以及在這個(gè)原則標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)下的立法制度所形成的法律體系。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成標(biāo)志著我國(guó)正在逐步成為成熟的法治國(guó)家。

黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)不僅是我國(guó)最高的治國(guó)理政的原則，也是我國(guó)立法的最高指導(dǎo)思想。黨的方針政策與法律有著密切的內(nèi)在邏輯關(guān)系。在我國(guó)特定的環(huán)境下，法律是被實(shí)踐證明了的需要長(zhǎng)期執(zhí)行的黨的方針政策，或者說(shuō)被實(shí)踐證明是正確的黨的方針政策需要以法律的形式固定下來(lái)。離開(kāi)了黨的領(lǐng)導(dǎo)，我國(guó)的法律就不是中國(guó)特色社會(huì)主義法律。“立法則是把黨的路線方針政策法律化的過(guò)程?！雹邳h的立法提議通過(guò)人大的法定程序轉(zhuǎn)化為全國(guó)人民都要遵守的法律。當(dāng)然立法的最根本目的是為了維護(hù)人民的根本利益。

在黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)三者有機(jī)統(tǒng)一這個(gè)根本立法原則指導(dǎo)下，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系體現(xiàn)了這樣的標(biāo)準(zhǔn)：第一，法的門(mén)類(lèi)要齊全（即憲法及憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等不應(yīng)當(dāng)有缺項(xiàng)）。第二，不同法律部門(mén)內(nèi)部基本的、主要的法律規(guī)范要齊備。第三，法律體系內(nèi)部不同的法律門(mén)類(lèi)之間、不同法律規(guī)范（如民事的、刑事的、行政的等）之間、不同層次法律規(guī)范（憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和自治條例、單行條例等）之間，要做到邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、結(jié)構(gòu)合理、和諧統(tǒng)一。③

在黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)三者有機(jī)統(tǒng)一這個(gè)根本立法原則指導(dǎo)下，我國(guó)形成了獨(dú)特的、統(tǒng)一的、多層級(jí)的立法體制。這個(gè)立法體制包括全國(guó)人大及其常委會(huì)的國(guó)家立法權(quán)、國(guó)務(wù)院及其部門(mén)制定行政法規(guī)和規(guī)章的權(quán)限、地方人大及其常委會(huì)的地方立法權(quán)。在這個(gè)立法體制中，全國(guó)人大及其常委會(huì)的國(guó)家立法權(quán)居于核心地位，特別是全國(guó)人大的基本立法權(quán)處于統(tǒng)領(lǐng)地位，這就保證了憲法的統(tǒng)帥地位。這種立法體制保證了全國(guó)法律的統(tǒng)一性，同時(shí)也滿足了國(guó)家迅速發(fā)展過(guò)程中，不同行業(yè)、不同地區(qū)之間的特殊法律需求。

2000年3月九屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)的立法法，對(duì)我國(guó)的統(tǒng)一而又分層次的立法體制以及立法權(quán)限和程序做出了明確規(guī)定，標(biāo)志著中國(guó)特色社會(huì)主義立法體制已經(jīng)形成。

同時(shí)，具有立法權(quán)限的各級(jí)人大及其常委會(huì)逐步向著民主立法、科學(xué)立法、提高立法質(zhì)量的立法方向邁進(jìn)，從而使中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系的立法質(zhì)量基本上滿足了國(guó)家社會(huì)生活各個(gè)方面的要求。民主立法是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的內(nèi)在要求，是人民當(dāng)家作主的憲政理念在立法工作中的具體體現(xiàn)。當(dāng)然，民主立法成為立法工作的自覺(jué)追求還是有一個(gè)過(guò)程的。直到黨的第十七次全國(guó)代表大會(huì)，民主立法才同科學(xué)立法一同被明確提出。民主立法的具體表現(xiàn)就是開(kāi)門(mén)立法。立法不是立法部門(mén)在閉門(mén)立法，而是采取立法聽(tīng)證、立法座談，廣泛聽(tīng)取群眾和專(zhuān)家意見(jiàn)，把法律法規(guī)草案向社會(huì)公示聽(tīng)取社會(huì)意見(jiàn)建議等方式進(jìn)行立法?？茖W(xué)立法則是“要求立法工作應(yīng)當(dāng)秉持科學(xué)立法的精神、采用科學(xué)立法的方法、符合科學(xué)立法的規(guī)律、遵循科學(xué)立法的程序、完善科學(xué)立法的技術(shù)”④。值得一提的是，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)法律案的審議由二審制改為了三審制，并且在這個(gè)過(guò)程中聽(tīng)取人大代表的意見(jiàn)和建議，接受人大代表的監(jiān)督，盡量避免將人大代表排除在常委會(huì)的立法過(guò)程中。

盡管中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，從根本上滿足了有法可依的需求，并且在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的過(guò)程中，確立了正確的立法原則和標(biāo)準(zhǔn)，形成了科學(xué)的立法體制，逐步向著民主立法、科學(xué)立法的方向邁進(jìn)，提高了立法質(zhì)量，贏得了人民群眾對(duì)人大的信任，但是不容置疑的是我國(guó)的立法工作仍然存在許多問(wèn)題，這些問(wèn)題的存在影響了人大的公信力。

第一，立法質(zhì)量有待提高。提高立法質(zhì)量是進(jìn)一步完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的本質(zhì)要求。當(dāng)前有些法律仍然過(guò)于粗放，可操作性差。改革開(kāi)放初期，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的急迫需要，急于改變無(wú)法可依的狀況，本著“有比沒(méi)有強(qiáng)”、“宜粗不宜細(xì)”的原則，制定了急需的幾部法律。這是可以理解的。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，明確需要法律調(diào)整的關(guān)系越來(lái)越多，這不僅需要越來(lái)越多的法律，同時(shí)也需要越來(lái)越細(xì)的法律，讓法律更具有可操作性。但是目前還沒(méi)有從根本上改變法律過(guò)于粗放、部分法律操作性差的狀況。部分法律缺乏可操作性，一方面是因?yàn)榉ㄖ骗h(huán)境不完善，不能做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究；另一方面是因?yàn)榉蓷l文不夠細(xì)致，操作起來(lái)有難度。有些法律條文類(lèi)似于宣言性質(zhì)，只提不應(yīng)該如何，而不提違法后的懲戒措施，致使人們對(duì)某些法律的實(shí)施缺乏信心。

第二，民主立法尚有差距。民主立法一方面包括充分發(fā)揮人大及其常委會(huì)以及各級(jí)人大代表代表人民行使立法主體的權(quán)力，另一方面包括廣大公民參與立法。就人大及其常委會(huì)以及各級(jí)人大代表代表人民行使立法主體的權(quán)力方面來(lái)看仍然存在不足。我們堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，尊重并執(zhí)行黨的立法建議，同時(shí)也應(yīng)該尊重人大及其常委會(huì)和人大代表的立法主體地位。但是在立法案的提請(qǐng)審議方面，人大及其常委會(huì)和人大代表的立法主體地位體現(xiàn)的不充分。截至2009年，“列入全國(guó)人大及其常委會(huì)立法和審議計(jì)劃的法律草案，幾乎全是國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院提起，迄今為止，只有1件全國(guó)人大代表聯(lián)名提出的法律案被提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，而全國(guó)人大常委會(huì)委員沒(méi)有聯(lián)名提出過(guò)1件法律案。由于法律的限制，列入全國(guó)人大及其常委會(huì)立法和審議計(jì)劃的法律議案，迄今為止沒(méi)有1件是由全國(guó)總工會(huì)、全國(guó)婦聯(lián)、共青團(tuán)中央等重要群團(tuán)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)提出的”⑤。與此相關(guān)聯(lián)的是各級(jí)人大的立法功能有所虛置。憲法和立法法規(guī)定了全國(guó)人大的國(guó)家立法權(quán)，全國(guó)人大常委會(huì)制定全國(guó)人大國(guó)家立法權(quán)以外的國(guó)家法律，地方人大及其常委會(huì)也各有專(zhuān)屬的立法權(quán)限。但是，自從1982年憲法公布，各級(jí)人大常委會(huì)獲得立法權(quán)后，各級(jí)人大的立法權(quán)逐步被虛置了，代之以常委會(huì)的立法權(quán)，這種狀況在地方立法中尤其明顯。從創(chuàng)制和實(shí)施性的地方性法規(guī)的數(shù)量來(lái)看：無(wú)論是各省、自治區(qū)、直轄市還是經(jīng)濟(jì)特區(qū)，各地方人大常委會(huì)都是最大的貢獻(xiàn)者，除去各省和極少部分的省會(huì)城市和較大的市所制定的關(guān)于制定地方性法規(guī)的條例以及各級(jí)人大選舉和議事規(guī)則外，所有的地方性法規(guī)都是由地方人大常委會(huì)制定并通過(guò)的。地方人大常委會(huì)制定的地方性法規(guī)所涵蓋的內(nèi)容不僅包括了全國(guó)性法律在各地的實(shí)施細(xì)則和補(bǔ)充規(guī)定，還包括了各地先于全國(guó)立法的創(chuàng)新性立法，甚至還有對(duì)各地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和規(guī)劃所制定的地方性法規(guī)。例如，50年來(lái)北京市人民代表大會(huì)立法3件，而北京市人大常委會(huì)則立法130件。北京市人民代表大會(huì)自2001年以來(lái)，相隔13年才在2014年的人大全體會(huì)議上再次行使代表大會(huì)的立法權(quán)。人民代表大會(huì)立法權(quán)的虛置實(shí)際上是變相剝奪了大部分代表的立法參與權(quán)。這不利于踐行人民當(dāng)家作主的憲政理念，不符合民主立法的要求。另外，立法聽(tīng)證、立法座談、立法論證、立法公開(kāi)等民主立法、科學(xué)立法形式還很不完備。當(dāng)前持續(xù)開(kāi)展的立法聽(tīng)證、立法座談、立法論證、立法公開(kāi)等民主立法、科學(xué)立法形式仍然處在起步階段。一方面是立法主導(dǎo)機(jī)關(guān)，包括一些領(lǐng)導(dǎo)干部?jī)H僅是把這些方式當(dāng)作立法宣傳的形式，而沒(méi)有從落實(shí)人民當(dāng)家作主的高度來(lái)看待這些措施，另一方面則是廣大選民對(duì)此也沒(méi)有正確的認(rèn)識(shí)，同某些領(lǐng)導(dǎo)人的看法一樣，僅僅把它們看作是宣傳的手段。所以，這些立法方法的形式意義大于實(shí)質(zhì)意義。

第三，業(yè)已形成的法律體系重經(jīng)濟(jì)立法，輕民主民生立法，其邏輯結(jié)論就是重行政管理而輕權(quán)利保障。我國(guó)處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，在這個(gè)階段必須堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，因此從實(shí)際出發(fā)以經(jīng)濟(jì)立法為立法的重點(diǎn)是必然的，尤其是在改革開(kāi)放的初期更是必須的。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人民群眾的權(quán)利意識(shí)日益覺(jué)醒，而且國(guó)家保護(hù)公民合法權(quán)利的作用日益凸顯。所以，由經(jīng)濟(jì)立法為重點(diǎn)轉(zhuǎn)向以保護(hù)公民合法權(quán)利為重點(diǎn)的民主民生立法就成為必然的趨勢(shì)。當(dāng)前加快社會(huì)立法就反映了這種要求，但是仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，尤其是保護(hù)公民民主權(quán)利方面的立法明顯不足。民生權(quán)利立法不能代替民主權(quán)利立法。公民不僅是行政管理的對(duì)象，更是國(guó)家和社會(huì)的主人，而公民享有各種民主權(quán)利是國(guó)家和社會(huì)主人的具體體現(xiàn)。

第四，立法中的部門(mén)保護(hù)侵犯了公民的合法權(quán)益。立法中的部門(mén)保護(hù)，或者叫部門(mén)利益的法制化已經(jīng)廣受詬病，但是遠(yuǎn)未得到解決。所謂的立法中的部門(mén)保護(hù)，“一是通過(guò)立法保護(hù)和擴(kuò)大本機(jī)關(guān)、本部門(mén)的職權(quán)。二是以保護(hù)和擴(kuò)大部門(mén)職權(quán)為形，以由此獲取本部門(mén)、本集團(tuán)的各種利益特別是經(jīng)濟(jì)利益為實(shí)”⑥。立法中的部門(mén)保護(hù)是我國(guó)立法工作中特有的現(xiàn)象。從根本上講源于我國(guó)的立法體制，本應(yīng)是被規(guī)范的行政部門(mén)參與到立法工作中來(lái)。行政機(jī)關(guān)參與立法是我國(guó)的國(guó)情決定的。因?yàn)槲覈?guó)是行政權(quán)主導(dǎo)的國(guó)家，立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)相比，立法機(jī)關(guān)盡管法律地位很高，但是實(shí)際職權(quán)不如其法律地位。我國(guó)立法中，行政機(jī)關(guān)往往主導(dǎo)法律草案的起草，在起草過(guò)程中很自然地?cái)U(kuò)大本部門(mén)的權(quán)限和權(quán)力，保護(hù)本部門(mén)的利益。而在法律草案的審議中，立法機(jī)關(guān)又難以起到主導(dǎo)作用，公民的意見(jiàn)建議更難以同行政機(jī)關(guān)的意志相抗衡。

三、從人事任免權(quán)的行使看人大常委會(huì)的公信力

憲法和法律規(guī)定各級(jí)人大及其常委會(huì)享有人事任免職權(quán)。但是，在許多人看來(lái)，各級(jí)人大及其常委會(huì)的人事任免權(quán)只具有象征性，據(jù)此懷疑其公信力。對(duì)此我們應(yīng)該做進(jìn)一步的分析。

實(shí)事求是地說(shuō)，當(dāng)前在我國(guó)，人大及其常委會(huì)的各項(xiàng)權(quán)力的行使與社會(huì)主義民主政治的要求和人民群眾的期待還有不小差距。人大及其常委會(huì)在實(shí)際行使人事任免權(quán)過(guò)程中，基本上遵循黨委、人大、政府，也包括政協(xié)在內(nèi)的協(xié)商機(jī)制，這其中黨委居于核心領(lǐng)導(dǎo)地位。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是我們的領(lǐng)導(dǎo)核心，這是憲法規(guī)定的。因此我國(guó)實(shí)行黨管干部的原則，對(duì)于一府兩院的重要干部擁有提名權(quán)和推薦權(quán)。人大及其常委會(huì)根據(jù)自己的權(quán)限，對(duì)黨委推薦的干部人選進(jìn)行表決，這是符合憲法和法律的。我們不要先入為主地認(rèn)為，人大及其常委會(huì)擁有人事任免權(quán)就是指人大及其常委會(huì)可以獨(dú)立的任免干部，或者是人大常委會(huì)否決黨委的提名推薦，根據(jù)自己的意愿來(lái)任免干部就是擁有人事任免權(quán)的表現(xiàn)，唯有如此才能體現(xiàn)出人大及其常委會(huì)的公信力。即使在實(shí)行三權(quán)分立的國(guó)家，甚至是議會(huì)制為主導(dǎo)的國(guó)家，議會(huì)也不可能完全獨(dú)立地行使官員的任免權(quán)。美國(guó)內(nèi)閣中的重要成員也是總統(tǒng)提名，再由國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的，國(guó)會(huì)無(wú)權(quán)單獨(dú)任免內(nèi)閣部長(zhǎng)。

我們應(yīng)當(dāng)從堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國(guó)、人民當(dāng)家作主三者有機(jī)統(tǒng)一的角度來(lái)看待黨管干部和人大及其常委會(huì)行使人事任免權(quán)的關(guān)系。只要是嚴(yán)格依法行使自己的人事任免權(quán)，就體現(xiàn)了人大常委會(huì)在人事任免權(quán)上的公信力。在這個(gè)問(wèn)題上人們基本上形成了共識(shí)。

第一，黨管干部與人大及其常委會(huì)行使人事任免權(quán)在本質(zhì)和目的上是相同的。黨選拔推薦干部的標(biāo)準(zhǔn)與人大及其常委會(huì)任免干部的標(biāo)準(zhǔn)是一樣的，都要堅(jiān)持德才兼?zhèn)?。二者選拔任用干部的目的，都是貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家的各項(xiàng)路線、方針和政策，推動(dòng)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，一句話就是更好的為人民服務(wù)。所以，人大及其常委會(huì)依法任免黨委推薦的干部本身就是自身公信力的體現(xiàn)。

第二，黨管干部與人大及其常委會(huì)行使人事任免權(quán)又有區(qū)別，二者不是絕對(duì)等同的。黨的權(quán)力與國(guó)家權(quán)力是性質(zhì)不同的兩種權(quán)力，二者不能相互代替。黨管干部的權(quán)力只有通過(guò)人大及其常委會(huì)法定程序的認(rèn)可，才能轉(zhuǎn)化為國(guó)家權(quán)力，這是人民主權(quán)的表現(xiàn)；人大及其常委會(huì)通過(guò)黨推薦的干部體現(xiàn)了其接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的表現(xiàn)。人大及其常委會(huì)嚴(yán)格依法定程序任免干部，這是依法治國(guó)的表現(xiàn)。特別是經(jīng)過(guò)幾十年的民主法治建設(shè)，依法任免干部已經(jīng)常態(tài)化了。

當(dāng)然，在現(xiàn)實(shí)中人們談?wù)撊舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)公信力時(shí)，往往注重二者的區(qū)別，特別是注重人大及其常委會(huì)在行使人事任免權(quán)時(shí)的獨(dú)立性。這也是正常的，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中黨管干部的權(quán)力體現(xiàn)得十分清楚。與黨管干部的實(shí)質(zhì)性權(quán)力相比較，人大及其常委會(huì)對(duì)人事任免權(quán)的行使主要體現(xiàn)在程序上。為了充分體現(xiàn)出人大及其常委會(huì)在人事任免過(guò)程中的作用，除了嚴(yán)格依法定程序任免外，各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)黨委提名推薦的干部也并非照單全收，差額選舉就是舉措之一。對(duì)于認(rèn)為尚存在一些問(wèn)題的干部，人大及其常委會(huì)一般都在表決前積極同黨委溝通。另外，一些地區(qū)的人大及其常委會(huì)也在對(duì)人事任免權(quán)的行使進(jìn)行探索。例如，天津市人大常委會(huì)審議任命案時(shí)，提名人需要介紹擬任命人員民主推薦和政績(jī)考核等情況；上海市人大常委會(huì)開(kāi)發(fā)了多項(xiàng)表決功能表，改變了任免多名法院、檢察院人員一并表決的方式，實(shí)現(xiàn)了一次表決中可對(duì)每位被任命人員選擇不同的表決意見(jiàn)；福建省人大常委會(huì)在任命廳級(jí)以上干部時(shí)，被任命人員需到會(huì)做供職發(fā)言。

四、從重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使看

人大及其常委會(huì)的公信力通俗地講，當(dāng)家作主就是要管人、管錢(qián)、管事。人民群眾通過(guò)人大及其常委會(huì)行使當(dāng)家作主的權(quán)力，就是要求人大及其常委會(huì)管好人、管好錢(qián)、管好事。管人對(duì)應(yīng)的是人大及其常委會(huì)的人事任免權(quán)，管錢(qián)對(duì)應(yīng)的是人大及其常委會(huì)的稅收和預(yù)算監(jiān)督權(quán)，管事則對(duì)應(yīng)的是重大事項(xiàng)決定權(quán)。人大及其常委會(huì)行使立法權(quán)，實(shí)質(zhì)是要通過(guò)法律的方式來(lái)確定如何管人、管錢(qián)、管事。這樣我們就清楚了人大及其常委會(huì)四項(xiàng)職權(quán)之間大致關(guān)系。由于縣級(jí)人大及其常委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒(méi)有立法權(quán)，所以它們就只能行使人事任免權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)。其中，管好人、管好錢(qián)都是為了把事情做好。所以，重大事項(xiàng)決定權(quán)就是基礎(chǔ)和核心。

所謂的決定權(quán)就是“人大及其常委會(huì)代表人民的意志，依照法定程序，對(duì)國(guó)家和地方本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等各方面的重大事項(xiàng)做出決定或者決議，并用國(guó)家強(qiáng)制力保證貫徹實(shí)施的國(guó)家權(quán)力”⑦。如此看來(lái)決定權(quán)具有這樣兩個(gè)特點(diǎn)：一是權(quán)威性。人大及其常委會(huì)行使決定權(quán)是為了人民的利益，代表了人民和國(guó)家的意志，它只對(duì)人民群眾負(fù)責(zé)，不對(duì)任何其他國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，而且它的行使依靠的是國(guó)家強(qiáng)制力，所以具有任何其他黨派組織、社會(huì)組織所不具有的權(quán)威性。二是法定性。一方面，這種權(quán)力是憲法和法律明確規(guī)定的。憲法第一百零四條，地方組織法第四十四條都有明確規(guī)定；另一方面，人大及其常委會(huì)行使決定權(quán)遵照嚴(yán)格的法律程序。從決定議案的提出、審議、表決、公布、施行，到監(jiān)督都遵循嚴(yán)格的法定程序。

從我國(guó)各級(jí)人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的狀況來(lái)看，其在一定程度上體現(xiàn)了人大及其常委會(huì)的公信力。這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，堅(jiān)持了黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是中國(guó)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，這是憲法明確規(guī)定的。我們強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，而這三者中黨的領(lǐng)導(dǎo)又是根本保證。各級(jí)人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，不是不要黨的領(lǐng)導(dǎo)，完全自己說(shuō)了算。實(shí)際上，人大及其常委會(huì)在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)時(shí)，都堅(jiān)持事先向黨委報(bào)告請(qǐng)示，在黨委同意之后再行使此項(xiàng)權(quán)力。而且在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的過(guò)程中也能隨時(shí)與黨委溝通，以取得黨委的支持。

第二，堅(jiān)持了依法行權(quán)。擁有立法權(quán)的地市級(jí)以上人大及其常委會(huì)首先是立法機(jī)關(guān)，縣級(jí)人大及其常委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大盡管沒(méi)有立法權(quán)，但都是社會(huì)主義法治實(shí)踐的積極倡導(dǎo)者和踐行者，模范地遵守憲法和法律是它們的職責(zé)。所以，人大及其常委會(huì)在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)時(shí)都遵循了法定的程序。重大事項(xiàng)決定議案的提出需要法定的主體，不是任何人都可以隨意提出的。議案提出后的審議、表決、發(fā)布、實(shí)施、監(jiān)督都有明確的法定程序。現(xiàn)在盡管全國(guó)人大及其常委會(huì)還沒(méi)有制定統(tǒng)一的行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的法律，但是絕大部分的省級(jí)人大及其常委會(huì)都制定了行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的辦法，或者是通過(guò)人民代表大會(huì)和常委會(huì)的議事規(guī)則規(guī)定了行使此項(xiàng)權(quán)力的辦法，許多省級(jí)以下的人大及其常委會(huì)也制定了類(lèi)似的辦法和規(guī)則。這就使得該項(xiàng)權(quán)力的行使有章可循。

第三，堅(jiān)持了人民利益至上原則。人民主權(quán)是我國(guó)社會(huì)主義政治制度的根本原則，人大及其常委會(huì)是人民行使當(dāng)家作主權(quán)力的最根本途徑。這就決定了人大及其常委會(huì)在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)時(shí)，必須緊緊圍繞人民群眾的利益。有些事項(xiàng)雖然很大，但是屬于少數(shù)人，與絕大多數(shù)人沒(méi)有關(guān)系或關(guān)系不大，那就不能進(jìn)入人大及其常委會(huì)的議決范圍。在當(dāng)前，人大及其常委會(huì)大都把重大的民生議題，諸如醫(yī)療、教育、住房、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題納入議決的范圍。這充分體現(xiàn)了人民利益至上的原則。

第四，堅(jiān)持了長(zhǎng)遠(yuǎn)性、根本性、全局性原則。彭真同志早在1980年就提出了這個(gè)原則，各級(jí)人大及其常委會(huì)也很好地遵守了此項(xiàng)原則。我們國(guó)家人口眾多、情況復(fù)雜，人大及其常委會(huì)要面對(duì)隨時(shí)發(fā)生的各種情況。但是，我國(guó)政治體制的結(jié)構(gòu)決定了人大不是處理日常事務(wù)的機(jī)關(guān)，各種日常事務(wù)是由政府負(fù)責(zé)處理的，法律也對(duì)此做出了相應(yīng)的規(guī)定。政府負(fù)責(zé)執(zhí)行人大及其常委會(huì)的重大決定和上級(jí)政府安排的工作。所以，人大及其常委會(huì)所議決的都是本行政區(qū)域內(nèi)具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性、根本性、全局性的大事。

盡管上述做法在一定程度上體現(xiàn)了人大及其常委會(huì)的公信力，但是目前我國(guó)人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的狀況并不令人十分滿意，在某種程度上損害了人大及其常委會(huì)的公信力。主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

第一，與立法權(quán)、人事任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)的行使相比，重大事項(xiàng)決定權(quán)行使的次數(shù)與質(zhì)量都是比較低的。學(xué)術(shù)界一般把重大事項(xiàng)決定權(quán)分為兩大類(lèi)。一類(lèi)是批準(zhǔn)性的決定重大事項(xiàng)，如批準(zhǔn)一府兩院工作報(bào)告、批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃報(bào)告、財(cái)政預(yù)算等。此類(lèi)重大事項(xiàng)的決定是法律明確規(guī)定了的。另一類(lèi)是法律沒(méi)有明確規(guī)定，而是由人大及其常委會(huì)自主行使的重大事項(xiàng)決定權(quán)。在許多人看來(lái)，人大及其常委會(huì)行使批準(zhǔn)性的重大事項(xiàng)決定權(quán)也就是程序性的例行公事。人民群眾最不滿意的往往是自主性的重大事項(xiàng)決定權(quán)的使用。盡管現(xiàn)在已經(jīng)有29個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)、80多個(gè)地市級(jí)人大常委會(huì)制定了重大事項(xiàng)決定權(quán)的實(shí)施辦法，但是這些辦法大都缺乏可操作性，真正實(shí)施起來(lái)并不容易。實(shí)際上一些地區(qū)的人大及其常委會(huì)在一年甚至一屆任期內(nèi)都沒(méi)有行使過(guò)自主性的重大事項(xiàng)決定權(quán)。例如，據(jù)上海市人大常委會(huì)對(duì)市十二屆人大常委會(huì)即2003—2007年期間所作重大事項(xiàng)決定的統(tǒng)計(jì)，僅有18件，同期，地方立法81件，專(zhuān)項(xiàng)工作監(jiān)督83項(xiàng)，執(zhí)法檢查55次。而天津市人大常委會(huì)自1980年至2009年討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)重大事項(xiàng)并做出決議或決定的僅有11件，同期，地方立法387件，執(zhí)法檢查和視察近200次。⑧

第二，自主性重大事項(xiàng)的決定往往多是號(hào)召性的，一府兩院難以操作執(zhí)行。由于許多重大事項(xiàng)在決定之前缺乏深入的調(diào)研，往往是為了應(yīng)付上級(jí)號(hào)召，或者是為了配合本地黨委政府的工作而匆忙做出的，因此缺乏針對(duì)性，主題不明確。這樣的決定當(dāng)然難以執(zhí)行。實(shí)質(zhì)性的重大事項(xiàng)，比如重大建設(shè)項(xiàng)目往往不通過(guò)人大及其常委會(huì)來(lái)決定，而是黨委、政府或者是黨委和政府聯(lián)合決定。

第三，自主性重大事項(xiàng)決定做出后，缺乏跟蹤監(jiān)督檢查。一些地區(qū)的人大及其常委會(huì)往往滿足于作決定，但是對(duì)于一府兩院是否真正落實(shí)這些決定，并不去跟蹤監(jiān)督。

之所以會(huì)出現(xiàn)上述影響人大及其常委會(huì)公信力的狀況，主要有幾方面的綜合因素。

一是現(xiàn)有法律規(guī)定操作性不強(qiáng)。憲法和地方組織法規(guī)定了人大及其常委會(huì)有重大事項(xiàng)決定權(quán)，但沒(méi)有規(guī)定哪些事項(xiàng)屬于重大事項(xiàng)。人大及其常委會(huì)在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)之前，首先要確定所議決的內(nèi)容是否是重大事項(xiàng)，然后才能考慮是否行使此項(xiàng)權(quán)力，以免有違法之嫌。當(dāng)然，許多人認(rèn)為，所謂的重大事項(xiàng)因時(shí)間、地域不同而不同，法律不可能詳細(xì)列舉，具體事項(xiàng)是否重大，只能由人大及其常委會(huì)自己來(lái)認(rèn)定。這看似是自由裁量，實(shí)則增加了行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的難度。另外，現(xiàn)有法律不僅對(duì)實(shí)施重大事項(xiàng)決定權(quán)的辦法規(guī)定得有些模糊，而且對(duì)于人大及其常委會(huì)不行使此項(xiàng)權(quán)力也沒(méi)有追責(zé)規(guī)定。所以，一些地區(qū)干脆將此項(xiàng)權(quán)力束之高閣。

二是現(xiàn)有決策體制的制約在重大事項(xiàng)決定權(quán)上，黨的決策權(quán)、人大及其常委會(huì)的重大事項(xiàng)決定權(quán)、政府行政權(quán)如何協(xié)調(diào)實(shí)施需要深入探討。我們過(guò)去曾經(jīng)有過(guò)嚴(yán)重的黨政不分、以黨代政的情況，黨委包攬了一切。改革開(kāi)放后，黨和政府在努力改變這種做法，但是這種慣性仍然很強(qiáng)大，這使得人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)受到制約。

三是人大代表和常委會(huì)組成人員的素質(zhì)也制約著人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)。我國(guó)的人大代表都是兼職的，大多數(shù)的常委會(huì)組成人員也是兼職，這種做法的本意是為了加強(qiáng)代表和常委會(huì)組成人員與選民的聯(lián)系，更好地了解實(shí)際情況。但是這樣也使得代表和常委會(huì)組成人員不能全身心地投入到參政議政工作中。另外，這種做法雖然強(qiáng)調(diào)了代表性，但往往忽視了代表和常委會(huì)組成人員的參政議政能力。特別是當(dāng)代表和常委會(huì)組成人員在審議諸如預(yù)算等專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的報(bào)告時(shí)，往往是看不懂，難以進(jìn)行深入審議。在這種情況下進(jìn)行的表決往往會(huì)流于形式。

五、從監(jiān)督權(quán)的行使看人大及其常委會(huì)的公信力

相比較而言，人大及其常委會(huì)對(duì)監(jiān)督權(quán)的行使是比較充分的，特別是地方人大及其常委會(huì)對(duì)監(jiān)督權(quán)的行使可以說(shuō)是最好的。事實(shí)上，對(duì)于地方人大及其常委會(huì)，尤其是沒(méi)有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)，行使監(jiān)督權(quán)更成了其工作的重點(diǎn)。應(yīng)該說(shuō)，人大及其常委會(huì)對(duì)監(jiān)督權(quán)的行使比較充分地體現(xiàn)了其公信力。

第一，已經(jīng)有了相對(duì)完備的監(jiān)督法律。就人大及其常委會(huì)的四項(xiàng)職權(quán)而言，在國(guó)家層面上我國(guó)已經(jīng)制定了立法法和監(jiān)督法，還沒(méi)有制定關(guān)于行使重大事項(xiàng)決定權(quán)和人事任免權(quán)的具體法律。雖然，我國(guó)暫時(shí)還沒(méi)有制定全面的關(guān)于人民代表大會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的法律，但是已經(jīng)于2006年8月頒布了《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》，并于2007年1月1日開(kāi)始實(shí)行。這說(shuō)明人大常委會(huì)的監(jiān)督有法可依，而且這部法律具有相當(dāng)強(qiáng)的可操作性，對(duì)于各級(jí)人大常委會(huì)有效行使監(jiān)督權(quán)意義重大。

第二，各級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督工作取得了實(shí)實(shí)在在的效果。從1980年開(kāi)始，我國(guó)縣級(jí)以上地方人大設(shè)立常委會(huì)，人大及其常委會(huì)的監(jiān)督工作取得了長(zhǎng)足進(jìn)展。

人大及其常委會(huì)積極探索創(chuàng)新監(jiān)督模式并起到了積極作用。隨著人們對(duì)人大監(jiān)督工作認(rèn)識(shí)的深化，在關(guān)于監(jiān)督方面的法律尚不健全的情況下，各級(jí)人大及其常委會(huì)積極主動(dòng)地探索監(jiān)督方式。這其中需要特別指出的是述職評(píng)議和個(gè)案監(jiān)督兩種監(jiān)督模式。

評(píng)議是人大常委會(huì)通過(guò)組織委員、代表調(diào)查了解被評(píng)單位的工作，提出改進(jìn)工作的意見(jiàn)和建議，并督促其整改的監(jiān)督工作方式。早在20世紀(jì)80年代，一些地方人大就開(kāi)始了評(píng)議的探索工作。1982年，黑龍江省肇源縣人大常委會(huì)組織人大代表評(píng)議“一府兩院”官員，開(kāi)了述職評(píng)議的先河。地方人大評(píng)議的范圍越來(lái)越廣，評(píng)議的具體做法越來(lái)越多。由于評(píng)議具有剛?cè)嵯酀?jì)的特點(diǎn)，使人大監(jiān)督收到較好的實(shí)效。直到2007年年初監(jiān)督法開(kāi)始實(shí)施，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的各級(jí)人大都開(kāi)展了評(píng)議工作。評(píng)議包括工作評(píng)議、執(zhí)法評(píng)議、述職評(píng)議、重點(diǎn)案件評(píng)議等多種形式，其中尤以述職評(píng)議最直接地觸動(dòng)了官員。通過(guò)評(píng)議，使代表在閉會(huì)期間對(duì)“一府兩院”的工作情況有所了解，并以國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員的身份直接監(jiān)督“一府兩院”改進(jìn)工作。通過(guò)評(píng)議，使人大及其常委會(huì)的監(jiān)督、人民代表的監(jiān)督和公眾監(jiān)督緊密地結(jié)合在一起，有力地促進(jìn)了被評(píng)對(duì)象糾正存在的問(wèn)題，進(jìn)一步提高了“一府兩院”及其工作人員的依法行政能力和公正執(zhí)法的水平。

人大對(duì)司法機(jī)關(guān)具體案件實(shí)施監(jiān)督是20世紀(jì)80年代后期開(kāi)始發(fā)展起來(lái)的一項(xiàng)監(jiān)督工作。它最初是由一些地方人大常委會(huì)在處理群眾來(lái)信來(lái)訪工作中逐步發(fā)展而來(lái)的。最早對(duì)個(gè)案監(jiān)督進(jìn)行地方立法的是遼寧省。1987年11月，《遼寧省地方各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督司法工作的暫行規(guī)定》率先對(duì)個(gè)案監(jiān)督問(wèn)題作了規(guī)定。從這以后，各地方人大相繼制定了類(lèi)似的地方性法規(guī)或規(guī)范性文件。在監(jiān)督法實(shí)施之前我國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市基本上都有了關(guān)于個(gè)案監(jiān)督方面的地方性法規(guī)，甚至在市縣一級(jí)人大常委會(huì)也制定有個(gè)案監(jiān)督方面的規(guī)定。

除了述職評(píng)議和個(gè)案監(jiān)督外，各地還探索了其他種類(lèi)的監(jiān)督方式。例如20世紀(jì)80年代中期吉林一些市縣區(qū)開(kāi)始使用“審議意見(jiàn)書(shū)”；20世紀(jì)80年代末廣東一些市縣開(kāi)始使用“法律監(jiān)督書(shū)”；1986年之后，河北部分縣市人大常委會(huì)推行“執(zhí)法責(zé)任制”，1988年后吉林省和河北省一些地方推行“錯(cuò)案責(zé)任追究制”，這兩種辦法也成為地方人大常委會(huì)新的監(jiān)督方式。這些監(jiān)督形式為地方人大及其常委會(huì)拓寬了監(jiān)督渠道，強(qiáng)化了監(jiān)督力度，增強(qiáng)了監(jiān)督實(shí)效，把地方人大監(jiān)督工作提高到了一個(gè)新的水平，也極大地提高了人大及其常委會(huì)的公信力。當(dāng)然，由于這些監(jiān)督方式還存在一些負(fù)面的影響，比如在某種程度上影響了司法獨(dú)立，所以后來(lái)制定的監(jiān)督法對(duì)此并沒(méi)有完全采納。

還有一項(xiàng)提高人大及其常委會(huì)公信力的監(jiān)督內(nèi)容，就是各地人大及其常委會(huì)加大了預(yù)算監(jiān)督的力度，被人們稱(chēng)為人大在看緊人民的“錢(qián)袋子”。毫無(wú)疑問(wèn)，政府如何花納稅人的錢(qián)，是現(xiàn)代民主國(guó)家政治的重要內(nèi)容。2001年，廣東省政府首次向省人大提交了7個(gè)部門(mén)的預(yù)算報(bào)告；2002年，廣東省政府向省人大提交的預(yù)算報(bào)告擴(kuò)展到27個(gè)部門(mén)；2003年，廣東省102個(gè)省級(jí)部門(mén)全都向人大提交了預(yù)算報(bào)告，涉及的總金額高達(dá)220億元；2004年，廣東省《省級(jí)部門(mén)預(yù)算單位預(yù)算表》列出了115個(gè)省級(jí)部門(mén)225億元的預(yù)算明細(xì)，各部門(mén)預(yù)算草案都增加了一份詳細(xì)的文字說(shuō)明。2004年8月，廣東省人大開(kāi)全國(guó)之先河，省人大財(cái)經(jīng)委與省財(cái)政廳實(shí)現(xiàn)正式聯(lián)網(wǎng)，可以自由地進(jìn)入“廣東省國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)”，清楚了解每筆政府財(cái)政支出。2007年四川省人大也實(shí)現(xiàn)了與省財(cái)政廳的聯(lián)網(wǎng)。隨后全國(guó)許多地區(qū)都仿效這一做法，而且人大監(jiān)督的范圍和深度都有所增加。

有效的監(jiān)督使人大及其常委會(huì)的公信力大大增強(qiáng)了。但是，人大及其常委會(huì)監(jiān)督權(quán)的行使?fàn)顩r與憲法法律的規(guī)定，特別是與人民群眾的期待相比還存在差距，這影響著人大及其常委會(huì)的公信力。

第一，人大及其常委會(huì)在行使監(jiān)督權(quán)時(shí)，一定程度上存在不作為的狀況。我國(guó)幅員廣闊，行政區(qū)劃層級(jí)多，數(shù)量也多，全國(guó)共有五級(jí)人大，其中縣以上四級(jí)設(shè)立人大常委會(huì)。2001年，全國(guó)除港澳臺(tái)外共有31個(gè)省級(jí)人大，332個(gè)地級(jí)人大，2861個(gè)縣級(jí)人大，2009年底時(shí)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大34170個(gè)。最近幾年進(jìn)行了少部分縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)區(qū)劃調(diào)整，但是總體數(shù)量基本沒(méi)有太大變化。如此眾多的人大及其常委會(huì)，可以說(shuō)舉世罕見(jiàn)。盡管憲法和法律明確規(guī)定人大及其常委會(huì)要行使監(jiān)督權(quán)，但是各地狀況并不完全統(tǒng)一，有些地區(qū)的人大及其常委會(huì)有不作為的情況，甚至出現(xiàn)監(jiān)督缺位、漏監(jiān)、弱監(jiān)的情形。在不少情況下，人大及其常委會(huì)的監(jiān)督存在程序多、實(shí)質(zhì)少的形式主義。有許多需要監(jiān)督的事項(xiàng)沒(méi)有監(jiān)督，比如各地每年大量的預(yù)算外資金缺少人大監(jiān)督。

第二，人大監(jiān)督的法律機(jī)制和體制機(jī)制不健全。改革開(kāi)放30多年，人民代表大會(huì)制度建設(shè)成績(jī)巨大，但是遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到完善狀態(tài)。首先，監(jiān)督的法律法規(guī)不健全。現(xiàn)行的監(jiān)督法是關(guān)于各級(jí)人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的法律，而對(duì)于權(quán)力更大、地位更高的人民代表大會(huì)如何行使監(jiān)督權(quán)則沒(méi)有規(guī)定，致使作為法理上更加重要的監(jiān)督主體——各級(jí)人民代表大會(huì)缺位了。其次，現(xiàn)行監(jiān)督法規(guī)定的監(jiān)督對(duì)象，即監(jiān)督的客體只是一府兩院。在中國(guó)的公共權(quán)力結(jié)構(gòu)中，一府兩院并不是全部，執(zhí)政黨處于整個(gè)公共權(quán)力的核心地位，而執(zhí)政黨并不是監(jiān)督法規(guī)定的監(jiān)督對(duì)象。再次，對(duì)于公民如何監(jiān)督人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)也沒(méi)有明確的法律規(guī)定。最后，人大及其常委會(huì)缺乏足夠的權(quán)威。正如上面所言，事實(shí)上在監(jiān)督過(guò)程中各級(jí)人民代表大會(huì)缺位了，真正在行使監(jiān)督權(quán)的是各級(jí)人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)常委會(huì)，這必然影響監(jiān)督的權(quán)威性。另外，在現(xiàn)實(shí)中，各級(jí)人大常委會(huì)與同級(jí)黨委和政府相比，其權(quán)威性和執(zhí)行力都有差距。

第三，監(jiān)督力度不到位，有些監(jiān)督方式長(zhǎng)期擱置。在人大監(jiān)督權(quán)的實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，往往是和風(fēng)細(xì)雨，很難見(jiàn)到類(lèi)似于黨委和政府在行權(quán)過(guò)程中那種強(qiáng)勢(shì)勁頭。監(jiān)督法規(guī)定的幾種監(jiān)督方式并沒(méi)有完全實(shí)行，特別是質(zhì)詢(xún)、特定問(wèn)題調(diào)查、撤職三種監(jiān)督方式幾乎沒(méi)有運(yùn)用過(guò)。

第四，人大及其常委會(huì)組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)轉(zhuǎn)方式和相當(dāng)多的人大代表以及常委會(huì)組成人員的素質(zhì)影響了監(jiān)督工作。在事實(shí)上主要由各級(jí)人大常委會(huì)肩負(fù)著監(jiān)督工作的情況下，人大常委會(huì)的組織狀況必須滿足監(jiān)督工作的需要。作為人大及其常委會(huì)監(jiān)督對(duì)象的一府兩院，其分工精細(xì)、組織龐大、運(yùn)轉(zhuǎn)復(fù)雜。人大常委會(huì)如果沒(méi)有與之相匹配的組織機(jī)構(gòu)是難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督的。相對(duì)而言，各級(jí)人大常委會(huì)組織機(jī)構(gòu)比較單薄，分工不細(xì)，有時(shí)的確力不從心。比如，美國(guó)眾議院撥款委員會(huì)就分設(shè)10個(gè)小組委員會(huì)，一年有10個(gè)月在進(jìn)行預(yù)算審查。我國(guó)每年國(guó)家層面財(cái)政預(yù)算達(dá)幾萬(wàn)億元，但人大開(kāi)會(huì)幾天就通過(guò)了。事實(shí)上人大代表真正用于審議財(cái)政預(yù)算的時(shí)間更少。在地方人大，審議財(cái)政預(yù)算的時(shí)間就更少了。如此短的時(shí)間即使全部用于審議財(cái)政預(yù)算，許多代表也未必能看得懂，未必能提出建設(shè)性的意見(jiàn)。因?yàn)椋谶x舉人大代表時(shí)，更多的是考慮代表的廣泛性，而對(duì)于政治素質(zhì)之外的因素考慮的不夠。許多代表只是把當(dāng)代表看作是一種政治榮譽(yù)。更為重要的是代表都是兼職的，這就降低了代表對(duì)監(jiān)督工作的責(zé)任心。人大常委會(huì)組成人員同樣也面臨這種問(wèn)題。盡管近年來(lái)，各地都在力圖增加專(zhuān)職常委的比例，但是不足以從根本上改變既有狀況。這僅是以預(yù)算監(jiān)督為例，至于司法監(jiān)督工作更是如此。

總之，我國(guó)人大及其常委會(huì)有著不容置疑的公信力，但是這種公信力與其崇高的法律地位，與人民群眾的期待，尤其是與黨委、政府的強(qiáng)大執(zhí)行力所取得的公信力相比較，仍然存在不少差距。通過(guò)積極行使法定職權(quán)來(lái)提高人大及其常委會(huì)的公信力是今后人大工作一個(gè)重要方向。

注釋

①李貴成：《提高政府公信力的社會(huì)學(xué)思考》，《理論導(dǎo)刊》2009年第4期。②④李林：《改革開(kāi)放三十年與中國(guó)立法發(fā)展》（下），《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第2期。③李林：《改革開(kāi)放三十年與中國(guó)立法發(fā)展》（上），《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第1期。⑤朱恒順：《人大立法30年：成績(jī)、回顧與展望》，《人大研究》2009年第1期。⑥劉松山：《國(guó)家立法三十年的回顧與展望》，《中國(guó)法學(xué)》2009年第1期。⑦程湘清：《人大決定權(quán)監(jiān)督權(quán)簡(jiǎn)論》，《人大研究》2006年第1期。⑧黎鵬昊：《地方人大常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的法律實(shí)證研究》，2010年中國(guó)政法大學(xué)碩士論文，第34頁(yè)。

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